A definição dos “requisitos da
contratação” no termo de referência (art. 6º, inciso XXIII, alínea d, da Lei
14.133/2021) deve manter fidelidade às reais características do objeto
pretendido, de modo a evitar a inclusão de exigências incompatíveis com a real
natureza dos serviços licitados, a exemplo da existência de informações no
termo de referência indicando que um contrato de serviços continuados de
engenharia abrange gestão de projetos de grande porte.
Ao
apreciar denúncia endereçada ao TCU apontando irregularidades no Pregão Eletrônico 90057/2024, promovido pela Secretaria
de Administração da Presidência da República com vistas à contratação de
“serviços continuados com mão de obra exclusiva para melhoria contínua,
estudo, planejamento, elaboração e desenvolvimento de projetos de serviços de
engenharia e arquitetura, no âmbito do Complexo de Edificações da Presidência
da República, incluindo as residências oficiais e apartamentos funcionais”,
com orçamento estimado em R$2.222.912,64, o Tribunal decidiu, por meio do item
9.3 do Acórdão
1170/2025-Plenário, entre outras
providências, endereçar determinação
ao órgão jurisdicionado para que não prorrogasse o contrato decorrente do
aludido certame, isso porque “a
escolha do pregão como modalidade de licitação e do ‘menor preço’ como critério
de julgamento foi irregular, por contrariar o art. 6º, XVIII, ‘a’, c/c os arts.
29, parágrafo único, e 37, §2º, da Lei 14.133/2021 e a jurisprudência desta
Corte de Contas, consubstanciada nos Acórdãos 2.381/2024 e 2.619/2024, ambos do Plenário, tendo em vista que
o valor estimado da contratação ultrapassou o limite de R$ 359.436,08, definido
no Decreto 11.871/2023, vigente na época dos fatos e posteriormente substituído
pelo Decreto 12.343/2024”. Irresignada, a Advocacia-Geral
da União, no interesse da Secretaria de Administração da Secretaria Executiva
da Casa Civil da Presidência da República, interpôs pedido de reexame para que
fosse excluída a mencionada determinação, tendo em vista a revogação do Pregão
Eletrônico 90057/2024 por questões de conveniência e oportunidade, e
que, em função da abertura de novo certame licitatório, nos mesmos moldes,
fosse considerada regular a “escolha do pregão como modalidade de licitação
e do ‘menor preço’ como critério de julgamento (...), em razão da natureza de
serviço comum de engenharia”. A fim de sustentar a insubsistência da
determinação, a recorrente argumentou, em essência, que: a) o objeto da
contratação “consiste em meras manutenções prediais, preservando as
características originais dos imóveis, cujo resultado não inclui a entrega de
estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos, mas
apenas auxílio e apoio a preparação desses artefatos”; b) os padrões de
qualidade e de desempenho “podem ser objetivamente definidos pelo
edital, por meio de especificações usuais de mercado, inexistindo inovação
intelectual ou necessidade de especialização – tanto que o contrato até então
vigente é com uma empresa de manutenção predial”; c) esse entendimento
estaria alinhado às conclusões da unidade técnica responsável pela instrução
original da denúncia, ao entender que, “embora envolvam algumas das
atividades elencadas no art. 6º, inc. XVIII, da citada lei [14.133/2021], o
escopo do certame contempla atividades corriqueiras”; d) haveria
possibilidade de os ocupantes dos postos serem “substituídos por outros a
qualquer momento, não havendo caracterização pelo uso de habilidades pessoais
ou inteligência do prestador”. Após analisar as razões recursais, a unidade
instrutiva propôs o desprovimento do pedido de reexame, aduzindo, em síntese,
que: i) a alegação de que os serviços a serem prestados constituiriam
atividades simples rotineiras e/ou padronizadas “não se coaduna com
as exigências de qualificação técnica previstas no termo de referência e no
edital, a indicar serviços técnicos especializados de natureza complexa”;
ii) a possibilidade de substituição dos ocupantes dos postos de trabalho “não
altera a natureza das atividades desempenhadas, que continuam a exigir
especialização e expertise, a exemplo da experiência mínima de dois anos e
familiaridade com projetos”. Em seu voto, o relator pontuou que a
controvérsia nos autos decorreria de
um conflito entre as características do objeto descritas no termo de
referência, que indicam predominância de serviços especializados de natureza
intelectual, “o que afastaria a
modalidade pregão e o critério de julgamento pelo menor preço”, e as alegações da recorrente, que defende
tratar-se de serviços continuados de engenharia e arquitetura, com mão de obra
exclusiva, para ações rotineiras, compatíveis com a modalidade pregão e o
critério de menor preço. Em seguida, julgou oportuno transcrever argumentos da
unidade instrutiva que refutariam a alegação de que os serviços seriam simples,
rotineiros e/ou padronizados: “a
qualificação técnica prevista no termo de referência exige – para todos os
cargos – experiência de dois anos na área de formação, conhecimento avançado em
Autodesk Architecture, Engineering and Construction Collection e conhecimento
em metodologia Building Information Modeling (BIM)”; além disso, “o termo de
referência ainda exige que arquitetos e engenheiros (exceto o orçamentista)
possuam experiência na elaboração de desenhos técnicos e facilidade em gestão
de projetos; que engenheiros dominem o Alto QI Builder – sendo que, no caso dos
engenheiros civis, também o Alto QI Eberick e o CYPE 3D –; e que os engenheiros
orçamentistas tenham conhecimento avançado no Sistema OrçaFascio, além de
domínio em orçamento e na legislação aplicável”. O relator transcreveu também a parte da instrução da unidade técnica
que traz as justificativas consignadas no termo de referência: “A exigência mínima de 2 anos de experiência
para os cargos de engenheiros e arquitetos
decorre das atribuições aos cargos relacionadas nesse ETP, bem como do nível de complexidade das edificações sob
responsabilidade da Presidência da República, exigindo conhecimentos técnicos e experiência na coordenação e supervisão de
projetos de diversas tipologias (residenciais, institucionais, rurais,
corporativas etc.), aprovação de projetos e atendimento de exigências junto aos
diversos órgãos públicos pertinentes. Esse requisito visa garantir que os profissionais estejam familiarizados com a gestão de
projetos de grande porte, capazes de propor soluções técnicas adequadas e
em conformidade com normas técnicas e regulamentações específicas. Ademais, é necessário assegurar que os profissionais
envolvidos possuam o conhecimento e a habilidade prática necessários para
desenvolver projetos de alta complexidade técnica para estruturas de elevado
valor histórico, cultural e político. Parte
das edificações incluídas no escopo deste edital são tombadas pelo Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), o que exige atenção
redobrada na elaboração e desenvolvimento dos projetos, respeitando
rigorosamente os critérios de preservação patrimonial. Além disso, as residências oficiais, como o Palácio da
Alvorada e o Palácio do Planalto, possuem características arquitetônicas
únicas, assinadas por mestres como Oscar Niemeyer, cujos traços marcantes
demandam um profundo respeito à sua integridade estética e arquitetônica. A
exigência de experiência dos profissionais visa assegurar que os projetos
contem com profissionais preparados para
intervir em ambientes de valor histórico e simbólico, conciliando inovação com
preservação do patrimônio arquitetônico brasileiro” (grifos do relator). Por fim, registrou a
conclusão da unidade técnica no sentido de ela não discordar do argumento “de que ‘meras manutenções prediais’, sem
‘inovação intelectual ou necessidade de especialização’, que apenas auxiliem
servidores do quadro própria da administração na elaboração de documentos
técnicos, possam se enquadrar como serviços comuns. No entanto, os elementos trazidos nos autos não
permitem corroborar essa interpretação (...), especialmente diante das
exigências técnicas que evidenciam a complexidade e a especificidade” (grifos do relator). Analisando o ponto, o
relator assinalou que tais informações, contidas no termo de referência,
poderiam, de fato, levar à interpretação adotada pela unidade instrutiva,
todavia, seria razoável considerar, a seu ver, que, diante do conflito de
interpretações entre parte das exigências contidas no termo de referência e as
demais especificações editalícias, “deva prevalecer o entendimento expresso
pela própria Administração contratante”, a atestar categoricamente que,
apesar dos requisitos mais rigorosos de qualificação profissional, o objeto
pretendido “mantém suas características de serviços continuados de natureza
comum”. Segundo ele, tal assertiva estaria condizente com definições
integrantes do edital, a exemplo do item 1.2 do tópico “Definição do Objeto” do
mesmo termo de referência: “1.2. O(s) serviço(s) objeto desta contratação
são caracterizados como comum(ns), conforme justificativa constante do Estudo
Técnico Preliminar [ETP]”. Ainda nesse sentido, o memorial oferecido pela
recorrente reforçaria as seguintes informações trazidas no pedido de reexame, a
corroborar que o pregão questionado realmente buscava contratar serviços
continuados de natureza comum (grifos
do relator): “Apoio
e Auxílio Operacional. A
contratação visa o preenchimento de postos de trabalho para apoio na elaboração
de soluções técnicas e funcionais necessárias para viabilizar a execução de
serviços comuns de engenharia. O
resultado desejado não é a entrega autônoma de estudos técnicos, planejamentos,
projetos básicos e executivos, mas sim auxílio operacional aos
servidores da área de engenharia da Secretaria de Administração na consolidação
de artefatos técnicos. Atividades
Rotineiras e Padronizáveis. Os serviços a serem prestados são atividades
simples, rotineiras e/ou padronizadas, com padrões de desempenho e qualidade
objetivamente definidos pelo edital e Termo de Referência, por meio de
especificações usuais de mercado. A elaboração de projetos de engenharia segue
normas técnicas e regulamentações profissionais padronizadas. Foco na Execução Continuada e Controle da
Administração. O foco é a execução continuada, padronizada e sob controle
da Administração, com execução via Ordens de Serviço específicas e dedicação
exclusiva de mão de obra supervisionada. O Termo de Referência prevê
Instrumentos de Medição de Resultados (IMR) para fiscalização dos serviços,
garantindo a avaliação objetiva e a padronização. Concepções Técnicas Determinadas pela Administração. As concepções
técnicas para os projetos e estudos são determinadas pelos próprios servidores
da Presidência da República. Isso
descaracteriza o aspecto predominantemente intelectual que exigiria a
criatividade e a expertise autônoma da contratada. Fungibilidade do Pessoal. Os ocupantes dos postos de trabalho
poderão ser substituídos a qualquer momento, o que não é compatível com o uso
de habilidades pessoais e inteligência do prestador que caracterizam serviços
predominantemente intelectuais. A contratação visa preencher postos de trabalho
com base em Convenções Coletivas de Trabalho, caracterizando terceirização com
dedicação exclusiva de mão de obra”.
Ele também ponderou que as exigências mais rigorosas de qualificação
profissional presentes no termo de referência “não são incompatíveis com a
contratação de serviços comuns de engenharia e arquitetura”, prestados de
forma contínua e sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra, nos termos
descritos no art. 6º da Lei 14.133/2021. Acrescentou, inclusive, que essa
possibilidade fora recentemente confirmada no Pregão Eletrônico 5/2025,
conduzido na esfera administrativa do TCU, o qual, de forma semelhante à
licitação sob exame, contratou serviços continuados de engenharia, com alocação
de mão de obra exclusiva, estipulando exigências mais rigorosas de qualificação
profissional, inclusive quanto ao conhecimento de metodologias e sistemas
informatizados iguais ou similares, e requisitos de 5 a 10 anos de experiência
profissional para algumas funções, ao passo que “o pregão alvejado neste
processo exigiu 2 anos de experiência”. O relator ainda deixou registrado
seus agradecimentos por valiosas ponderações trazidas em “declaração de voto”
inserida nos autos, nesta restando consignado, por exemplo, que: “5. O fato
de as atividades desenvolvidas por esses profissionais demandarem formação
específica e estarem revestidas de complexidade – em oposição a outras
diuturnamente contratadas por posto de trabalho, como copeiragem ou limpeza –
de modo algum deve interferir no critério de julgamento e na modalidade do
certame. Algumas delas de fato se inserem no rol de serviços técnicos especializados
de natureza predominantemente intelectual constante no art. 6º, inc. XVIII, da
Lei 14.133/2021, mas isso não modifica o raciocínio. Aquele rol se aplica, via
de regra, a contratos por escopo,
nos quais o foco recai sobre um produto
específico, marcado por diferenciações relativas a criatividade ou
metodologias inovadoras. É aí que a ‘técnica’ ganha relevo. 6. Dito de outra
forma, nos contratos por escopo, a técnica está claramente associada ao objeto
da contratação; ela é determinante para a sua consecução, o que não se observa
em um contrato com uma miríade de demandas pontuais de complexidades diversas,
em sua maioria corriqueiras” (grifos no original). Ancorado nessas
evidências e considerações, o relator manifestou-se pelo provimento do recurso,
com a consequente insubsistência da determinação expressa no item 9.3 do
acórdão guerreado. Arrematou que tal conclusão, no entanto, não elidiria a
falha caracterizada pela existência de informações no termo de referência
indicando que o contrato pretendido abrangeria “gestão de projetos de grande
porte” e “alta complexidade técnica para estruturas de elevado valor
histórico, cultural e político”, o que, sob a sua ótica, “soa
incompatível com serviços de natureza comum”. Assim sendo, acolhendo a
proposição do relator, o Pleno decidiu dar provimento ao pedido de reexame para
tornar insubsistente o item 9.3 do Acórdão 1170/2025-Plenário, mas sem prejuízo
de informar à recorrente, com objetivo pedagógico, que “a definição dos
‘requisitos da contratação’ nos termos de referência, em conformidade com o
art. 6º, inciso XXIII, alínea ‘d’, da Lei 14.133/2021, deve manter rigorosa
fidelidade às reais características do objeto pretendido, de modo a evitar a
inclusão de exigências incompatíveis com a real natureza dos serviços licitados”.
Acórdão
2666/2025 Plenário, Pedido de Reexame, Relator Ministro Antonio
Anastasia.
