Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Sefti, em cumprimento a determinação do Plenário do TCU, buscou avaliar “as soluções adotadas, o nível concorrencial e a economicidade das aquisições, por parte dos entes governamentais, de sistemas informatizados para gestão de compras, almoxarifado, patrimônio, contratos e afins, bem como a viabilidade da Administração adquirir ou contratar o desenvolvimento desse tipo de sistema de uma forma centralizada”. Foram dirigidos questionários a 470 órgãos da Administração Pública Federal (326 apresentaram resposta), com o propósito fundamental de mapear as soluções para os sistemas informatizados de gestão de material e patrimônio (SMP) por eles adotados e a forma pela qual foram contratados. Além disso, a Sefti efetuou fiscalização in loco em sete entes da Administração Federal. A relatora do feito historiou a forma de contratação desses sistemas no passado recente e relacionou os principais achados de auditoria entre os identificados pela equipe técnica. Anotou, em primeiro momento, que “as contratações de soluções de SMP ocorridas até meados de 2005 foram restritivas e no presente continua havendo restrição à competição” e afrontaram o que dispõem o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal (CF), e o art. 2º, caput, da Lei 8.666/1993. Observou que: “até a prolação do acórdão 1.057/2006 – 2ª Câmara, o TCU não considerava ilegal a contratação da empresa Link Data por inexigibilidade de licitação. Pela legalidade de inexigibilidades em favor dessa empresa foram as decisões plenárias 455/1996, 71/1997, 846/1998 e 1.101/2002”. E que: “A partir da mencionada deliberação de 2006, ou seja, antes da entrada em vigor da IN SLTI/MPOG 4/2008, a jurisprudência desta Corte havia passado por um momento de inflexão, deixando de considerar legais as referidas inexigibilidades de licitação, por entender que havia possibilidade de competição na contratação de sistemas como o ASI, da Link Data”. Considerou a relatora, porém, desnecessária a edição de determinações a entes da Administração e a adoção de medidas com o intuito de responsabilização de agentes públicos, tendo em vista que: a) a maior parte das contratações da Link Data por inexigibilidade de licitação ter se iniciado em meados dos anos 2000 (ou em período anterior), antes, portanto, da prolação do acórdão 1.057/2006 – 2ª Câmara; b) o fato de que a matéria encontra-se pacificada no âmbito desta Corte; c) as normas vigentes indicam claramente a necessidade de realização de licitação para contratação desses sistemas. Sinalizou, contudo, em seu Voto, que novas “migrações” dos atuais sistemas SMP para o sistema Web do ASI, “que possam ser reconhecidas como novos contratos”, devem ser precedidas do devido processo licitatório. Registrou, também, a necessidade de responsabilização de gestores públicos que, sem motivo justo, deixarem de realizá-lo. Acórdão n.º 54/2012-Plenário, TC 032.821/2008-0, rel. Min. Ana Arraes, 18.1.2012.
A aquisição de sistema informatizado de gestão de material e patrimônio pressupõe a realização de estudos técnicos preliminares, de plano de trabalho e de projeto básico que levem em conta as reais necessidades do contratante e que estejam calcados em estimativa consistente de preço
Na já referida auditoria que teve por objeto os sistemas informatizados de gestão de material e patrimônio, a relatora observou também que, “Além de diversas aquisições não terem sido precedidas do devido processo licitatório (...), verificou-se fragilidade no planejamento das aquisições, caracterizada pela ausência ou insuficiência de estudos técnicos preliminares, de planos de trabalho e de projetos básicos”. E prosseguiu: “O desconhecimento da demanda, previamente à aquisição dos sistemas, foi uma das principais fragilidades (causas) identificadas pela Sefti, que registrou em seu relatório que ‘nos casos concretos analisados, os órgãos vincularam seus contratos à vontade da contratada expressa por meio de suas propostas comerciais’...”. Ressaltou que essa inversão de papéis é inaceitável, visto que implica o direcionamento das aquisições dos entes da Administração, com o objetivo de fazer frente às expectativas comerciais de empresas contratadas, “com base nas funcionalidades de seus softwares”, e não nas reais necessidades do contratante. Segundo a relatora, tal incongruência pode acarretar aquisições antieconômicas, o que também configura violação aos comandos do art. 2º do Decreto 2.271/1997 (quanto aos planos de trabalho) e do art. 6º, inciso IX, da Lei de Licitações (no que diz respeito aos projetos básicos). Além disso, nas sete visitas in loco, “foram encontrados processos que sequer possuíam pesquisa de preços, mesmo que superficial”, e a análise das respostas aos questionários eletrônicos mostrou que “apenas 45% [dos respondentes] afirmaram ter realizado estimativa de preço realizada com base em informações de diversas fontes”, conforme destacou a unidade técnica. A relatora, ao incorporar a análise da Sefti, registrou a necessidade de observância de orientação contida no Acórdão nº. 2.170/2007 – Plenário, “visto que naquela deliberação foram discutidos, de modo percuciente, entre outros aspectos, os parâmetros que podem nortear o gestor público a realizar, de modo adequado, a pesquisa de preços que antecede o lançamento do processo licitatório”. O Tribunal, então, ao endossar proposta da relatora, decidiu recomendar ao MPOG que oriente os integrantes do Sistema de Administração de Recursos de Informação e Informática–Sisp a executarem as seguintes ações nas contratações de serviços de tecnologia da informação (TI): “9.2.2. elaborar plano de trabalho, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 2º do Decreto 2.271, de 7 de julho de 1997; 9.2.3. instruir cada processo de contratação com termo de referência ou projeto básico à luz do item 9.1 do acórdão 2.471/2008 - Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no inciso II do art. 21 do Decreto 3.555, de 8 de agosto de 2000, no inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993, e no art. 17 da IN SLTI/MPOG 4/2008; 9.2.4. definir e especificar o objeto a ser contratado de forma precisa, suficiente e clara, caracterizando-o de forma adequada, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto no art. 14 da Lei 8.666/1993, c/c a Súmula TCU 177; 9.2.5. elaborar orçamento detalhado em planilhas à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão 2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993”. O Tribunal expediu, também, recomendação ao Conselho Nacional de Justiça – CNJ contendo orientações de mesmo teor destinadas às entidades do Poder Judiciário federal. Acórdão n.º 54/2012-Plenário, TC 032.821/2008-0, rel. Min. Ana Arraes, 18.1.2012.
