A predominância do caráter intelectual e criativo afasta o enquadramento dos serviços de comunicação digital, que são assemelhados aos de publicidade e propaganda, na definição de serviços comuns estabelecida na Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão), e possibilita a adoção de licitação do tipo melhor técnica.

A predominância do caráter intelectual e criativo afasta o enquadramento dos serviços de comunicação digital, que são assemelhados aos de publicidade e propaganda, na definição de serviços comuns estabelecida na Lei 10.520/2002 (Lei do Pregão), e possibilita a adoção de licitação do tipo melhor técnica.

Ao apreciar Representação de licitante sobre possíveis irregularidades na Concorrência 4/2015, do tipo melhor técnica, conduzida pela Agência Nacional de Águas (ANA), com o objetivo de contratar a prestação de serviços de planejamento, produção e execução de soluções de comunicação digital, analisou o Tribunal a possibilidade de o objeto do certame enquadrar-se na definição de serviço comum, questão suscitada pela unidade técnica. Tal fato tornaria obrigatória a utilização da modalidade pregão, em vez de concorrência do tipo melhor técnica. Efetuaram-se oitivas da ANA e da Secretaria de Comunicação da Presidência da República (Secom/PR), esta acerca da orientação dada aos órgãos e entidades que integram o Sistema de Comunicação do Poder Executivo Federal (Sicom) quanto à utilização de concorrência, no tipo melhor técnica, para a contratação de serviços de comunicação digital. A unidade instrutiva, em sua última manifestação nos autos, concluiu que os serviços de comunicação digital não se enquadram, em verdade, na definição de serviços comuns e que, por isso, a utilização de concorrência, no tipo melhor técnica, se mostrou adequada para o objeto da contratação em análise. Concordando com a unidade técnica, observou o relator que “os serviços de comunicação digital englobam atividades predominantemente intelectuais, que abarcam o planejamento das ações de comunicação, a criação e a execução das peças a serem utilizadas, com variabilidade incalculável, além da escolha dos canais adequados para a veiculação da mensagem”, sendo portanto possível acolher a alegação da Secom/PR no sentido de que “os serviços de comunicação digital se assemelham em diversos pontos aos serviços de publicidade, notadamente quanto à existência, nas duas modalidades, de planejamento, criação e confecção de material, além da escolha do veículo para a divulgação da mensagem, diferindo destes, essencialmente, em virtude do canal de divulgação utilizado: veículos de comunicação de massa ou internet”. Pontuou também que a Lei 12.232/2010 adota como referência os tipos “melhor técnica” e “técnica e preço” para a contratação dos serviços de publicidade, sendo estes, assim, em regra, incompatíveis com o pregão. Posto isso, arrematou o relator que, tendo como razoáveis as premissas de que os serviços de comunicação digital se assemelham aos serviços de publicidade e propaganda, e que a predominância do caráter intelectual e criativo na execução dessas atividades afasta o seu enquadramento na definição de serviços comuns, mostra-se também razoável a conclusão de que “a modalidade de licitação a ser utilizada na contratação dos aludidos serviços de comunicação digital deve guardar correspondência com a modalidade de licitação utilizada para as contratações dos serviços de publicidade e propaganda, de sorte que a adoção de concorrência, no tipo melhor técnica, pode ser vista como regular”. Acolhendo integralmente a análise do relator, o Tribunal deliberou por considerar a Representação parcialmente procedente e expedir recomendação atinente a outras questões à Secom/PR.

Acórdão 6227/2016 Segunda Câmara, Representação, Relator Ministro-Substituto André de Carvalho.

Bens e serviços de tecnologia da informação podem, em regra, ser considerados comuns e licitados por intermédio de pregão

Mediante representação, o Tribunal tomou conhecimento de potenciais irregularidades em licitações conduzidas pela Telebrás. Dentre elas, estaria o uso do pregão para a implementação das redes de transporte, baseadas na tecnologia DWDM e de dados IP/MPLS, bem como de rádios ponto a ponto e ponto multiponto. No entender da representante, além de outras razões, “haveria grande complexidade na implementação da solução de topologia de redes de transporte DWDM, de dados IP/MPLS e dos rádios ponto a ponto e ponto multiponto definida pela Telebrás, em face da necessidade de configuração e dimensionamento dos elementos de rede para cursar o tráfego esperado, assim como definir a hierarquização da rede, as tabelas de roteamento, as sumarizações de rotas, entre outros (fl. 7 da Representação)”. Todavia, o relator divergiu da tese. Nesse sentido, destacou, a partir da jurisprudência do TCU, que “devido à padronização existente no mercado, os bens e serviços de tecnologia da informação geralmente atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos e a padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado. Logo, via de regra, esses bens e serviços devem ser considerados comuns para fins de utilização da modalidade pregão”. Ainda para o relator, “nem a complexidade dos bens ou serviços de tecnologia da informação, nem o fato de eles serem críticos para a consecução das atividades dos entes da Administração, descaracterizam a padronização com que tais objetos são usualmente comercializados no mercado. Logo, nem essa complexidade, nem a relevância desses bens, justificam o afastamento da obrigatoriedade de se licitar pela modalidade pregão”. Na espécie, ao comparar os objetos dos pregões questionados com as especificações do mercado, concluiu o relator serem os mesmos comuns, e, por isso, não restando impedimento para que fossem licitados por intermédio de pregões. Por conseguinte, votou, com o referendo do Plenário, pela improcedência da Representação. Precedente citado: Acórdão n.º 2471/2008-Plenário. Acórdão n.º 297/2011-Plenário, TC-032.055/2010-2, rel. Min. José Jorge, 09.02.2011.

Licitação para contratação de prestação de serviços

Licitação para contratação de prestação serviços: 1 - Detalhamento inadequado do objeto

Representação de licitante informou ao Tribunal possíveis irregularidades na Concorrência nº 006/2010, sob a responsabilidade da Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo - Ceagesp, cujo objeto é a  contratação de serviços de coleta seletiva conteinerizada, reciclagem, compostagem, transbordo, transporte e destinação final de resíduos provenientes das áreas de operação e comercialização de produtos situados dentro do Entreposto Terminal de São Paulo. Uma das alegações da representante seria a obscuridade na descrição do objeto da licitação. Ao analisar o fato, a unidade técnica consignou, quanto ao objeto da licitação, que o “edital juntado a este processo pela representante realmente não apresenta qualquer detalhamento”. Após tratar, ilustrativamente, da impropriedade quanto à descrição de um dos itens do objeto, registrou a unidade instrutiva que não haveria sequer projeto básico a orientar a licitação. Para a unidade técnica, “... Segundo o artigo 7°, §2°, I, da lei 8.666/93, as obras e os serviços de engenharia só podem ser licitados quando houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório. A utilização da expressão ‘projeto básico’ leva muitos gestores a licitarem as obras e os serviços de engenharia com base em anteprojetos, pouco detalhados. No presente caso, sequer existe o anteprojeto (ou, se existe, não foi apresentado)”. Ao concordar com o exame da unidade da técnica, o relator registrou que “Não há informações suficientes no edital para a formulação das propostas. Não só existe falha quanto ao detalhamento do serviço de adequação técnica, manutenção e operação de transbordo, mas também quanto ao de todos os demais itens da Planilha de Preços e Quantitativos Estimados”. Ainda para o relator, a situação “... fere o art. 6º, IX, alínea “f”, da Lei n.º 8.666, de 1993, que estabelece que o projeto básico deve incluir ‘orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados’. É certo, entretanto, que o termo ‘detalhamento’ utilizado não está objetivamente definido, para efeito de aplicação do dispositivo, naquela lei. Mas isso não impede a aplicação adequada deste preceito legal”.  Ao tratar da finalidade do detalhamento do objeto, o relator manifestou que a aplicação de tal regra “... permite verificar se o orçamento estimado considera todos os componentes do serviço pretendido e facilita o acompanhamento da execução do contrato. Permite ainda que os licitantes compreendam exatamente as obrigações que serão assumidas pelo vencedor do certame e elaborem suas propostas e que estas sejam analisadas quanto à compatibilidade dos preços apresentados. Por fim, possibilita os cálculos dos reajustes que se fizerem necessários para a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro”. Ao fim, o relator determinou cautelarmente à Ceagesp que não desse continuidade à Concorrência nº 006/2010, por entender procedentes, neste ponto, as alegações da representante. O Plenário referendou a decisão do relator. Precedentes citados: Acórdãos 67/2002, 2462/2007 e 2522/2008, todos do Plenário. Decisão monocrática no TC-017.914/2010-8, rel. Min. Raimundo Carreiro, 21.07.2010.

Licitação para contratação de prestação de serviços: 2 - Uso obrigatório do pregão para contratação de serviços comuns

Ainda na decisão monocrática relativa à Concorrência nº 006/2010, sob a responsabilidade da Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo -Ceagesp, cujo objeto é a  contratação de serviços de coleta seletiva conteinerizada, reciclarem, compostagem, transbordo, transporte e destinação final de resíduos provenientes das áreas de operação e comercialização de produtos situados dentro do Entreposto Terminal de São Paulo, o relator ressaltou outra possível irregularidade, desta feita relativa à definição da modalidade aplicável à contratação. Para o relator “O objeto licitado pode ser incluído na categoria de bens e serviços comuns, especificada pela Lei n.º 10.520, de 2002, e pelo Decreto n.º 5.450, de 2005. Deveria, portanto, ser licitado por meio de pregão, conforme a jurisprudência do Tribunal sobre o tema”.  Após evidenciar os normativos que ordenam o assunto, o relator entendeu que os serviços pretendidos pela Ceagesp são comuns e, portanto, devem ser licitados por intermédio de pregão. Assim, apesar de não alegado pela representante, o relator determinou a oitiva da Ceagesp para que se pronunciasse quanto ao “motivo por que a modalidade de licitação escolhida não foi “pregão”, visto que seu objeto inclui-se na categoria ‘serviço comum’, conforme estabelecido no art. 1º, parágrafo único, da Lei n.º 10.520, de 17 de julho de 2002”. Ao final, o relator determinou cautelarmente à Ceagesp que não desse continuidade à Concorrência nº 006/2010 até o julgamento de mérito da questão pelo Tribunal. O Plenário referendou a decisão do relator. Precedentes citados: Acórdãos 265/2010, 767/2010 e 872/2010, todos do Plenário  Decisão monocrática no TC-017.914/2010-8, rel. Min. Raimundo Carreiro, 21.07.2010.

Pregão para serviços técnicos de gerenciamento, supervisão, apoio à fiscalização e acompanhamento de obras

Pregão para serviços técnicos de gerenciamento, supervisão, apoio à fiscalização e acompanhamento de obras

O relator comunicou ao Plenário ter adotado medida cautelar determinando a suspensão, pela Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa), dos atos referentes ao Pregão Eletrônico n.º 033/2010, até que o Tribunal decida sobre o mérito das questões levantadas em processo de representação. A licitação destina-se à contratação de empresa para prestação de serviços técnicos de gerenciamento, supervisão, apoio à fiscalização e acompanhamento das obras de reforma, alargamento e ampliação dos berços 101 e 102 do cais comercial do porto de Vitória/ES. A representante alegou que a modalidade licitatória adotada não seria adequada para a contratação pretendida, por se tratar de serviços de engenharia de elevado nível de complexidade técnica, não pertencente à categoria dos serviços comuns. Segundo a representante, a licitação deveria ser do tipo ‘melhor técnica’ ou ‘técnica e preço’, à luz do disposto no art. 46 da Lei n.º 8.666/93. Para o relator não ficou caracterizado, de fato, que o objeto pretendido pela Codesa é de índole comum, principalmente porque duas das atribuições da futura contratada “não parecem de natureza comum”, a saber: I)“participar de soluções, em conjunto com a(s) construtora(s) e/ou a CODESA, de questões técnicas e/ou contratuais das obras em andamento, seja por rotina ou por iniciativa de qualquer das partes envolvidas”; e II) “esclarecer dúvidas e prestar as informações de projetos necessárias à completa e adequada execução das obras pela(s) construtora(s)”. Mesmo sendo somente duas atribuições num universo de nove, o relator destacou serem elas de suma importância para o resultado que a Codesa intenta alcançar. Enfatizou, também, que “não basta que o objeto possa ser definido pelo edital. Todas as especificações dos métodos aplicáveis usualmente no mercado e suficientes para garantirem o adequado padrão de qualidade e de desempenho devem constar de forma detalhada do instrumento convocatório. Pelo que expus, não é o que se verifica.”. Por fim, o relator considerou presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, justificando a suspensão cautelar dos procedimentos licitatórios questionados, referendada pelo Plenário. Decisão monocrática no TC-013.796/2010-0, rel. Min. Raimundo Carreiro, 09.06.2010.

CONCORRÊNCIA X PREGÃO: Licitação para prestação de serviços de engenharia: - Uso da modalidade concorrência em detrimento do pregão

Licitação para prestação de serviços de engenharia: 1 - Exigência de qualificação técnica, referente à apresentação de certificado de acervo técnico, restritiva ao caráter competitivo da licitação

O relator comunicou ao Plenário ter adotado medida cautelar determinando a suspensão da Concorrência n.º 2/SRPV-SP/2010, promovida pelo Serviço Nacional de Proteção ao Voo de São Paulo (SRPV/SP), até que o Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas em processo de representação. O certame tem por objeto a contratação de empresa de engenharia para execução de serviços referentes à revitalização e reestruturação da alimentação elétrica do Sistema ILS (Instrument Landing System) e das subestações remotas das pistas de pouso e decolagem do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro. Com relação à exigência aos licitantes, para fim de qualificação técnica, da apresentação de certificado de acervo técnico (CAT) referente a serviços de engenharia em Sistemas ILS, o relator anuiu à conclusão da unidade técnica, no sentido de que as justificativas apresentadas pelo SRPV/SP não lograram caracterizar sua imprescindibilidade. Consoante demonstrado pelo órgão instrutivo, o objeto da licitação “poderia ser realizado por qualquer empresa especializada em serviços de engenharia, não se sustentando, em princípio, o requisito de habilitação em tela”. Segundo o relator, tal exigência pode ter acarretado restrição ao caráter competitivo do certame, revelando-se, pois, suficiente para a caracterização do fumus boni iuris. Outro aspecto fulcral referente ao caso em tela era a informação de que a abertura das propostas estaria prestes a ocorrer, fato que, conjugado com o indício de sobrepreço aduzido pela unidade técnica, revelava considerável risco ao erário, caracterizando, para o relator, o periculum in mora. O Plenário referendou a cautelar. Decisão monocrática no TC-012.670/2010-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 09.06.2010.

Licitação para prestação de serviços de engenharia: 2 - Uso da modalidade concorrência em detrimento do pregão

Outro indício de irregularidade envolvendo a Concorrência n.º 2/SRPV-SP/2010, realizada pelo Serviço Nacional de Proteção ao Voo de São Paulo (SRPV/SP), destinada à contratação de empresa de engenharia para execução de serviços referentes à revitalização e reestruturação da alimentação elétrica do Sistema ILS (Instrument Landing System) e das subestações remotas das pistas de pouso e decolagem do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro, foi a “escolha indevida da concorrência como modalidade licitatória, uma vez que o objeto da disputa constituiria serviço comum de engenharia”. Em seu despacho, o relator aduziu que o objeto do certame parecia-lhe, prima facie, referir-se a serviços comuns de engenharia, razão pela qual deveria a modalidade licitatória ser o pregão, nos termos do art. 4º do Decreto n.º 5.450/2005. Ainda sobre o tema, fez alusão ao teor da novel Súmula/TCU n.º 257, em que restou fixado o entendimento de que, nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica. O Plenário referendou a decisão do relator de, cautelarmente, determinar a suspensão da licitação. Decisão monocrática no TC-012.670/2010-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 09.06.2010.

PREGÃO ELETRÔNICO EXIGÊNCIA DO Conselho Nacional de Justiça

Acórdão 1.515/11

9.2. recomendar ao Conselho Nacional de Justiça que:

9.2.1. divulgue, no âmbito do Poder Judiciário, a necessidade de se motivar a escolha do pregão presencial na contratação de bens e serviços comuns de TI, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico; (grifos nossos).

ABAIXO TEMOS O OFÍCIO 346 DO CONSELHO EXIGINDO CUMPRIMENTO POR PARTE DO JUDICIÁRIO FEDERAL DO ACÓRDÃO 1515/2011

Ofício-Circular 346-GP-SCI-CNJ

Ofício-Circular 346-GP-SCI CNJ2

ACÓRDÃO Nº 1515/2011 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 017.907/2009-0.

2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Acompanhamento.

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgãos/Entidades: Banco do Nordeste do Brasil S.A. - MF; Comando do Comando Militar da Amazônia; Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica - ELETROBRAS - MME; Companhia Docas do Estado da Bahia S.A. - MT; Companhia Docas do Rio de Janeiro S.A. - MT; Companhia Energética do Piauí S.A. - ELETROBRAS - MME; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - MCT; Empresa de Pesquisa Energética - MME; Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Minas Gerais; Justiça Federal – Seção Judiciária/ES - TRF-2; Ministério da Pesca e Aquicultura; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Procuradoria Regional do Trabalho - 12ª Região/SC - MPT/MPU; Superior Tribunal de Justiça - STJ; Tribunal Regional Eleitoral - TRE/PR – JE.

5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFTI).

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Relatório de Acompanhamento realizado em cumprimento ao item 9.1 do Acórdão nº 1.402/2009 – Plenário, por meio do qual o Tribunal autorizou o acompanhamento sistemático de contratações de bens e serviços de tecnologia da informação (TI) com recursos públicos federais.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidosem Sessão Plenária, com fulcro no art. 43, inc. I, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 250, inc. III, do Regimento Interno do TCU, e diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que:

9.1.1. reforce a divulgação, entre os órgãos e entidades da Administração Pública Federal sob sua jurisdição, dos entendimentos contidos nos itens 9.2.1, 9.2.2 e 9.2.4 do Acórdão nº 2.471/2008-TCU-Plenário, que tratam da obrigatoriedade de utilização do pregão para contratações de bens e serviços comuns de informática, diferenciando objetos comuns de objetos complexos;

9.1.2. reforce a divulgação, entre os órgãos e entidades da Administração Pública Federal sob sua jurisdição, dos entendimentos contidos na IN SLTI/MP nº 4/2010, que determina que o pagamento por serviços TI será efetuado em função dos resultados obtidos, e nos itens 9.4.12 e 9.4.14 do Acórdão nº 669/2008-TCU-Plenário e item 9.1.4 do Acórdão nº 2.471/2008-TCU-Plenário, que estabelecem que as contratações de serviços de TI devem ter a remuneração vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço;

9.2. recomendar ao Conselho Nacional de Justiça que:

9.2.1. divulgue, no âmbito do Poder Judiciário, a necessidade de se motivar a escolha do pregão presencial na contratação de bens e serviços comuns de TI, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico;

9.3. determinar à Segecex que:

9.3.1. avalie a conveniência, a legalidade, e a oportunidade de introduzir a metodologia de acompanhamento sistemático descrita nestes autos em todas as suas unidades subordinadas;

9.3.2. uma vez demonstrada a viabilidade da adoção do acompanhamento mencionado no subitem 9.3.1, proponha a regulamentação do tema por meio do competente normativo;

9.4. encaminhar cópia do deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentarem:

9.4.1. à Secretaria de Logística Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP);

9.4.2. ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

9.5. com base no art. 169, inciso IV, do RITCU, arquivar os presentes autos na Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) do TCU.

10. Ata n° 22/2011 – Plenário.

11. Data da Sessão: 8/6/2011 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1515-22/11-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio Monteiro.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

FRAGMENTOS IMPORTANTES DO RELATÓRIO E DO VOTO DO SUPRACITADO ACÓRDÃO:

1.6.             O presente acompanhamento teve origem na constatação de que diversos órgãos públicos federais têm adquirido bens e serviços de TI em desacordo com a Instrução Normativa – SLTI/MP 4/2008 e os entendimentos contidos no Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário.

1.7.             O objetivo, portanto, é agir tempestiva e pedagogicamente ao identificar previamente editais de licitação e contratos referentes a bens e serviços de TI em desacordo com tais normas, mais especificamente com os seguintes problemas:

a)                não utilização da modalidade pregão para aquisição de bens e serviços comuns de TI;

b)                não utilização da forma eletrônica do pregão, sem justificativa de sua impossibilidade;

c)                não parcelamento do objeto;

d)                pagamento por esforço (homem-hora) em detrimento do pagamento por resultados;

e)                contratações diretas com indícios de irregularidades.

 

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1.13.           Ao final dos dezessete acompanhamentos realizados, nove certames foram suspensos ou cancelados por iniciativa dos órgãos para elaboração de novos editais prevendo a adoção do pregão na forma eletrônica e dois certames geraram representações abertas pela Sefti para que os órgãos realizassem os acertos necessários (item 7 – TC 003.559/2010-6 e item 17 – TC 001.280/2011-2).

1.14.           Nos demais acompanhamentos, os órgãos e entidades apresentaram justificativas que afastaram os indícios de irregularidades verificados em análises preliminares.

1.15.           Verificou-se que, em mais de 82% dos certames analisados, os indícios de irregularidades referiam-se à adoção de concorrência ou à utilização do pregão presencial para aquisição de bens/serviços comuns de TI.

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Volume de recursos fiscalizados

1.24.           Considerou-se como volume de recursos fiscalizados a soma de todos os valores estimados das licitações que fizeram parte dos acompanhamentos: R$ 149.150.541,58 (Tabela 1).

Benefícios estimados

1.25.           Os benefícios não financeiros estimados deste trabalho consistem em melhorias na gestão da TI, especialmente no processo de definição do objeto, da escolha da modalidade de licitação e da forma de pagamento pelos serviços contratados. Por consequência, diminuir-se-ão os riscos de contratações antieconômicas e ocorrências de pagamento por serviços prestados de forma inadequada.

1.26.           O benefício financeiro total chega a R$ 4.292.000,00 (Tabela 2), considerando que a substituição da modalidade concorrência pelo pregão eletrônico gera economia de 21% em relação ao valor estimado da contratação, conforme consta no Relatório de Atividades de 2009 do Ministério do Planejamento. O referido relatório encontra-se disponível no sítio do Ministério do Planejamento:  http://www.mp.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/publicacao/relatorio/100609_PUB_rel_relatividade2009.pdf. A memória de cálculo dos benefícios financeiros encontra-se no Apêndice C.

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(...)As irregularidades mais comuns eram a adoção da modalidade concorrência para a contratação de bens e serviços comuns ou a utilização de pregão presencial em detrimento do pregão na forma eletrônica (TC 025.645/2008-0, TC 031.616/2008-4, TC 001.782/2009-2, TC 001.787/2009-9, TC 008.994/2009-6 e TC 010.840/2009-7).

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Achado I.       Falhas na escolha da modalidade de licitação para contratação de bens e serviços comuns de TI

2.1.             O acompanhamento de editais mostrou que muitos órgãos optaram indevidamente pela modalidade concorrência ou pelo pregão na forma presencial para contratar bens e serviços comuns de TI. Além disso, verificou-se que alguns órgãos do Poder Judiciário não motivaram a escolha pelo pregão presencial, quando era possível realizar o pregão eletrônico. Tais falhas...

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Opção indevida pelo pregão na forma presencial em detrimento do pregão na forma eletrônica

2.5.             O acompanhamento analisou sete licitações que previam a contratação de bens e serviços comuns de TI por meio de pregão na forma presencial em desacordo com o art. 4º, caput, e § 1º do Decreto 5.450/2005 (fls. 7, 11, 21-25). De acordo com o dispositivo legal, a realização do pregão em sua forma eletrônica é obrigatória, salvo comprovada inviabilidade, devidamente justificada pela autoridade competente.

2.6.             Após os questionamentos desta Secretaria, cinco certames foram suspensos ou cancelados pelos órgãos para adoção do pregão na forma eletrônica (fls. 7, 11, 21, 22 e 24) e em dois casos os órgãos apresentaram justificativas posteriores para a inviabilidade de realizar o pregão na forma eletrônica (fls. 23 e 25) e afastaram os indícios de irregularidades.

2.7.             A necessidade de dirimir dúvidas junto aos licitantes foi a justificativa mais apresentada pelos órgãos para a escolha da forma presencial em detrimento da forma eletrônica do pregão. Entretanto, tal alegação não se enquadra na inviabilidade requerida pela legislação, uma vez que não há necessidade da presença física para esclarecimentos de dúvidas, realizar diligências ou verificar detalhadamente os documentos apresentados pelos licitantes.

Poder Judiciário e obrigatoriedade do pregão na forma eletrônica

2.8.             Dois acompanhamentos referentes à utilização de pregão na forma presencial foram feitos em órgãos do Poder Judiciário (fls. 22-23). Em um caso o órgão cancelou o certame para utilizar o pregão na forma eletrônica (fl. 22). No segundo caso (fl. 23), porém, o órgão manteve a licitação na modalidade pregão presencial e encaminhou documentação na qual afirma que decisão da Direção do Foro não estabelece exigência para apresentação de justificativas para adoção de pregão presencial. Aduz, ainda, não estar vinculado ao Decreto 5.450/2005 que obriga o Poder Executivo a realizar pregão na forma eletrônica.

2.9.             Embora o Poder Judiciário não se encontre vinculado ao Decreto 5.450/2005 (voto do Acórdão 2.245/2010-TCU-Plenário), deve-se reconhecer que o pregão na forma eletrônica apresenta vantagens consideráveis em relação ao pregão presencial, dentre as quais se destacam: maior competitividade e menor probabilidade de formação de cartéis, além de evitar o contato direto entre pregoeiro e licitantes.

2.10.           Ademais o processo do pregão eletrônico permite que o cidadão possa acompanhá-lo em tempo real, de qualquer lugar do país, trazendo maior transparência e controle social para as compras da APF.

2.11.           Em virtude das vantagens elencadas nos itens supracitados, o TCU, em decisões anteriores, recomendou ao CNJ que utilize a modalidade pregão na forma eletrônica, salvo se houver comprovada e justificada inviabilidade, motivando expressamente a opção pelo pregão presencial, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico (item 9.2 do Acórdão 2.368/2010-Plenário e item 9.5 do Acórdão 2.245/2010-Plenário).

2.12.           Tecidas tais considerações e amparado no item 9.2 do Acórdão 2.368/2010 e no item 9.5 do Acórdão 2.245/2010, ambos do Plenário do TCU, é lícito exigir-se do gestor a apresentação de justificativa expressa para a escolha do pregão na forma presencial, nos casos em que poderia ter utilizado o pregão na forma eletrônica. Ao abrir mão de procedimentos que, pelo menos em tese, poderiam levar a Administração a menores dispêndios, o administrador público tem a obrigação de motivar essa escolha, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico.

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2.15.           Outro ponto identificado no presente trabalho foi a resistência dos gestores em utilizar o pregão na forma eletrônica sob a justificativa de que apenas o pregão presencial permite ao pregoeiro esclarecer dúvidas junto aos licitantes. Tal presunção é improcedente, pois a tecnologia existente no pregão eletrônico permite a utilização do chat, no qual o pregoeiro pode trocar mensagens com os licitantes. Há ainda a vantagem de tais mensagens ficarem registradas no sistema e disponíveis para consulta de qualquer interessado.

2.16.           O terceiro ponto relevante foi a constatação de que alguns órgãos do Poder Judiciário não motivam expressamente a escolha pelo pregão presencial sob a justificativa de que não estão vinculados ao Decreto 5.450/2005.

2.17.           Embora o precitado decreto vincule somente o Poder Executivo, os gestores dos demais poderes continuam obrigados a motivar expressamente suas escolhas, uma vez que o pregão eletrônico, em tese, é mais econômico do que o pregão presencial.

 

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2.20.           Ademais, faz-se necessária recomendação ao CNJ para divulgar aos órgãos do Poder Judiciário a necessidade de apresentar justificativa para adoção do pregão presencial na contratação de bens e serviços comuns de TI, conforme item 9.2 do Acórdão 2.368/2010 e item 9.5 do Acórdão 2.245/2010, ambos do Plenário.

Proposta de encaminhamento

2.21.           Recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação, com base no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, que:

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2.22.           Recomendar ao Conselho Nacional de Justiça, com base no art. 250, inciso III, do Regimento Interno, que:

ii.                divulgue, no âmbito do Poder Judiciário, a necessidade de se motivar a escolha do pregão presencial na contratação de bens e serviços comuns de TI, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico (itens 2.16, 2.17 e 2.20).

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PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

4. 

4.1.             Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, com fulcro no art. 43, inc. I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inc. III, do Regimento Interno do TCU, com as seguintes propostas:

I –                recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP que:

i.                 reforce a divulgação, entre os órgãos e entidades da APF sob sua jurisdição, dos entendimentos contidos nos itens 9.2.1, 9.2.2 e 9.2.4 do Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário, que tratam da obrigatoriedade de utilização do pregão para contratações de bens e serviços comuns de informática, diferenciando objetos comuns de objetos complexos (Achado I);

ii.                reforce a divulgação, entre os órgãos e entidades da APF sob sua jurisdição, dos entendimentos contidos na IN SLTI/MP 4/2010 que determina que o pagamento por serviços TI será efetuado em função dos resultados obtidos e dos itens 9.4.12 e 9.4.14 do Acórdão 669/2008-TCU-Plenário e item 9.1.4 do Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário, que estabelecem que as contratações de serviços de TI devem ter a remuneração vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço (Achado II).

II –              recomendar ao Conselho Nacional de Justiça que:

i.                 divulgue, no âmbito do Poder Judiciário, a necessidade de se motivar a escolha do pregão presencial na contratação de bens e serviços comuns de TI, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico (Achado I);

III –             encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do Relatório e Voto que o fundamentarem:

i.                 à Secretaria de Logística Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

ii.                ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

IV –             com base no art. 169, inciso IV, do RITCU, arquivar os presentes autos na Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti).”.

VOTO

                   Trago à apreciação deste Colegiado Relatório de Acompanhamento realizado em cumprimento ao item 9.1 do Acórdão nº 1.402/2009 – Plenário, que autorizou o acompanhamento sistematizado das contratações de bens e serviços de tecnologia da informação (TI) com recursos públicos federais.

2.                Foram utilizados, como critérios de auditoria, os normativos relacionados à contratação de bens, como a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002, o Decreto nº 5.450/2005 e a Instrução Normativa – SLTI/MP nº 4/2008, além de acórdãos do próprio Tribunal de Contas da União que versam sobre o tema. Utilizou-se a técnica de análise documental para a coleta de dados.

3.                Conforme matriz de planejamento elaborada pela equipe de fiscalização e de forma a direcionar os trabalhos, foram redigidas as questões de auditoria: 1) o órgão utilizou a modalidade pregão na forma eletrônica para aquisição de bens e serviços comuns de TI? 2) o objeto foi devidamente parcelado? 3) o edital prevê o pagamento por resultados? 4)  a opção pela contratação direta atende aos requisitos legais?

4.                Constatou-se, no presente trabalho, que onze licitações envolvendo a contratação de bens e serviços comuns de TI utilizaram indevidamente a modalidade de concorrência ou o pregão na forma presencial em desacordo com a legislação vigente, que obriga a adoção de pregão na forma eletrônica, exceto quando houver inviabilidade econômica.

5.                O volume dos recursos fiscalizados (VRF) foi de R$ 149.150.541,58, correspondente aos dezessete editais acompanhados no decorrer da fiscalização. Para tanto, foram alocados 60 HDF. Os benefícios não financeiros estimados advindos das fiscalizações são do tipo melhoria, conforme classificação do art. 2º, inciso II, da Portaria – TCU nº 59/2004, e consistem em aprimoramentos na elaboração dos editais e contratos. Os benefícios financeiros estimados são de R$ 4.292.000,00.

1.2.6.          No presente trabalho, a Sefti buscou criar metodologia visando à economia processual e, ao mesmo tempo, à regularização dos editais por iniciativa dos próprios órgãos sem a necessidade de abertura de representações. Os resultados mostram que parte desse objetivo foi alcançado, visto que 50% dos acompanhamentos realizados resultaram em modificação dos editais sem a necessidade de abertura de processos apartados.

1.3.7.          Conforme relatórios de desempenho encaminhados pela Adplan, em2010 aSefti alocou 1.415 HDP para instruir 54 processos, significando que, em média, cada processo instruído no mérito consumiu 26 HDP. Por sua vez, no processo sistematizado, dez editais foram acompanhados em 2010 e consumiram 30 HDF, significando que, em média, cada acompanhamento alocou 3 HDF. A diferença entre os 26 HDP para os processos instruídos pelo método tradicional e os 3 HDF consumidos no processo sistematizado é significativa, ainda que a complexidade de alguns dos 54 processos instruídos em 2010 possam ter contribuído para elevar a média de HDP. É possível afirmar, portanto, que o acompanhamento sistematizado trouxe ganhos de produtividade para aquela unidade técnica.

1.4.8.          A relevância deste trabalho, porém, não deve ser medida apenas pelos citados indicadores. Outros fatores, também devem ser considerados, como a atuação pedagógica do TCU, o aumento da expectativa do controle nos órgãos fiscalizados e a tempestividade das ações. Além disso, ressalto que o caráter preventivo do acompanhamento sistematizado de licitações evita a abertura de representações para reverter contratações irregulares, uma vez que eventuais erros são identificados ainda na fase de publicação do edital.

1.5.9.          Diante da efetividade e da tempestividade dos resultados alcançados neste Acompanhamento, julgo pertinente determinar à Segecex que avalie a conveniência, a viabilidade e a oportunidade de introduzir tal metodologia para todas as suas unidades subordinadas. Para tanto, penso que o roteiro criado pela Sefti para a realização desse tipo de atividade (Apêndice A do Relatório) possa servir de norte para a realização de fiscalizações semelhantes em outras unidades do TCU.

1.6.10.        Por meio deste trabalho de acompanhamento foi possível, também, traçar breve diagnóstico dos problemas mais comuns enfrentados pelos órgãos para a elaboração de editais afetos à área de TI:

1.7.10.1.     adoção da modalidade concorrência, do tipo técnica e preço, para aquisição de bens e serviços comuns de TI com base em equivocado entendimento de que o pregão não se compatibiliza com a contratação de objeto complexo ou crítico;

1.8.10.2.     resistência dos gestores à utilização do pregão na forma eletrônica sob o argumento equivocado de que apenas o pregão presencial permite o esclarecimento de dúvidas junto aos licitantes;

1.9.10.3.     contratação, pelos órgãos fiscalizados, de fornecedores de serviços de TI remunerados pelo mero esforço (homem-hora), em detrimento de formas de modelagem de contratação que remunere conforme a apresentação de resultados;

1.10.                      10.4.        alguns órgãos do Poder Judiciário não motivam expressamente a escolha pelo pregão presencial, em detrimento do pregão na forma eletrônica, por entenderem que não estão obrigados a seguir o Decreto nº 5.450/2005.

1.11.                      11.           Para enfrentar os três primeiros problemas, a unidade técnica sugere que seja realizada a divulgação de conceitos já debatidos e definidos em Acórdãos anteriores desta Corte, tais como os itens 9.4.12 e 9.4.14 do Acórdão nº 669/2008 e item 9.1.4 do Acórdão nº 2.471/2008, ambos do Plenário. 

1.12.                      12.           Quanto ao item 10.4 retro, embora não exista comando legal que obrigue o Poder Judiciário a realizar pregão eletrônico, os órgãos devem motivar a escolha da forma presencial sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico. Nesse passo, julgo oportuno que o Tribunal recomende ao CNJ que os órgãos do Judiciário motivem expressamente a escolha pelo pregão presencial na contratação de bens e serviços comuns de TI.

1.13.                      13.           Por fim, não poderia deixar de louvar o minucioso trabalho realizado pela Secretaria especializada na fiscalização da área de tecnologia da informação deste Tribunal, que poderá contribuir para o aprimoramento do esforço de fiscalização e orientação que esta Corte de Contas tem desenvolvido, o que se coaduna com a meta desta Corte de priorizar as fiscalizações.

14.       Ante o exposto, Voto por que o Tribunal adote a minuta de Acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.

1.14.                 TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 8 de junho de 2011.  

 

     

1.19.        RAIMUNDO CARREIRO

1.20.        Relator

ACÓRDÃO Nº 1515/2011 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 017.907/2009-0.

2. Grupo I – Classe V – Assunto: Relatório de Acompanhamento.

3. Interessados/Responsáveis: não há.

4. Órgãos/Entidades: Banco do Nordeste do Brasil S.A. – MF; Comando do Comando Militar da Amazônia; Companhia de Geração Térmica de Energia Elétrica – ELETROBRAS – MME; Companhia Docas do Estado da Bahia S.A. – MT; Companhia Docas do Rio de Janeiro S.A. – MT; Companhia Energética do Piauí S.A. – ELETROBRAS – MME; Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – MCT; Empresa de Pesquisa Energética – MME; Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Minas Gerais; Justiça Federal – Seção Judiciária/ES – TRF-2; Ministério da Pesca e Aquicultura; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Procuradoria Regional do Trabalho – 12ª Região/SC – MPT/MPU; Superior Tribunal de Justiça – STJ; Tribunal Regional Eleitoral – TRE/PR – JE.

5. Relator: Ministro Raimundo Carreiro.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade: Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (SEFTI).

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

 

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Relatório de Acompanhamento realizado em cumprimento ao item 9.1 do Acórdão nº 1.402/2009 – Plenário, por meio do qual o Tribunal autorizou o acompanhamento sistemático de contratações de bens e serviços de tecnologia da informação (TI) com recursos públicos federais.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidosem Sessão Plenária, com fulcro no art. 43, inc. I, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 250, inc. III, do Regimento Interno do TCU, e diante das razões expostas pelo Relator, em:

. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que:

9.1.1. reforce a divulgação, entre os órgãos e entidades da Administração Pública Federal sob sua jurisdição, dos entendimentos contidos nos itens 9.2.1, 9.2.2 e 9.2.4 do Acórdão nº 2.471/2008-TCU-Plenário, que tratam da obrigatoriedade de utilização do pregão para contratações de bens e serviços comuns de informática, diferenciando objetos comuns de objetos complexos;

 9.1.2. reforce a divulgação, entre os órgãos e entidades da Administração Pública Federal sob sua jurisdição, dos entendimentos contidos na IN SLTI/MP nº 4/2010, que determina que o pagamento por serviços TI será efetuado em função dos resultados obtidos, e nos itens 9.4.12 e 9.4.14 do Acórdão nº 669/2008-TCU-Plenário e item 9.1.4 do Acórdão nº 2.471/2008-TCU-Plenário, que estabelecem que as contratações de serviços de TI devem ter a remuneração vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço;

9.2. recomendar ao Conselho Nacional de Justiça que:

9.2.1. divulgue, no âmbito do Poder Judiciário, a necessidade de se motivar a escolha do pregão presencial na contratação de bens e serviços comuns de TI, sob pena de se configurar possível ato de gestão antieconômico;

9.3. determinar à Segecex que:

9.3.1. avalie a conveniência, a legalidade, e a oportunidade de introduzir a metodologia de acompanhamento sistemático descrita nestes autos em todas as suas unidades subordinadas;

9.3.2. uma vez demonstrada a viabilidade da adoção do acompanhamento mencionado no subitem 9.3.1,  proponha a regulamentação do tema por meio do competente normativo;

9.4. encaminhar cópia do deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentarem:

9.4.1. à Secretaria de Logística Tecnologia da Informação  do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP);

9.4.2. ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ).

9.5. com base no art. 169, inciso IV, do RITCU, arquivar os presentes autos na Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) do TCU.

 

10. Ata n° 22/2011 – Plenário.

11. Data da Sessão: 8/6/2011 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1515-22/11-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Ubiratan Aguiar, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio Monteiro.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) BENJAMIN ZYMLER	(Assinado Eletronicamente) RAIMUNDO CARREIRO
Presidente	Relator

LEIA A ÍNTEGRA DO RELATÓRIO, DO VOTO E DO ACÓDÃO 1515/2011 EM:
http://licitabrasil.wordpress.com/acordao-no-15152011-tcu-plenario/