Exigir dos licitantes a apresentação de planilhas

 Acórdão 2341/2020 Plenário (Representação, Relator Ministro Raimundo Carreiro)

Licitação. Proposta. Composição. Orçamento detalhado. Composição de custo unitário.

O edital do certame deve exigir dos licitantes a apresentação de planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários, sob pena de afronta ao art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993.

CAPACITAÇÃO

A falta de capacitação do agente público para a realização de tarefa específica a ele atribuída não impede sua responsabilização por eventual prejuízo causado ao erário. (ACÓRDÃO 1174/2016 - PLENÁRIO)

PESQUISA DE PREÇOS

Podem ser aproveitados os itens (de PLANILHAS) de um determinado pregão para compor a pesquisa de mercado?

Resposta: Sim, desde que os itens pesquisados mantenham condições semelhantes às pretendidas no processo licitatório e se refira a objeto idêntico ao da licitação.

Neste sentido, destaca-se o trecho do Acórdão 2.816/2014-Plenário:

Sobre a alegação de que teria adotado as diretrizes contidas na IN 5/2014 SLTI/MPOG, vale salientar que embora essa norma preveja a pesquisa com fornecedores como um dos parâmetros a serem utilizados na pesquisa de preços, ela não deve ser considerada isoladamente. A própria norma, em seu art. 2º, prevê outros três parâmetros, quais sejam: Portal de Compras Governamentais (www.comprasgovernamentais.gov.br); pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo; e contratações similares de outros entes públicos. Nesse ponto, vale citar o inciso V do art. 15 da Lei 8.666/1993/1993, segundo o qual, sempre que possível, as compras devem ser balizadas pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. Embora o caput faça referência a compras, trata também de sistema de registro de preços, que tem sido empregado nas contratações em questão, de modo que o dispositivo parece ser aplicável ao caso sob análise.

[...]

Quanto à alegação de que, devido à especificidade do objeto, não teria sido possível encontrar atas de registro de preços que pudessem ser aproveitadas nas estimativas, entendemos que cabem algumas considerações. De fato, em razão das peculiaridades dos eventos promovidos pelas diferentes unidades, é muito difícil que a composição de uma licitação seja aproveitada por outra em sua integralidade. Não obstante, ainda que organizados de diferentes maneiras, há diversos itens que aparecem de forma recorrente nos certames destinados às contratações do tipo, que poderiam ser aproveitados na fase de planejamento da contratação, auxiliando o gestor na elaboração do orçamento estimado.

No orçamento base para licitação de obras, os valores referentes à cobertura de riscos eventuais ou imprevisíveis devem estar contidos no BDI, não nos custos diretos.

Auditoria realizada na Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) para verificar a execução das obras de dragagem do Porto do Rio de Janeiro/RJ apontara, dentre outras irregularidades, a inclusão no orçamento base da obra de dois custos com a mesma finalidade: (a) “Despesas Eventuais”, no percentual de 5%, na composição de preços unitários; e (b) “Taxa de Margem de Incerteza”, no percentual de 4,5%, no BDI. Segundo a unidade técnica, tal fato causou um sobrepreço de 4,66 %  no orçamento estimativo. Em suas justificativas, os responsáveis destacaram a distinção entre "margem de incerteza" e "despesas eventuais": "Os riscos inerentes à elaboração dos projetos de dragagem (risco de projeto, climáticos e naturais, término antecipado e jurídico) seriam aqueles contidos na 'margem de incerteza'; e os riscos de execução de dragagem (riscos de obras, performance e operacionais), aqueles contidos nas 'despesas eventuais' ". Alegaram ainda que as "despesas eventuais" seriam custos diretos,  por estarem relacionadas com a execução do objeto, o que seria justificável no caso de "dragagem por resultado", na qual a empresa contratada "assume sozinha o risco da execução da obras". O relator rebateu, ressaltando que os itens "Despesas Eventuais" e "Taxa de Margem de Incerteza”, ainda que não sejam compostos pelos mesmos tipos de riscos, destinam-se ao mesmo fim (cobertura de possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, que prejudicam a execução da obra), "devendo estar previstos uma vez só, em item único e próprio do orçamento". Ou seja, todos os fatores de risco devem estar previstos no BDI (no subelemento "margem de incerteza"), "que é o item orçamentário destinado a cobrir todas as despesas classificadas como custo indireto, que são aquelas não diretamente relacionadas com os insumos necessários à produção dos produtos em si". Por fim, o relator, considerando a ausência de dano ao erário em razão do desconto oferecido pela contratada no certame, bem como o ineditismo do tipo e porte da obra (dragagem por resultado), e a falta de um sistema de referência oficial de preços para serviços de dragagem,  propôs notificar a SEP/PR da impropriedade. O Tribunal endossou a proposta do relator. Acórdão 3637/2013-Plenário, TC 013.843/2010-9, relator Ministro José Jorge, 10.12.2013.

A terceirização de serviços advocatícios somente é admitida para atender a situações específicas devidamente justificadas, de natureza não continuada, que não possam ser atendidas por profissionais do próprio quadro da Administração.

Em Representação relativa a concorrência promovida pela Companhia Docas do Pará (CDP), destinada à contratação de serviços de advocacia preventiva e contenciosa judicial, extrajudicial e de assessoramento, a unidade técnica apontara a "terceirização irregular de atividade integrante do quadro de pessoal da CDP". A despeito da anulação do certame pela própria entidade, a relatora, considerando a relevância da matéria, teceu considerações sobre a questão da terceirização de serviços advocatícios. Anotou a relatora que o objeto da contratação refere-se “ao patrocínio de causas com escopo amplo, a fim de defender os interesses da companhia em quaisquer demandas judiciais e extrajudiciais”. Destacou que a jurisprudência do Tribunal, “delineada no acórdão 2.303/2012-Plenário”, é no sentido de que "a terceirização de serviços de natureza jurídica somente é admitida para atender a situações específicas devidamente justificadas, de natureza não continuada, quando não possam ser atendidas por profissionais do próprio quadro do órgão ou entidade". Sobre o caso concreto, ressaltou que a CDP possui advogados em seu quadro de funcionários, motivo pelo qual “somente poderia buscar no mercado, via licitação, a contratação de serviços advocatícios que se enquadrassem nas particularidades referidas na aludida deliberação”. Ponderou, contudo, “a falta de capacidade operacional do quadro de advogados da Companhia frente ao número de demandas”, ressaltando ainda que o Tribunal, por meio do Acórdão 2.132/2010-Plenário, dirigido às empresas estatais, reconheceu “a necessidade de estabelecimento de um cronograma para substituição dos advogados contratados por concursados”, de forma a evitar a solução de continuidade na prestação de serviços advocatícios. Nesse passo, o Tribunal, ao acolher o voto da relatora, julgou a Representação parcialmente procedente e deu ciência à CPD para que atente “para a natureza cogente dos comandos dos acórdãos 2.132/2010 e 2.302/2012 do Plenário deste Tribunal quanto a restrições à contratação de serviços advocatícios de prestadores privados, devendo a empresa limitar futuro contrato ao período necessário à substituição de sociedades ou pessoas físicas contratadas por empregados admitidos por concurso público”. Acórdão 1278/2014-Segunda Câmara, TC 028.160/2013-4, relatora Ministra Ana Arraes, 1.4.2014.

O preço do item administração local deve em regra ser compatível com os referenciais estabelecidos no Acórdão 2.622/2013 Plenário, e seu pagamento deve ser proporcional ao percentual de execução física da obra.

O preço do item administração local deve em regra ser compatível com os referenciais estabelecidos no Acórdão 2.622/2013 Plenário, e seu pagamento deve ser proporcional ao percentual de execução física da obra.

O Tribunal examinou Relatório de Auditoria que teve por objeto a construção do Complexo de Pesquisa e Desenvolvimento em Saúde e Produção de Imunobiológicos (Euzébio/CE), conduzida pela Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). Identificaram-se, entre outras falhas, sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados relativos ao item administração local, bem como o descompasso entre o pagamento desse item e o andamento físico das obras. Quanto ao referido sobrepreço, fora estimado inicialmente pela unidade técnica com base no percentual médio admissível para administração local em relação ao custo total do contrato, estabelecido no Acórdão 2.622/2013 Plenário (6,23%). No exame de mérito, após acolher algumas das alegações apresentadas em resposta às oitivas, a unidade especializada recalculou o valor máximo admissível para o item administração local mediante aplicação do percentual de 8,87%, correspondente ao 3º quartil da amostra considerada no estudo que fundamentou o Acórdão 2.622/2013 Plenário, constante do item 9.2.2 da referida decisão. Observou o relator que a unidade técnica “não descuidou da possibilidade de se considerar válido um custo total de administração local que se afaste significativamente da média, estando acima ou abaixo dos respectivos quartis, mediante justificativa técnica devidamente fundamentada. Ocorre que, no caso em exame, considerou inconsistentes as justificativas apresentadas para se exceder o referencial de 8,87%”. Lembrou ainda o relator que, “muito embora caiba ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão desenvolver estudos detalhados acerca do dimensionamento dos quantitativos de administração local por meio de parâmetros técnicos que considerem as particularidades de cada tipo de obra e outras variáveis, conforme determinado naquela deliberação, esta Corte considerou pertinente propor valores referenciais provisórios para a análise dos custos da administração local em relação aos demais custos diretos do contrato, de forma a atender às normas de transparência dos custos de obras públicas. Buscou-se evitar a celebração de contratos apenas aparentemente vantajosos para a Administração, que concedam descontos nos insumos e serviços aplicados diretamente às obras, para os quais já existem parâmetros objetivos fixados em lei, mas encerrem superdimensionamento de itens de administração local, ainda carentes de composições analíticas referenciais”, asseverando em seguida que “assim como a SeinfraUrbana, entendo que os argumentos apresentados para demonstrar a peculiaridade da obra em questão não são suficientes para que se exceda o parâmetro superior de 8,87% proposto pelo referido acórdão”. Quanto ao pagamento do item administração local dissociado do andamento físico da obra, consignou o relator que, por ocasião da auditoria, “havia sido pago 45% do valor pactuado para o item administração local das obras da 2ª etapa (R$ 4.013.188,42), contra uma execução física de 28,54% acumulada até a 14ª medição” e “com relação à 3ª etapa, havia sido pago 1,5% do total relativo à administração loca l (R$ 65.847,76), contra uma execução física de 0,33% acumulada até à segunda medição”. Mencionou o relator que a Fiocruz, em sede de oitiva, informou que reteve valores para compensar os pagamentos adiantados, mas não comprovou essa providência, e, nos elementos adicionais de defesa, apresentou carta mediante a qual a contratada aceitou que a remuneração devida pela administração local da obra da 2ª etapa passe a ser contabilizada sobre o percentual de desempenho realizado. Observou o relator que os contratos ainda contavam com prazo considerável de execução, havendo oportunidade para a compensação de valores de administração local pagos adiantadamente. Assim, acompanhando o voto do relator, o Tribunal determinou à Fiocruz, entre outras providências, que “formalize, mediante termos aditivos, a modificação das composições das respectivas administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as integram seja compatível com o percentual de 8,87% (terceiro quartil) apurado para as obras de construções de edificações, conforme consta do subitem 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, aplicado sobre os valores contratuais ajustados” e “reveja os cronogramas físico-financeiros dos ajustes em questão, de forma que os itens componentes da administração local sejam medidos e pagos proporcionalmente ao percentual de execução da obra, conforme o subitem 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário”. Acórdão 1247/2016 Plenário, Auditoria, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer.

TREINAMENTO/CAPACITAÇÃO COMO ITENS DA PLANILHA DE CUSTO

TREINAMENTO/CAPACITAÇÃO COMO ITENS DA PLANILHA DE CUSTO

 

24. Da não conformidade do custo do treinamento:

24.1. Alega a existência de erro no item 9.4.1 do Edital:

‘9.4 O Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) não poderão ser incluídos nos preços propostos, seja na composição do BDI (Benefícios de Despesas Indiretas), seja como item específico da Planilha de Composição de Custos;

9.4.1 O mesmo se aplica para ‘treinamento/capacitação’ em virtude de Acórdãos do TCU.’

24.2. Para o representante, o Acórdão 592/2010 – TCU – Plenário, que motivou o citado dispositivo, determina a não inclusão do item ‘Treinamento e Reciclagem de Pessoal’ no quadro de insumos, tendo em vista que estes custos já estariam englobados nas despesas administrativas. Contudo, nada impediria que o aludido item fosse incluído como elemento das despesas administrativas. Logo, conclui que o item 9.4.1 do Edital infringiria o mencionado acórdão, pois a decisão apenas impediu a inclusão deste custo no item insumos, não vedando a sua inclusão no BDI, contrariamente ao que foi colocado pelo Edital.

24.3. Ademais, o Anexo II, no seu item IV (peça 3, p. 91), contradiria o exigido no item 9.4.1, acima transcrito, pois teria incluído o item ‘treinamento’ na planilha de composição de preços. A inserção desse item constituiria uma inconsistência, reclamando a pronta correção do instrumento convocatório.

25. Análise

25.1. O entendimento deste Tribunal é no sentido de que o item ‘Treinamento/Reciclagem de Pessoal’ não deve ser incluído no quadro de insumos, por entender que esses custos já estão englobados nas despesas administrativas da contratada (Acórdão 325/2007 – TCU – Plenário; Acórdão 630/2010 – TCU – 1ª Câmara; Acórdão 592/2010 – TCU – Plenário), configurando-se, portanto, um ganho em duplicidade se esse item também é cotado no quadro de insumos.

25.2. No Acórdão 325/2007 – TCU – Plenário, este TCU destacou, entre outros, o pagamento irregular como item de custo direto de ‘Reciclagem de Pessoal’ quando este deveria estar incluso no conceito de despesas administrativas e de lucro da empresa. Na ocasião, firmou-se o entendimento no sentido de que as rubricas ‘Treinamento/Reciclagem de Pessoal’ devem ser absorvidas pelo item ‘lucro’, que seria a parcela destinada a remunerar o acervo de conhecimentos acumulados ao longo dos anos de experiência no ramo, capacidade administrativa e gerencial, conhecimento tecnológico acumulado, treinamento do pessoal, fortalecimento da capacidade de reinvestir em novos projetos e o risco do negócio em si.

25.3. Importa destacar que o entendimento de que os custos com treinamento de funcionários da contratada estão englobados no conceito de lucro decorre do fato de ser obrigação da empresa fornecer empregados devidamente treinados e aptos para a execução dos serviços contratados. Assim, o mencionado Acórdão 325/2007 – TCU – Plenário, também consignou que o item treinamento de pessoal está contido no conceito de lucro. Ademais, releva notar que esta Corte de Contas, no Acórdão 1.753/2008 – TCU – Plenário, pronunciou-se no sentido de que o entendimento exarado no referido Acórdão 325/2007 – TCU – Plenário seria perfeitamente aplicável às contratações de serviços contínuos de vigilância e limpeza e conservação (item 123 do Relatório do Ministro-Relator).

25.4 Aliás, este TCU não admite em seus editais, inclusive os de vigilância, o item treinamento (Pregão Eletrônico 10/2011 – Sergipe e 26/2011 – Brasília).

25.5. Por conseguinte, encontra-se o item 9.4.1 do Edital em harmonia com as decisões deste TCU, razão por que opino pela improcedência do argumento do Sindicado.

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ACÓRDÃO Nº 210/2014 – TCU – Plenário

 

1. Processo nº TC-029.462/2013-4

2. Grupo I, Classe VII – Representação

3. Representante: Sindicato das Empresas de Segurança Privada, Segurança Eletrônica, Serviços de Escolta e Cursos de Formação do Estado de São Paulo (Sesvesp)

4. Unidade: Gerência de Filial de Logística da Caixa Econômica Federal em Bauru/SP (Gilog/BU)

5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secex/SP

8. Advogado constituído nos autos: não há

 

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, com pedido de cautelar, relativa ao Pregão Eletrônico 100/7063-2013, conduzido pela Gerência de Filial de Logística da Caixa Econômica Federal em Bauru/SP (Gilog/BU), cujo objeto é a contratação de empresa para a prestação de serviços de vigilância e segurança.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, e com fundamento nos arts. 235, caput, 237, inciso VII e parágrafo único, e 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, em:

9.1 conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la improcedente, negando o pedido de cautelar;

9.2 dar ciência desta deliberação ao representante e à Gerência de Filial de Logística da Caixa Econômica Federal em Bauru/SP (Gilog/BU);

9.3 arquivar o processo. 

 

10. Ata n° 3/2014 – Plenário.

11. Data da Sessão: 5/2/2014 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0210-03/14-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Weder de Oliveira.

 

 

(Assinado Eletronicamente) AROLDO CEDRAZ	(Assinado Eletronicamente) JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
na Presidência	Relator

 

 

Fui presente: