Em licitações de serviços continuados, a exigência de comprovação de tempo mínimo de experiência (art. 67, § 5º, da Lei 14.133/2021), para fins de qualificação técnico-operacional, deve estar adequadamente fundamentada em informações constantes do estudo técnico preliminar, sob pena de infração ao disposto no art. 18, § 1º, incisos I e VII, da mencionada lei.

 

Em licitações de serviços continuados, a exigência de comprovação de tempo mínimo de experiência (art. 67, § 5º, da Lei 14.133/2021), para fins de qualificação técnico-operacional, deve estar adequadamente fundamentada em informações constantes do estudo técnico preliminar, sob pena de infração ao disposto no art. 18, § 1º, incisos I e VII, da mencionada lei.

Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 90019/2025, regido pela Lei 14.133/2021 e sob a responsabilidade da Superintendência Regional da Receita Federal do Brasil - 2ª Região Fiscal, com valor estimado de R$ 650.655,00, cujo objeto era a “prestação de serviço continuado de guarda de mercadorias em ambiente com sistema de alarme e Circuito Fechado de Televisão (CFTV) para monitoramento 24 horas por dia e seguro mensal com cobertura de até R$ 600.000,00”. Entre as irregularidades suscitadas, mereceu destaque a inabilitação da empresa representante em decorrência da “exigência restritiva de tempo mínimo de constituição, sem justificativa técnica idônea no Estudo Técnico Preliminar (ETP) e sem a realização de diligência, em afronta aos princípios da competitividade, da motivação e da seleção da proposta mais vantajosa, especialmente porque a empresa já executa o objeto para o órgão sem intercorrências e apresentou proposta de menor preço”. No âmbito da unidade técnica, foi realizada a oitiva prévia do órgão promotor do certame, em especial quanto aos seguintes tópicos: a) inabilitação da licitante em razão da exigência editalícia de tempo mínimo de constituição/experiência de três anos, prevista no item 9.28.1.1 do Termo de Referência, devendo a Administração esclarecer, de forma individualizada, objetiva e circunstanciada, os critérios técnicos e jurídicos que fundamentaram a adoção e a manutenção da referida exigência, bem como a decisão de inabilitação, em observância ao dever de motivação previsto no art. 5º da Lei 14.133/2021, abrangendo, necessariamente: i) a demonstração objetiva da necessidade e proporcionalidade da exigência de experiência mínima de três anos, explicitando o nexo técnico entre o critério temporal adotado e os riscos operacionais concretos do objeto (segurança, monitoramento e custódia de mercadorias), bem como as razões pelas quais tal período seria indispensável à adequada execução contratual; ii) o esclarecimento acerca da fundamentação constante do estudo técnico preliminar, indicando, de forma específica, quais elementos técnicos subsidiaram a imposição da exigência de tempo mínimo de constituição/experiência, para além de menções genéricas à estabilidade operacional e gerencial, nos termos do art. 18, § 1º, da Lei 14.133/2021; iii) as razões técnicas e jurídicas pelas quais não fora considerada suficiente a experiência comprovada pela empresa representante, notadamente o atestado de capacidade técnica emitido pela própria Receita Federal, que certificava a execução do mesmo objeto nos anos de 2024 e 2025, sem qualquer intercorrência ou sanção contratual, esclarecendo por que tal elemento não fora reputado apto a demonstrar capacidade operacional no caso concreto; iv) a justificativa para o tratamento conferido às contratações diretas anteriores realizadas pelo próprio órgão para o mesmo objeto, nas quais não teria sido exigido tempo mínimo de constituição/experiência, explicitando os critérios utilizados para diferenciar tais contratações do certame em apreço, à luz dos princípios da isonomia, da razoabilidade e da proporcionalidade; v) os motivos da não realização de diligência ou de outra providência instrutória apta a mitigar eventual excesso de formalismo, especialmente diante da existência de elementos nos autos que indicariam a capacidade técnica efetiva da referida licitante, esclarecendo as razões pelas quais se entendera inviável ou inadequada qualquer medida voltada à preservação da competitividade do certame; vi) a avaliação do impacto econômico decorrente da inabilitação da empresa representante, que ofertara valor significativamente inferior ao da empresa vencedora, esclarecendo de que forma a decisão administrativa teria observado os princípios da economicidade e da seleção da proposta mais vantajosa, previstos no art. 5º da Lei 14.133/2021. Em resposta, a unidade jurisdicionada alegou que a contratação resultara da “alta demanda de itens a serem armazenados” pela Unidade da Delegacia da Receita Federal de Porto Velho, e que o depósito administrado diretamente pela Delegacia “tem sido insuficiente, mesmo com um sistema de gestão eficiente, dotado de adequado controle do fluxo de entradas e saídas, visto que é recorrente a ocorrência de apreensões de mercadorias em volumes expressivos, cujos processos permanecem por longos períodos em discussão no contencioso até a efetivação do perdimento”. Nesse sentido, ponderou que a exigência de experiência mínima de três anos decorrera, “conforme Estudo Técnico Preliminar – ETP e reproduzido no Termo de Referência – TR”, da natureza crítica, continuada e sensível do serviço de guarda contínua de mercadorias apreendidas, muitas vezes mantidas armazenadas por longos períodos (meses ou anos), o que “impõe elevado grau de responsabilidade patrimonial e operacional”. Destacou, ainda, que o serviço demandava o atendimento a “requisitos técnicos rigorosos durante 5 anos, tais como sistema de CFTV em padrão Full HD, com gravação superior a 30 dias, monitoramento ininterrupto 24 horas, contratação de seguro mensal com cobertura de até R$ 600.000,00, além da capacidade de gestão de volumes de até 380 m³”, características que evidenciavam a necessidade de “maturidade operacional”, controle de riscos, estabilidade na execução e capacidade de resposta a eventos críticos. Outrossim, explicou que as contratações similares anteriores foram realizadas mediante procedimento simplificado de dispensa de licitação, para período contratual mais curto, “de 2, 4 ou 10 meses apenas”, e que algumas dessas contratações haviam sido processadas “em situações de urgência, na iminência de expirar o contrato e descontinuar o serviço”, motivo pelo qual seria razoável, nessas situações, “dispensar atestado e aceitar apenas existência de CNPJ com objeto social compatível”, ao contrário do caso concreto, que versava sobre “Pregão para cinco anos prorrogáveis por mais cinco”. Afirmou também que, para cumprimento do requisito da experiência, considerara, inclusive, a possibilidade de a empresa ter executado serviços similares em período anterior à sua constituição formal, “hipótese comum em casos de transformação societária, cisão, fusão ou incorporação com comprovação documental de sucessão técnica”, tanto que, durante a sessão pública, fora oportunizado à licitante apresentar documentação adicional que comprovasse eventual experiência. Fora-lhe então encaminhada mensagem, através do chat, apontando o não cumprimento do item do termo de referência e, após resposta, fora “reaberto o anexo” para envio de documentação complementar, contudo ela enviara apenas “uma justificativa técnica”, sem nenhum documento que complementasse a “quantidade solicitada de experiência” atinente ao objeto da contratação. Assim sendo, sustentou que, embora não tenha sido “aberta a aba ‘Diligência’, a pregoeira adotou providência instrutória equivalente”, mediante a “reabertura do anexo do sistema”, com o intuito de possibilitar a “complementação do prazo solicitado”, pois o “documento aceito até então” não continha todos os elementos exigidos para a habilitação da licitante. Quanto à vantajosidade da proposta para a Administração Pública, pontuou que, apesar do preço ofertado pela empresa representante haver sido “consideravelmente menor”, dever-se-ia buscar uma proposta que assegurasse o “atendimento pleno do interesse público, garantindo a continuidade e a excelência na execução contratual, observando os parâmetros do valor estimado”. Por fim, o órgão assinalou que o valor da proposta aceita era compatível com os preços de mercado, dada a existência de “outros cinco lances situados em um intervalo de dez pontos percentuais em relação ao valor adjudicado, validando a economicidade do resultado final, frente à realidade do setor”. Após analisar os esclarecimentos apresentados, a unidade técnica entendeu que, por se tratar de serviço continuado de natureza crítica e sensível, que envolvia a guarda contínua de mercadorias apreendidas, as quais poderiam permanecer armazenadas por longos períodos, exigindo um sistema de CFTV com as especificações técnicas citadas, com vigência contratual inicial de sessenta meses, prorrogável por até dez anos, nos termos da legislação, seria então plausível a exigência de três anos de experiência. A corroborar sua assertiva, ela invocou o art. 67, § 5º, da Lei 14.133/2021, segundo o qual “Em se tratando de serviços contínuos, o edital poderá exigir certidão ou atestado que demonstre que o licitante tenha executado serviços similares ao objeto da licitação, em períodos sucessivos ou não, por um prazo mínimo, que não poderá ser superior a 3 (três) anos”. Todavia, enfatizou que, apesar da plausibilidade das justificativas oferecidas, aptas a respaldar a decisão de inabilitação da licitante, elas “não se encontram devidamente apresentadas no Estudo Técnico Preliminar, documento que embasa os requisitos do Edital e Termo de Referência”. Mais especificamente, diversos pontos levantados para justificar as características do sistema CFTV e demais necessidades técnicas, como a recorrência de necessidade de armazenamento por longos períodos e a apresentação da solução como um todo, não se encontravam na “descrição da necessidade ou da solução do ETP, ou em qualquer outra parte deste documento”, contrariando o disposto no art. 18, § 1º, incisos I e VII, da Lei 14.133/2021. Por se tratar da contratação de serviço essencial ao funcionamento das atividades da unidade jurisdicionada e não haver contrato anterior com “razoável vigência que comporte refazer o certame ou possibilidade de prorrogação”, a unidade técnica concluiu pela presença do perigo da demora reverso. Nesse contexto, propôs considerar a representação parcialmente procedente, com a emissão de ciência ao órgão sobre a falha constatada. Em seu voto, o relator deixou assente que a controvérsia central nos autos fora a exigência, prevista no termo de referência, de que a empresa tivesse pelo menos três anos de constituição, sem que houvesse, no ETP, justificativa técnica específica para esse prazo. Ele salientou que a Lei 14.133/2021 permite que a Administração exija requisitos de habilitação, como comprovação de experiência anterior, desde que tais exigências sejam necessárias e proporcionais ao objeto contratado. Ademais, essas condições precisam estar bem justificadas no planejamento da contratação e não podem reduzir a competição de forma indevida. Na sequência, chamou a atenção para a diferença entre os valores apresentados: a proposta da representante fora de R$ 348.000,00, ao passo que a proposta vencedora fora de R$ 650.655,00 (igual ao valor orçado), isto é, uma diferença superior a 85%, o que poderia indicar possível prejuízo à economicidade. Mas reforçou que o órgão informara que o valor da proposta da vencedora do certame seria compatível com os preços de mercado, pois “os outros cinco lances recebidos no pregão se situaram em um intervalo de dez pontos percentuais em relação ao valor adjudicado”. Prosseguindo, endossou a necessidade da contratação em virtude da alta demanda de armazenamento de itens obtidos em apreensões realizadas pela Delegacia da Receita Federal de Porto Velho, bem como da limitação do depósito administrado diretamente pela unidade. E, como se tratava de serviço continuado de natureza crítica e sensível, que envolvia a guarda contínua de mercadorias apreendidas por longos períodos, exigindo elevado grau de responsabilidade patrimonial, anuiu à conclusão da unidade técnica de que era “justificável a exigência de três anos de experiência constante do termo de referência da licitação”, com fundamento no art. 67, § 5º, da Lei 14.133/2021, além do que o pregão “prevê a contratação desse serviço pelo período de cinco anos, prorrogáveis por mais cinco, exigindo-se maior cautela”. Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu, considerar a representação parcialmente procedente, sem prejuízo de cientificar a Superintendência Regional da Receita Federal do Brasil – 2ª Região Fiscal, com vistas à prevenção de ocorrências semelhantes, sobre a seguinte impropriedade identificada no Pregão Eletrônico 90019/2025: “falta de informações na descrição da necessidade da contratação e na descrição da solução como um todo, no Estudo Técnico Preliminar, que permitam fundamentar a exigência editalícia de tempo mínimo de constituição/experiência de três anos, prevista no subitem 9.28.1.1 do Termo de Referência, em desacordo com os incisos I e VII do § 1º do art. 18 da Lei 14.133/2021”.

Acórdão 733/2026 Plenário, Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira.

É irregular a exigência de que a atestação de capacidade técnico-operacional de empresa participante de certame licitatório seja registrada ou averbada junto ao CREA??????

Acórdão 1849/2019: Plenário, Relator: Raimundo Carreiro

É irregular a exigência de que a atestação de capacidade técnico-operacional de empresa participante de certame licitatório seja registrada ou averbada junto ao CREA, uma vez que o art. 55 da Resolução-Confea 1.025/2009 veda a emissão de Certidão de Acervo Técnico (CAT) em nome de pessoa jurídica. A exigência de atestados registrados nas entidades profissionais competentes deve ser limitada à capacitação técnico-profissional, que diz respeito às pessoas físicas indicadas pelas empresas licitantes.

Atenção: essa resolução foi revogada pela Resolução CONFEA 1137/23. Nessa resolução temos a CAO - Certidão de Acervo Operacional – CAO.

Vejamos os seguintes artigos da Resolução CONFEA 1137/23:

Art. 53. A Certidão de Acervo Operacional - CAO é o instrumento que certifica, para os efeitos legais, que consta dos assentamentos do(s) Creas, o registro da(s) anotação(ções) de responsabilidade técnica (ART) registrada(s).

Art. 54. A CAO deve ser requerida ao Crea pela pessoa jurídica por meio de formulário próprio, conforme o Anexo VI.

Art. 55. A CAO, emitida em nome da empresa conforme o Anexo V, deve conter as seguintes informações:

I - Identificação da pessoa jurídica;

II - Identificação do(s) responsável(veis) técnico(s) da pessoa jurídica;

III - relação das ARTs, contendo para cada uma delas:

a) Identificação dos responsáveis técnicos;

b) Dados das atividades técnicas realizadas;

c) Observações ou ressalvas, quando for o caso.

IV - local e data de expedição; e

V - autenticação digital.

Parágrafo único. A CAO poderá ser emitida por meio eletrônico.

Outra informação importante é que o artigo 64 da Lei 14.133/21 permite que CERTIDÕES ou ATESTADOS, relativos à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional, possam ser regularmente emitidos pelo conselho profissional competente. Vejamos o citado artigo:

Art. 67. A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a:

I - apresentação de profissional, devidamente registrado no conselho profissional competente, quando for o caso, detentor de atestado de responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, para fins de contratação;

II - certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na forma do § 3º do art. 88 desta Lei;

 

Assim, o acórdão acima (Acórdão 1849/2019: Plenário, Relator: Raimundo Carreiro) foi superado.

ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICA

 

Acórdão 914/2019: Plenário, relator: Ana Arraes

É obrigatório o estabelecimento de parâmetros objetivos para análise da comprovação (atestados de capacidade técnico-operacional) de que a licitante já tenha fornecido bens pertinentes e compatíveis em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação (art. 30, inciso II, da Lei 8.666/1993).

(...)

14. Se a intenção do ministério, desde a origem, foi aceitar somente atestados atinentes às chamadas insulinas biológicas, deveria ter exigido documentos comprobatórios do fornecimento de medicamentos idênticos ao objeto licitado - e não compatíveis com esse. Ressalto tal ponto de vista a título argumentativo, apenas, haja vista se tratar de hipótese que, a depender do objeto, pode ser considerada ilegal por este Tribunal, conforme sugerem os precedentes a seguir:

"Nas contratações de obras e serviços, as exigências de qualificação técnica devem admitir a experiência anterior em obras ou serviços de características semelhantes, e não necessariamente idênticas, às do objeto pretendido" (Acórdão 2914/2013-TCU-Plenário, Rel. Min. Raimundo Carreiro); e

Nas licitações para contratação de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, os atestados de capacidade técnica devem comprovar a aptidão da licitante na gestão de mão de obra, e não na execução de serviços idênticos aos do objeto licitado, sendo imprescindível motivar tecnicamente as situações excepcionais" (Acórdão 449/2017-TCU-Plenário, Rel. Min. José Múcio Monteiro)

15. Nesse contexto, é duvidosa a recusa do ministério em aceitar os atestados da representante sob a justificativa de que estariam associados a medicamentos sintéticos ou semissintéticos. Consoante vasta jurisprudência deste Tribunal, a demonstração de qualificação técnica (no caso, qualificação técnico-operacional) deve ficar adstrita a exigências minimamente necessárias que visem a averiguar a aptidão da proponente no fornecimento de produto ou serviço em quantidade e prazo compatíveis com o objeto licitado.

16. Uma vez que os medicamentos ofertados atendiam às especificações do edital (insulina biológica) e estavam devidamente registrados na Anvisa, a prova da qualificação técnica deveria se ater mais à capacidade produtiva e logística das licitantes, relacionada às quantidades e aos prazos de fornecimento, e menos à característica técnica dos produtos. Isso significa que o somatório dos atestados - incluídos os medicamentos sintéticos e semissintéticos - seria mais que suficiente para demonstrar a capacidade logística das licitantes, enquanto o único atestado referente ao medicamento biológico (Hibor) comprovaria a capacidade da representante em atender a padrões de qualidade diferenciados, especialmente no que se refere a condições próprias de armazenamento, como o respeito a faixas de temperatura específicas.

17. Com a devida licença à ratio defendida pelo MS, negar o devido peso ao atestado do medicamento Hibor, por demandar faixa de temperatura distinta para armazenamento, denota, por via indireta, que desde o início a intenção do órgão parece ter sido aceitar atestados relativos a medicamentos idênticos aos exigidos na licitação, fragilizando por demais a sua narrativa sobre a aceitabilidade de documentos comprobatórios do fornecimento de medicamentos com características técnicas compatíveis às das insulinas humanas.

ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICA - OBJETO IDÊNTICO

 

Nas licitações para contratação de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, os atestados de capacidade técnica devem comprovar a aptidão da licitante na gestão de mão de obra, e não na execução de serviços idênticos aos do objeto licitado, sendo imprescindível motivar tecnicamente as situações excepcionais" (Acórdão 449/2017-TCU-Plenário, Rel. Min. José Múcio Monteiro)

ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICA - CONSÓCIO

 

Vejamos os principais trechos do processo TCU – 011.181/2005-3 que culminou com o citado acórdão 2.299/2007-Plenário:

 

Ementa:

REPRESENTAÇÃO. CONCORRÊNCIAS PARA CONTRATAÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS. IMPROPRIEDADES EM CRITÉRIOS DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA-OPERACIONAL. LICITAÇÕES REVOGADAS. EXAME DE RESTRIÇÃO À COMPETITIVIDADE PREJUDICADO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. 1. Os critérios estabelecidos em procedimentos licitatórios para a qualificação técnica-operacional devem-se ater, única e exclusivamente, ao objetivo de selecionar uma empresa que tenha as condições técnicas e operacionais necessárias para realizar o empreendimento licitado. 2. O reconhecimento dos atestados de execução de serviços de engenharia relativos a consórcio deve-se restringir ao percentual de participação financeira e à parcela de serviços executada atribuíveis única e exclusivamente à empresa dele integrante. (Grifamos).

 

O TCU determinou ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, entre outras, que,

9.2. (...) nas próximas licitações e execuções de obras:

9.2.1. quanto da avaliação da QUALIFICAÇÃO TÉCNICA-OPERACIONAL das empresas licitantes (Grifamos):

 

(...)

9.2.1.2. adstrinja o reconhecimento dos atestados de execução de serviços de engenharia relativos a consórcio ao percentual de participação financeira e à parcela de serviços executada atribuíveis única e exclusivamente à empresa dele integrante;

9.2.1.3. mantenha em arquivo, doravante, registro dos atestados de execução de serviços para fins de qualificação técnica-operacional, de maneira a possibilitar a verificação de conformidade das informações prestadas em licitações subsequentes;

9.2.2. ao emitir atestados de obras executadas em consórcio, discrimine as quantidades de serviço executadas por cada empresa consorciada, tendo por base as informações obtidas no instrumento de contrato e, ainda, na fiscalização e acompanhamento da execução das obras pertinentes;

 

No relatório do citado processo TCU, ainda encontramos trechos que nos servirão de orientação:

 

(...)

 

a) por ocasião da avaliação da qualificação técnico-operacional das empresas licitantes:

(...)

ii) estabeleça que os atestados de obras executadas em consórcio deverão explicitar tanto o percentual de participação financeira como as quantidades de serviços efetivamente executadas por cada empresa consorciada, sob pena de não-consideração desses atestados;

 

iii) registre em arquivo os atestados recebidos a partir de então, para possibilitar a verificação da veracidade das informações prestadas nas licitações subseqüentes;

b) ao emitir atestados de obras executadas em consórcio, explicite as quantidades de serviços executadas por cada empresa consorciada, tomando como base as informações obtidas na sua própria fiscalização e acompanhamento da execução dos contratos.

III - dar conhecimento desta instrução ao Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - Confea para as providências que considerar cabíveis, relativamente ao registro de atestados de obras e de acervos técnicos.

 

(...)

25. Os argumentos utilizados neste parecer resumem-se aos seguintes pontos:

a) o critério da proporcionalidade na utilização do acervo técnico por empresas consorciadas é contrário ao estabelecido no inciso III do art. 33 da Lei 8.666/1993, ferindo o princípio da legalidade;

(...)

c) ao final da execução contratual, as consorciadas terão absorvido a totalidade da capacidade operativa constituída por meio do consórcio, justamente em razão da efetiva execução do objeto contratual, em bloco, segundo analogia e simetria do art. 33, inciso III da Lei 8.666/1993;

 

d) a fixação do critério da proporcionalidade, restringe a quantidade de empresas aptas a disputar o certame, ferindo princípios como o da competitividade, da finalidade e da ‘vantajosidade’;

 

(...)

27. Com relação ao item ‘a’, inicialmente, cabe esclarecer que não está explicito se a frase ‘na proporção de sua respectiva participação’ refere-se apenas à qualificação econômico-financeira ou se é aplicável também à qualificação técnica.

28. Dessa forma, o entendimento apresentado pelo Sicepot, por intermédio do parecer do Prof. Carlos Pinto Coelho Motta, não pode ser taxativo, visto que, conforme consta na instrução anterior, existe interpretação contrária defendida pelo Sinicon, por meio do parecer do Prof. Juarez de Freitas, fls. 8/26-anexo 1.

29. Assim, pode haver mais de uma interpretação quanto a esse ponto, e, uma vez que existe conflito, entende-se que a solução para essa questão deve levar em conta o princípio da razoabilidade e do interesse público.

30. O parecer, para reforçar sua tese, fundamenta-se também no inciso V do art. 33, da Lei 8.666/93 - item ‘b’ acima transcrito, que prevê a responsabilização solidária das consorciadas na licitação e na execução contratual.

31. Nesse caso, observa-se que a Lei estabelece a responsabilidade solidária pelos ‘atos praticados’, o que dá a entender que a intenção do legislador recai sobre a regularidade dos atos contratuais, em geral. Não há elementos que permitam, nesse contexto legal, associar essa responsabilidade, de cunho predominantemente civil, à efetiva execução de serviços, em seus vários tipos, por cada um dos consorciados e nem à absorção de experiência por essa execução.

 

32. A título de ilustração, registra-se que, em obras rodoviárias, geralmente ocorre clara divisão entre as empresas executoras de obras-de-arte especiais e as que executam os serviços de terraplenagem e pavimentação. Nessa situação, imagine-se a seguinte hipótese: uma empresa participa em consórcio da execução de uma obra, mas executa apenas obras-de-arte especiais. Ela tem responsabilidade solidária na esfera civil sobre toda a obra, mas a solidariedade civil prevê o direito da ação de regresso contra os outros solidários, de forma que, ao final, a empresa só arcará com prejuízo na proporção de sua participação. Por outro lado, no entanto, ao executar somente obras-de-arte especiais, não estaria a empresa apta a executar serviços de terraplenagem por simplesmente ter participado de um consórcio. Esse é o caso do consórcio heterogêneo, definido por Marçal Justen Filho (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Dialética, São Paulo, 2002) como ‘aquele em que cada empresa atua em determinado segmento de atividade e o consorciamento objetiva propiciar a união de qualificações distintas e inconfundíveis - Heterogêneas’.

 

33. O exemplo acima demonstra que a interpretação de texto legal em tela não pode ser simplista e taxativa, diante de situações fáticas, e o argumento trazido no item ‘c’ também não prospera.

 

34. A responsabilidade solidária não reflete a capacidade técnica e operativa da empresa, que é no que consiste a finalidade do atestado, sendo assim, dois institutos de naturezas diferentes. Não parece coerente interpretar que a intenção do legislador, ao instituir a possibilidade de consórcio para execução de obras fosse a de selecionar empresas que não detivessem a experiência necessária, mas sim a de permitir que, por meio do somatório de suas reais participações, houvesse a junção dos esforços para a contratação satisfatória.

35. Pelo princípio da razoabilidade, segundo o qual os meios devem estar adequados aos fins almejados, apenas a aceitação proporcional de atestados de empresas consorciadas permite à Administração selecionar licitantes efetivamente qualificadas para a licitação, sendo essa a finalidade da fase de habilitação e da apresentação dos atestados.

  

(...)

40. Dessa forma, entende-se que a solução razoável, que se harmonizaria com o interesse público, seria a de ser exigir que cada empresa comprovasse o que efetivamente executou. Essa mudança a ser praticada nas futuras licitações, deve ser determinada ao Dnit, que também deve registrar em arquivo os atestados recebidos a partir de então, para possibilitar a verificação da veracidade das informações prestadas nas licitações subseqüentes. Ademais, como o Dnit não adota esse procedimento nos atestados das obras sob sua responsabilidade, deve ser determinado à entidade que, daqui em diante, nos atestados de obras executadas em consórcio sob sua fiscalização, explicite as quantidades executadas por cada empresa consorciada. (Grifamos).

 

(...)

Conclusão

 

(...)

46. Com relação à outra questão, em que houve consideração, pela Comissão de Licitação, do acervo integral dos atestados técnicos emitidos em favor de empresas que executaram obras em regime de consórcio, independentemente do percentual de participação da empresa no consórcio, o entendimento dessa Secretaria concordou com a posição do Sinicon, ou seja, entende-se que é adequado os atestados de consórcio serem aceitos de acordo com a proporcionalidade da participação efetiva de cada consorciado na execução daquela obra, e não pela totalidade dos serviços atestados. (Grifamos).

 

 

(...)

Proposta de encaminhamento

Por todo o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:

 

(...)

 

II - determinar ao Dnit que, nas próximas licitações e execuções de obras:

a) por ocasião da avaliação da qualificação técnico-operacional das empresas licitantes:

 

(...)

ii) estabeleça que os atestados de obras executadas em consórcio deverão explicitar tanto o percentual de participação financeira como as quantidades de serviços efetivamente executadas por cada empresa consorciada, sob pena de não-consideração desses atestados;

iii) registre em arquivo os atestados recebidos a partir de então, para possibilitar a verificação da veracidade das informações prestadas nas licitações subseqüentes;

b) ao emitir atestados de obras executadas em consórcio, explicite as quantidades de serviços executados por cada empresa consorciada, tomando como base as informações obtidas na sua própria fiscalização e acompanhamento da execução dos contratos.

III- dar conhecimento desta instrução ao Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - Confea para as providências que considerar cabíveis, relativamente ao registro de atestados de obras e de acervos técnicos.

 

(...)

 

É o Relatório.

 

Voto:

 

(...)

9. No que concerne à aceitação, por parte do Dnit, de atestados obtidos pelas empresas interessadas em função de obras executadas mediante consórcio, mostra-se acertado, também, o entendimento esposado pela 1ª Secex em seu parecer, no sentido de que tais atestados somente deverão ser aceitos na exata proporção das parcelas atribuíveis a cada empresa integrante do consórcio. Não fosse assim, estaria aquela autarquia admitindo na licitação uma empresa cujo acervo técnico não refletiria o real histórico de empreendimentos por ela realizados. Essa hipótese, em minha concepção, implicaria um risco contratual desnecessário, o qual pode ser evitado com a regra contida na determinação sugerida pela Unidade Técnica, com a qual manifesto integral concordância. (Grifamos).

 

 

(...)

Ante o exposto, acolhendo em parte a proposta de encaminhamento da Unidade Técnica, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 31 de outubro de 2007.

AUGUSTO NARDES

Ministro-Relator

 

Agora faremos análise do Acórdão 2.993/2009 – TCU – Plenário.

 

Vejamos os principais trechos do processo TCU – 020.385/2009-5 que culminou com o citado Acórdão 2.993/2009 – TCU – Plenário:

 

O TCU determina à Águas e Esgotos do Piauí S/A - Agespisa, entre outras, que,

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Representação formulada pelo Sindicato Nacional da Construção Pesada - Sinicon, acerca de supostas irregularidades apontadas nos Editais de Concorrência nº s 115/2005, 122/2005 e 155/2005, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. com fulcro no art. 86, inciso II, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. determinar ao Dnit que, nas próximas licitações e execuções de obras:

9.2.1. quanto da avaliação da qualificação técnica-operacional das empresas licitantes:

9.2.1.1. abstenha-se de estabelecer percentuais mínimos em patamares superiores a 50% dos quantitativos dos itens de maior relevância da obra ou serviço, salvo em casos excepcionais, quando houver justificativa tecnicamente fundamentada, em observância ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, c/c os arts. 3º, § 1º, inciso I, e 30, inciso II, da Lei nº 8.666/1993;

9.2.1.2. adstrinja o reconhecimento dos atestados de execução de serviços de engenharia relativos a consórcio ao percentual de participação financeira e à parcela de serviços executada atribuíveis única e exclusivamente à empresa dele integrante;

9.2.1.3. mantenha em arquivo, doravante, registro dos atestados de execução de serviços para fins de qualificação técnica-operacional, de maneira a possibilitar a verificação de conformidade das informações prestadas em licitações subseqüentes;

9.2.2. ao emitir atestados de obras executadas em consórcio, discrimine as quantidades de serviço executadas por cada empresa consorciada, tendo por base as informações obtidas no instrumento de contrato e, ainda, na fiscalização e acompanhamento da execução das obras pertinentes;

9.3. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, ao Sinicon, ao Sicepot, ao Dnit, ao Ministério dos Transportes e ao Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia - Confea para conhecimento e adoção das providências que considerar cabíveis, no que concerne ao registro de atestados de execução de obras e a acervos técnicos;'

9.4. arquivar o presente processo.'

 

Do exposto, este pregoeiro resolve promover DILIGÊNCIA junto à licitante XXXX no sentido de que providencie, junto SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM COMERCIAL – SENAC, documento que esclareça o ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICA emitido por aquela entidade e anexado ao presente processo.

 

 

Tendo em vista que o Tribunal de Contas da União (Acórdão 2.299/2007-Plenário e 2.993/2009-Plenário) prescreve que ao emitir atestados de obras executadas em consórcio, deve-se discriminar as quantidades de serviço executadas por cada empresa consorciada, tendo por base as informações obtidas no instrumento de contrato e, ainda, na fiscalização e acompanhamento da execução das obras pertinentes; (Grifamos).

 

Tendo em vista ainda que aquele Tribunal tem o entendimento de que se deve identificar, nos atestados de capacidade técnica, de execução de serviços de engenharia relativos a consórcio, não apenas o percentual de participação financeira, mas também as parcelas de serviços executados atribuíveis a cada integrante do consórcio, solicito dessa licitante, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, prorrogáveis a critério da Administração, providências no sentido de:

 

1 - Emitir junto ao SENAC, para juntada ao pregão 90022/2024, em até 48 (quarenta e oito) horas, documento esclarecedor, conforme orientações prescritas nos acima citados acórdãos 2.299/2007-Plenário e 2.993/2009-Plenário;

ATESTADO DE CAPACIDADE TÉCNICA EMITIDO POR PESSOA FÍSICA

 TCE-PR reconhece validade de atestados emitidos por pessoas físicas e reforça o caráter ampliativo da nova Lei de Licitações.

 

O Tribunal de Contas do Estado do Paraná

adotou entendimento de que a Lei nº 14.133/2021 possui caráter ampliativo, superando o antigo formalismo da Lei nº 8.666/1993. O caso envolveu o Município de Pontal do Paraná e um pregão eletrônico para a contratação de empresa de energia solar, cujo edital exigia que o atestado de capacidade técnica fosse emitido exclusivamente por pessoa jurídica, o que levou à inabilitação de uma licitante que apresentou documento fornecido por pessoa física.

 

O Tribunal observou que a nova lei não reproduziu a restrição antes contida no art. 30, §1º, da Lei nº 8.666/93, permitindo uma interpretação mais ampla, em que o foco está na comprovação da capacidade técnica efetiva do licitante, e não na natureza jurídica do emissor do atestado. Assim, reconheceu-se que não há impedimento para a aceitação de atestados emitidos por pessoas físicas, desde que tecnicamente idôneos e devidamente comprovados.

 

Ao emitir recomendação ao município para que se abstenha de impor restrições desse tipo sem justificativa técnica fundamentada, o TCE-PR reforçou que a Lei nº 14.133/2021 privilegia a eficiência, a competitividade e o resultado da contratação. O entendimento evidencia o novo paradigma das licitações públicas: menos formalismo e mais foco na efetividade e no interesse público, reafirmando a vocação ampliativa e moderna do atual regime jurídico.

 

Nas licitações para contratação de obra pública, é irregular a exigência de que a empresa licitante apresente atestados de capacidade técnica relativos a parcelas que exigem alta especialização,

 

Nas licitações para contratação de obra pública, é irregular a exigência de que a empresa licitante apresente atestados de capacidade técnica relativos a parcelas que exigem alta especialização, como a instalação de elevadores, uma vez que o art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021 admite tal comprovação por atestados de potenciais subcontratados. Restringir essa possibilidade, sem a devida fundamentação técnica, configura afronta aos princípios da competitividade e da economicidade.

Denúncia formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades na Concorrência 90020/2024, conduzida pela Secretaria Estadual de Infraestrutura do Rio Grande do Norte (SIN/RN), cujo objeto era a construção do Hospital Metropolitano do Estado, obra estimada em R$ 241.165.236,73. A licitação, regida pela Lei 14.133/2021, teve sua regularidade questionada em razão de uma sucessão de atos que resultaram na contratação da quarta classificada no certame. Entre as irregularidades suscitadas, mereceu destaque o fato de a segunda colocada na fase de julgamento de propostas haver sido inabilitada por não comprovar experiência na “instalação de elevadores com seis paradas, apresentando atestados de equipamentos com cinco paradas”, exigência reputada pelo denunciante como “formalismo excessivo e desproporcional, resultando na contratação de proposta R$ 3.287.000,00 superior”, e também levantando suspeitas acerca de possível direcionamento na disputa. Após as oitivas da SIN/RN e da empresa vencedora, ora já contratada, houve, no âmbito da unidade técnica, manifestações em diferentes sentidos. O auditor indicado para atuar no feito, ao concluir que as justificativas apresentadas pela unidade jurisdicionada eram suficientes para afastar as irregularidades apontadas, manifestou-se pela improcedência da denúncia. Contudo, o titular da unidade instrutiva divergiu dessa posição, ao deixar assente que a exigência de atestados em nome da própria construtora para a instalação de elevadores “ignorou a realidade do mercado e, principalmente, a expressa previsão do art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021”. Esse dispositivo legal, segundo ele, permite que, para parcelas de natureza técnica especializada, “como é o caso”, a comprovação de capacidade seja feita por meio de atestados relativos à empresa potencialmente subcontratada. Para aquele titular, ao vedar essa possibilidade, o edital incorrera em restrição indevida à competitividade, situação agravada pelo fato de aquela exigência haver sido inserida apenas na republicação do instrumento convocatório, sem motivação técnica aparente. Em seu voto, o relator acolheu a essência da análise de mérito e as conclusões apresentadas pelo titular da unidade técnica, destacando, preliminarmente, que a SIN/RN e a empresa vencedora sustentaram a legalidade da exigência editalícia de atestados que comprovassem a instalação de elevadores com seis paradas com base na complexidade do ambiente hospitalar, justificativa aceita pelo auditor. Ao pontuar que a premissa legal que rege a matéria está calcada no art. 67 da Lei 14.133/2021, o qual disciplina a documentação relativa à qualificação técnica, o relator discordou da conclusão do auditor, uma vez que a análise deste deixara de enfrentar o “argumento central que define o caso: a exigência, da forma como foi posta, ignora a realidade do mercado da construção civil e, ainda, uma permissão expressa na lei”. Ele assinalou que a inabilitação da segunda colocada “revela um vício de legalidade que macula o resultado do certame”, haja vista que a decisão da SIN/RN, que afastou a proposta mais vantajosa para a Administração num montante da ordem de R$ 3,3 milhões, “baseou-se em uma interpretação restritiva e juridicamente equivocada das normas de qualificação técnica, em frontal violação aos princípios da competitividade e da economicidade”. Na visão do relator, a justificativa apresentada pela SIN/RN, embora revestida de argumentos técnicos, “se revela uma justificação a posteriori, que não encontra respaldo na motivação original do ato, como se depreende da própria avaliação técnica que subsidiou a inabilitação, a qual se limitou a uma checagem meramente formal do número de paradas”. Salientou que a instalação de elevadores é uma atividade de altíssima especialização, usualmente executada não pelas construtoras, mas pelos próprios fabricantes dos equipamentos, e que o legislador, ciente dessa dinâmica de mercado, inserira na Lei 14.133/2021 dispositivo para evitar que exigências de qualificação para parcelas tão específicas se tornassem barreiras intransponíveis e anticompetitivas. Nesse sentido, julgou oportuno transcrever o teor do art. 67, § 9º, da referida lei, que assim preceitua: “Art. 67. (...) § 9º O edital poderá prever, para aspectos técnicos específicos, que a qualificação técnica seja demonstrada por meio de atestados relativos a potencial subcontratado, limitado a 25% (vinte e cinco por cento) do objeto a ser licitado, hipótese em que mais de um licitante poderá apresentar atestado relativo ao mesmo potencial subcontratado”. Conforme o relator, a finalidade da norma é clara, qual seja, permitir que a capacidade técnica para executar parcela especializada do objeto seja demonstrada por quem efetivamente a executará, no caso, o subcontratado. Na situação concreta, continuou ele, a SIN/RN teria cometido um duplo erro na modelagem do edital: primeiramente, ao vedar de forma irrestrita a subcontratação dos itens de maior relevância; em segundo lugar, e como consequência direta dessa vedação, exigindo que a própria construtora, e não a futura instaladora dos elevadores, possuísse o atestado de capacidade técnica em seu nome. Essa combinação, sob a ótica do relator, “criou uma barreira de qualificação artificial e ilegal, pois contraria a faculdade prevista no art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021”. Tratou-se então, a seu ver, de exigência que “não apenas restringe a competição, como desconsidera a cadeia produtiva do setor”. Frisou que a irregularidade se tornava ainda mais relevante ao se constatar, conforme apontado pelo titular da unidade técnica, que a própria exigência de qualificação para a instalação de elevadores como parcela de maior relevância técnica fora inserida apenas na republicação do edital, não constando da versão original do instrumento convocatório, e que não havia nos autos parecer ou motivação técnica que justificasse sua inclusão tardia, o que tornava a alteração carente da devida fundamentação. Em outras palavras, a análise comparativa entre a versão original do edital e a versão republicada “corrobora a análise do titular da unidade”, confirmando que “a exigência de qualificação para fornecimento e instalação de no mínimo 02 (dois) elevadores com 6 (seis) paradas cada, disposta no item 8.6.1.3(h) da peça 18, é uma inovação da segunda versão, estando ausente na primeira”. E que essa inclusão tardia de uma parcela de alta especialização, quando associada à manutenção da vedação genérica à subcontratação (item 16.1 do edital), efetivamente “obstou a faculdade legal que permitiria a comprovação de aptidão por meio de potencial subcontratado, nos termos do art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021”, a configurar, portanto, indevida restrição à competitividade do certame. E arrematou: “O resultado prático dessa exigência desarrazoada foi a inabilitação da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, em prejuízo ao erário. Não se trata, portanto, de um mero formalismo, mas de uma falha grave na modelagem do edital que produziu um resultado potencialmente antieconômico e contrário ao interesse público.”. Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu, fixar prazo à SIN/RN para anular o Contrato 022/2025-SIN, celebrado com a vencedora da licitação, e todos os atos dele decorrentes, bem como anular o ato que inabilitara a então segunda colocada no processo licitatório, e os subsequentes, “retornando a Concorrência 90020/2024 à fase de julgamento de propostas, a fim de que se proceda à reanálise completa da proposta e da habilitação da referida licitante, observando a correta aplicação do art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021, bem como as demais disposições legais e editalícias, ficando a Administração autorizada a promover diligências para esclarecer ou sanear erros materiais em documentos já existentes à época da disputa, sendo vedada a juntada de documentos novos ou a modificação substancial da proposta originalmente ofertada”.

Acórdão 1923/2025 Plenário, Denúncia, Relator Ministro Bruno Dantas.

É irregular a exigência de atendimento a normas técnicas, declarações de qualidade, certificações, laudos técnicos e certificados de conformidade sem comprovação da essencialidade dessas exigências para garantir a qualidade e o desempenho do objeto a ser contratado, pois configura prática excessivamente restritiva ao caráter competitivo da licitação, em desrespeito ao art. 9º, inciso I, alínea “a”, da Lei 14.133/2021.

É irregular a exigência de atendimento a normas técnicas, declarações de qualidade, certificações, laudos técnicos e certificados de conformidade sem comprovação da essencialidade dessas exigências para garantir a qualidade e o desempenho do objeto a ser contratado, pois configura prática excessivamente restritiva ao caráter competitivo da licitação, em desrespeito ao art. 9º, inciso I, alínea “a”, da Lei 14.133/2021.

Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 92500/2024, promovido pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFSP) com vistas à aquisição de mobiliário geral. Entre as irregularidades suscitadas, mereceu destaque a “exigência de atendimento a normas técnicas, declarações de qualidade, certificações, laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos nas descrições dos itens licitados conforme listagem do termo de referência, sem a demonstração da essencialidade dessas exigências para garantir a qualidade e o desempenho suficientes do objeto, afigurando-se excessivamente restritiva”. Ao examinar as justificativas oferecidas pelo IFSP, instado a se manifestar nos autos, a unidade técnica julgou adequado, preliminarmente, apresentar a jurisprudência do TCU que baliza o tema, com especial destaque para o Acórdão 2129/2021-Plenário, em que restou consignado o seguinte entendimento: “É irregular a exigência de atendimento a normas técnicas da ABNT, declarações de qualidade, certificações, laudos técnicos e certificados de conformidade sem a demonstração da essencialidade dessas exigências para se garantir a qualidade e o desempenho suficientes do objeto a ser contratado”. Nesse sentido, continuou a unidade instrutiva, a jurisprudência do Tribunal não impede a inserção de exigência de atendimento a normas técnicas, certificações, laudos ou certificados, contudo faz-se necessário, para tanto, que seja demonstrada a sua essencialidade para se garantir a qualidade e o desempenho suficientes do objeto. Ela destacou ainda que, embora no processo licitatório não tivesse sido identificada qualquer explicação técnica específica, detalhada, que demonstrasse a necessidade da exigência dos normativos demandados pelo IFSP, entre os quais a ‘ABNT NBR 17088: 2023’, a unidade jurisdicionada apresentara, em resposta à diligência realizada, “alguns aspectos” aptos a demonstrar as “características específicas que cada norma busca assegurar”, com o intuito de comprovar a pertinência de sua exigência. Diante disso, a unidade técnica apreciou a razoabilidade da exigência do normativo acima destacado, à luz da justificativa trazida pela unidade jurisdicionada, no sentido de que a norma ‘ABNT NBR 17088:2023’ “avalia a durabilidade dos componentes metálicos em condições adversas”, as quais se referem a “regiões expostas a névoa salina, ou seja, regiões litorâneas”. Nesse ponto, a unidade instrutiva retrucou que, dos 44 órgãos que compuseram a ata de registro de preços (gerenciador e participantes), fora verificado que apenas três estariam localizados em regiões que pudessem ser consideradas como litorâneas, ou seja, a citada exigência seria pertinente apenas para 6,82% do total de órgãos que integraram a ata. Dito de outro modo, “a exigência é desnecessária para 41 dos 44 órgãos, de forma que, caso a citada exigência acarrete aumento de custos, a grande maioria dos órgãos estariam adquirindo produtos mais caros do que o necessário”. Não obstante isso, ela pontuou não haver identificado nenhum estudo contendo os impactos pela inserção da exigência, de sorte que “não se sabe se seria vantajoso fazer contratações separadas, uma para órgãos de localidade litorânea e outra para os demais”. Tal fato, sob a sua ótica, “evidencia a necessidade de que seja justificada, de forma técnica, a essencialidade de todos os normativos demandados”, pois a inserção indiscriminada de exigências não garante que o produto a ser adquirido é o que melhor se adequa às necessidades da Administração, isto é, a qualidade de um produto “não está intrinsicamente relacionada à quantidade de normas/laudos/certificados que ele possui”. Asseverou então que, nesse cenário, “espera-se que o gestor seja capaz de apresentar quais características técnicas do material que a norma garante, faça a relação entre a norma e o material a ser adquirido e explique, de maneira clara, a razão pela qual é essencial que o produto possua a característica técnica pretendida”. Somado a isso, assinalou haver constatado, além de um “excesso de exigência de normas/certificados/laudos” sem que fosse apresentada a devida justificativa técnica para tanto, uma quantidade significativa de desclassificações na licitação. Essas evidências, quando tomadas em conjunto, acrescentou a unidade técnica, “sugerem um possível direcionamento do certame para um produto em específico” e, nesse contexto, destacou que, “conforme informações que constam no Portal de Compras do Governo Federal, os grupos 1, 2, 3, 4 e 6 (cinco dos sete grupos) apresentam apenas dois fabricantes”. Chamou também a atenção para o fato de que “empresas que possuem amplo histórico de fornecimento de mobiliário para órgãos públicos (maior, inclusive, que o da empresa vencedora) não foram capazes de atender às exigências editalícias”. Diante do amplo rol de indícios levantados, arrematou: “as exigências de normas/laudos/certificados e o excesso de detalhamento no descritivo dos itens, além de não estarem acompanhados da devida justificativa técnica, não são razoáveis”, e acabaram restringindo a competitividade do certame, direcionando a licitação para determinados produtos. Em seu voto, anuindo à manifestação da unidade instrutiva, o relator frisou que, de fato, a análise técnica revelou que o termo de referência continha especificações excessivas e exigências de normas técnicas, laudos e certificados sem comprovação de sua essencialidade, cerceando a competitividade da licitação. Reforçou que a jurisprudência do TCU considera irregular a inclusão de especificações excessivas em editais, e a falta de justificativas técnicas detalhadas “reforça essa irregularidade”. Constatou, ademais, que “as imagens utilizadas na fase interna do certame”, constantes de documento confeccionado na fase de planejamento, “correspondem aos produtos de uma das empresas vencedoras”, corroborando a tese de direcionamento. Ponderou, no entanto, que, apesar das irregularidades levantadas, havia indícios de que os preços praticados teriam sido “razoáveis, permitindo uma deliberação equilibrada, ponderando o custo-benefício das aquisições”. Destarte, reputou viável permitir a execução das três atas de registro de preços decorrentes da licitação, já em vigor, desde que acompanhadas de estudo técnico que “comprove a vantajosidade e a essencialidade” das aquisições. Assim sendo, o relator propôs, e o Plenário decidiu, determinar à unidade jurisdicionada que, nas futuras aquisições com base nas atas de registro de preços decorrentes do PE 92500/2024, elabore “estudo técnico que demonstre, de forma clara e objetiva, a vantajosidade dos preços em comparação com outros meios de aquisição e a essencialidade dos itens para o desempenho das atividades do órgão, sob pena de responsabilização”. Outrossim, decidiu o Pleno determinar ao IFSP que “não renove ou permita novas adesões às atas decorrentes do PE 92500/2024”, deliberando, por fim, no sentido de cientificar a entidade autárquica sobre as impropriedades identificadas no aludido certame, visando à prevenção de ocorrências semelhantes, destacando-se a “exigência de atendimento a normas técnicas, declarações de qualidade, certificações¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade nas descrições dos itens licitados, sem comprovação da essencialidade dessas exigências para garantir a qualidade e o desempenho do objeto, o que se mostra, excessivamente, restritivo, em desrespeito ao art. 9º, I, ‘a’, da Lei 14.133/2021”.

Acórdão 1712/2025 Plenário, Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira.

É regular a exigência de certificação ISO para habilitação de licitante, com base no art. 17, § 6º, inciso III, da Lei 14.133/2021.

 

É regular a exigência de certificação ISO para habilitação de licitante, com base no art. 17, § 6º, inciso III, da Lei 14.133/2021. A exigência de certificação em relação a “material” e “corpo técnico”, referenciados no aludido dispositivo legal, pode ser entendida como a demonstração da capacidade técnica do quadro de pessoal integrada com a experiência organizacional da empresa e seus meios de produção, ou seja, a sua própria capacidade operacional (art. 67, caput e inciso III, da Lei 14.133/2021).

Representação formulada ao TCU indicou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 427/2024, promovido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) sob a regência da Lei 14.133/2021, com valor estimado de R$ 7.772.946,59, cujo objeto era a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de sustentação de infraestrutura do ambiente tecnológico do Dnit. A empresa representante alegou, em suma, que sua inabilitação fora indevida, por decorrer da exigência ilegal de certificação ISO 9001 na fase de habilitação, o que teria restringido a competitividade do certame. Argumentou que seus atestados de conformidade já seriam suficientes para comprovar a qualificação técnica exigida, além de sustentar que a ISO 20000 já contemplaria os principais requisitos da ISO 9001, tornando a exigência cumulativa desnecessária. Em sua instrução inicial, a unidade técnica destacou que o edital do PE 427/2024 exigira, como condição de habilitação, a apresentação de certificações ISO 9001, ISO 20000 e ISO 27001, o que poderia, sim, configurar cláusula restritiva à competitividade, sobretudo por “ausência de justificativa técnica objetiva e proporcionalidade entre as exigências e o objeto contratado”. Em razão disso, propôs, no mérito, o envio de ciência ao Dnit quanto às impropriedades constatadas. O relator não acolheu a proposta, decidindo por, preliminarmente, realizar oitiva a fim de que fossem apresentadas justificativas acerca da “exigência de certificações ISO 9001, 20000 e 27001 como requisitos de habilitação, inclusive demonstrando a adequação da exigência à Lei 14.133/2021; razões por que as certificações não podem ser exigidas apenas da futura contratada, com prazo adequado para esta obtê-las; eventual sobreposição desnecessária de requisitos, pois a ISO 20000 abrangeria o contido na ISO 9001”. Em resposta, o Dnit afirmou que a exigência das certificações ISO 9001, ISO 20000 e ISO 27001 se dera com fundamento nos arts. 17, § 6º, e 42, inciso III, da Lei 14.133/2021, os quais permitem, segundo sua interpretação, a exigência de certificações como requisitos de habilitação técnica, especialmente quando justificadas tecnicamente em função da complexidade do objeto. Pontuou que a criticidade da infraestrutura de TI da autarquia, composta por “aproximadamente 695 máquinas virtuais, sendo 250 responsáveis por aplicações estratégicas como SIOR, SIAC, SUPRA e SEI”, justificava a necessidade de elevado padrão técnico-operacional das empresas contratadas. Defendeu, ainda, que a futura migração de serviços para a nuvem reforçava a necessidade de maturidade técnica e aderência a padrões internacionais de qualidade e segurança, os quais seriam demonstrados pelas certificações exigidas. Quanto à ISO 9001, o Dnit salientou que sua exigência decorrera da necessidade de padronização de processos e melhoria contínua, especialmente no contexto da implantação de “ambientes DevOps e DevSecOps”. A ISO 20000, por sua vez, fora considerada essencial por estar alinhada às “melhores práticas do ITIL”, assegurando eficiência na operação e na gestão dos serviços de TI. Já a ISO 27001 teria sido solicitada em razão do elevado volume de ataques cibernéticos no país, exigindo da contratada estrutura e processos robustos de segurança da informação, com a contratação de equipes especializadas (“Red Team e Blue Team”). A entidade também justificou a exigência das certificações na fase de habilitação, e não apenas da empresa contratada, sob o argumento de que os prazos para obtenção dessas certificações seriam longos, podendo alcançar até doze meses, envolvendo um processo contínuo e complexo, que não estaria limitado à obtenção do selo. Acrescentou que “a certificação exige a implementação de padrões e a comprovação de experiência prévia nesses padrões de qualidade e segurança”, os quais, segundo a entidade, não poderiam ser garantidos por empresa que já não tivesse as certificações exigidas. Por fim, o Dnit registrou não ter havido restrição à competitividade, haja vista que oito empresas participaram do certame, e que outras licitantes teriam sido excluídas da disputa por motivos diversos da ausência das certificações. A diferença de apenas R$ 0,60 entre a proposta da empresa representante e a da empresa vencedora da licitação também foi utilizada pelo Dnit como argumento de que não teria havido impacto econômico relevante decorrente da exigência impugnada. Para a unidade instrutiva, a defesa do Dnit baseara-se em fundamentos genéricos e descolados de análise técnica específica e contextualizada. Em nenhum momento, segundo ela, fora demonstrado de forma objetiva por que a exigência de cada uma das certificações, especialmente da ISO 9001, seria imprescindível ao alcance dos objetivos contratuais. A entidade também não teria apresentado estudo técnico, avaliação de riscos, falhas pregressas ou evidência empírica que permitisse inferir que a exigência cumulativa das três certificações seria a única forma de mitigar riscos à execução do objeto. Ainda de acordo com a unidade instrutiva, o conteúdo da Nota Técnica 9/2025/CGTI/DAF, trazida aos autos pelo Dnit, limitara-se a apresentar conceitos e enumerações de boas práticas, sem realizar a devida correlação técnica entre os requisitos normativos e as especificidades do contrato, estando assim em conflito com o entendimento consolidado do TCU de que a exigência de certificações ISO na fase de habilitação “é vedada, exceto se demonstrada, de forma técnica e objetiva, sua essencialidade para a execução do contrato, o que não foi evidenciado no presente caso”. Assinalou, ainda, que o Tribunal já se posicionara reiteradamente contra esse tipo de exigência, pois “pode restringir a competitividade e afastar concorrentes que, embora não certificados, possuam plena capacidade técnica para executar o objeto licitado”, a exemplo dos Acórdãos 1085/2011, 539/2015 e 2129/2021, todos do Plenário. Consoante a unidade técnica, as justificativas apresentadas não teriam indicado, por exemplo, por que a ISO 20000, norma voltada especificamente à gestão de serviços de TI, não seria suficiente para assegurar os padrões de qualidade e eficiência almejados pela Administração. Tampouco se demonstrara por que a ISO 9001, de escopo genérico, seria imprescindível à execução de um contrato com objeto claramente delimitado à área de tecnologia da informação. O Dnit também não teria respondido, de forma específica, o questionamento quanto à sobreposição entre as normas ISO 9001 e ISO 20000, limitando-se a reafirmar sua tese inicial de complementaridade entre os sistemas de gestão. Na sequência, a unidade instrutiva ponderou que, embora reconhecesse que a exigência cumulativa das certificações não teria sido, no caso concreto, justificada de forma técnica e objetiva, seria razoável considerar que “as certificações ISO 20000 e ISO 27001 guardam relação mais direta com o objeto da contratação, qual seja, a sustentação da infraestrutura tecnológica do Dnit. A ISO 20000 é uma norma internacional voltada especificamente à gestão de serviços de TI, sendo, portanto, inerente ao escopo dos serviços contratados. Já a ISO 27001, por sua vez, trata da segurança da informação, elemento essencial em ambientes com grande volume de dados sensíveis e operações críticas, como no caso da autarquia”, além do que “diversos princípios de gestão da qualidade previstos na ISO 9001 – como a melhoria contínua, a padronização de processos e o foco no cliente – estão incorporados nos requisitos da ISO 20000”. Destarte, à luz da razoabilidade, uma exigência fundamentada exclusivamente na ISO 20000 e na ISO 27001 poderia, a seu ver, ser considerada mais proporcional e condizente com os objetivos contratuais, “desde que devidamente motivada”. Em relação à possibilidade de exigência das certificações ISO apenas da empresa contratada, a unidade técnica considerou que as justificativas apresentadas pelo Dnit careciam de robustez técnica e não eram corroboradas pelos elementos constantes dos autos. Apesar de a entidade ter afirmado que o processo de certificação levaria entre seis e doze meses, os documentos juntados pela empresa autora da representação apontariam uma realidade distinta, com evidências de que o processo poderia ser concluído em prazo significativamente inferior ao alegado, colocando em dúvida a generalização apresentada pela entidade. Quanto à argumentação do Dnit de que a obtenção da certificação não se resumiria ao recebimento do selo, envolvendo um processo de maturação organizacional que incluiria experiência prática nos padrões certificados, a unidade técnica entendeu que ela não se sustentava, uma vez que “a certificação, por definição, pressupõe que a organização já opere conforme os padrões estabelecidos pela norma. A emissão do certificado apenas chancela formalmente a capacidade de uma organização, razão pela qual a exigência de experiência prévia nos padrões certificados perde força lógica. Da mesma forma, a posse do selo não garante, por si só, que os processos certificados estejam sendo efetivamente praticados.”. A despeito de reconhecer a dificuldade que é, muitas vezes, para a Administração contratante avaliar e assegurar os padrões de qualidade exigidos na certificação, na sua ótica “não se justifica a exigência da certificação como critério de habilitação”, pois a licitante “já pode operar com esses padrões, mas apenas não fez a certificação exigida, até mesmo porque envolve custos. Nada impede, todavia, que uma vez vencedora do certame, adote as providências para retirar sua certificação.”. No que diz respeito à alegação de que a presença de oito empresas no certame teria afastado a restrição à competitividade, a unidade instrutiva retrucou que tal argumento não se sustentava à luz da jurisprudência do TCU, tendo em vista que a análise da restrição à competitividade “não pode se limitar à quantidade de licitantes, mas deve considerar se as condições estabelecidas no edital produziram efeitos concretos de exclusão indevida”, a exemplo dos Acórdãos 2066/2016 e 3306/2014, ambos do Plenário. E arrematou: “a exigência das certificações ISO 9001, 20000 e 27001 como critério de habilitação, sem a devida motivação técnica específica e objetiva de que tais certificações seriam imprescindíveis à execução do objeto, configura violação ao princípio da competitividade, além de contrariar a jurisprudência consolidada deste Tribunal”. Nada obstante a indevida exigência da certificação ISO como critério de habilitação, sem a demonstração, de forma técnica e objetiva, de sua essencialidade para a execução do contrato, mas levando em conta que a exigência não resultara em prejuízo econômico para a Administração – a diferença de preço entre a proposta da empresa representante e o valor ofertado pela empresa vencedora fora de apenas R$ 0,60 –, a unidade técnica considerou suficiente dar ciência ao Dnit sobre as irregularidades identificadas. Em seu voto, para início de abordagem, o relator transcreveu os seguintes dispositivos da Lei 14.133/2021: “Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência: § 6º A Administração poderá exigir certificação por organização independente acreditada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) como condição para aceitação de: I - estudos, anteprojetos, projetos básicos e projetos executivos; II - conclusão de fases ou de objetos de contratos; III - material e corpo técnico apresentados por empresa para fins de habilitação.” (...) “Art. 42. A prova de qualidade de produto apresentado pelos proponentes como similar ao das marcas eventualmente indicadas no edital será admitida por qualquer um dos seguintes meios: III - certificação, certificado, laudo laboratorial ou documento similar que possibilite a aferição da qualidade e da conformidade do produto ou do processo de fabricação, inclusive sob o aspecto ambiental, emitido por instituição oficial competente ou por entidade credenciada” (grifos do relator). Depreendeu então que, “em relação ao estatuto anterior de licitações, a nova norma guarda mais flexibilidade no tocante à exigência de certificações técnicas como requisitos de habilitação e classificação”, ao permitir a exigência de certificação como “requisito de habilitação em relação ao material e corpo técnico da licitante (art. 17, § 6º, inciso III)”. E como a habilitação diz respeito ao “conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da licitação”, a exigência de certificação referente a “material e corpo técnico”, a seu ver, enquadrar-se-ia no atendimento dos requisitos técnicos de habilitação, ou seja, na “demonstração da capacidade de adequadamente executar o objeto do contrato”. Dito de outra forma, essa certificação enquadrar-se-ia nos requisitos técnico-profissional e técnico-operacional, pois seria possível compreender que “os elementos da capacidade operacional de uma empresa, previstos no inciso III do art. 67 da Lei 14.133/2021, são mão de obra, equipamentos e tecnologia, os quais podem ser entendidos nos termos legais de ‘material’ e ‘corpo técnico’ a que se refere o art. 17, inciso III, da Lei 14.133/2021”. Resumindo, a exigência de certificação em relação a esses dois requisitos poderia ser entendida como a “demonstração da capacidade técnica do quadro de pessoal integrada com a experiência organizacional da empresa e seus meios de produção, ou seja, a sua própria capacidade operacional”. Retomando o caso concreto, o relator asseverou que a controvérsia se encontrava na exigência simultânea das normas ISO 9001 e 20000, as quais, seguindo a autora da representação, seriam redundantes, mas que, em princípio, as justificativas do Dnit para a exigência de ambas as certificações “foram exercidas dentro do poder discricionário do gestor”, vislumbrando “espaço, pois, para a aplicação do princípio da deferência administrativa”. Nesse sentido, não seria o caso de o TCU se manifestar sobre o mérito da exigência cumulativa de ambas as certificações, até porque “a exigência das duas certificações simultâneas não apresentou prejuízo em concreto ou afetou a competitividade do certame, pois ambas as empresas – a representante, sem a certificação ISO 9001, e a provisoriamente vencedora, com a certificação ISO 9001 – apresentaram propostas com valores praticamente idênticos”. Especificamente quanto ao momento da exigência da apresentação das certificações, ele enfatizou que “a norma legal rege que ocorrerá quando da habilitação. Assim, sob esse aspecto, não há o que se questionar da conduta do Dnit”. Deixou assente também que, caso se exigissem as certificações apenas da empresa vencedora, como requisito da celebração do contrato, seria possível evitar que as empresas incorressem em custos para a sua obtenção apenas com o propósito de participar da licitação e, assim, seria aumentada a competitividade do certame. No entanto, a obtenção das certificações pelas empresas “não seria automática e poderia demorar meses”, prejudicando assim “a entrega dos serviços e comprometendo a continuidade das operações”, de forma que, no caso concreto, as alegações do Dnit a respeito estariam dentro do seu espaço de discricionariedade. Ao final, acolhendo a proposição do relator, o Plenário decidiu considerar improcedente a representação.

Acórdão 1091/2025 Plenário, Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler.