COMENTÁRIO 127 (Artigo 127 da Lei 14.133/21)
Lei Comentada
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021
Lei de Licitações e Contratos Administrativos
Art. 127. Se o contrato não contemplar preços unitários
para obras ou serviços cujo aditamento se fizer necessário, esses serão fixados
por meio da aplicação da relação geral entre os valores da proposta e o do
orçamento-base da Administração sobre os preços referenciais ou de mercado
vigentes na data do aditamento, respeitados os limites estabelecidos no art. 125 desta Lei.
Caso seja
necessário se fazer um aditamento ao contrato e este não contenha os preços
unitários dos serviços que se quer aditar, os preços também não
estão nas planilhas, nem nos projetos do edital então não se pode fazer um
acordo para estabelecer esses valores. A Solução é fixar esses valores por meio
da aplicação da relação geral entre os valores da proposta e o do
orçamento-base da Administração sobre os preços referenciais ou de mercado
vigentes na data do aditamento, respeitados os limites estabelecidos no art. 125 da NL. Esses
limites são de 25% e 50% são os acréscimos ou supressões que o contratado será obrigado
a aceitar nas alterações contratuais unilaterais. A medida acima adotada pela NL visa preservar a relação
original de equivalência entre vantagens e encargos do contratado e evitar que
a margem de lucro do particular seja aumentada com a inclusão de novos serviços.
O artigo 127, assim como o 128 da NL,
estabelecem regras para dificultar o jogo de planilha. Esses dispositivos visam
garantir que quando da celebração de termos aditivos, mantenham-se a mesma
proporção entre os valores da proposta da contratada e o valor do orçamento
referencial da Administração.
A propósito, a seguir colaremos trecho do Acórdão 1514/2015-Plenário, TC
006.264/2012-3, relator Ministro Bruno Dantas, 17.6.2015, publicado através do Informativo de Licitações e Contratos do Tribunal
de Contas da União:
Para evitar a ocorrência de jogo de planilha, a diferença
percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos
unitários do sistema de referência utilizado não poderá ser reduzida em favor
do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha
orçamentária.
Auditoria realizada nas obras de construção da Ferrovia
Norte-Sul, trecho Palmas/TO-Uruaçu/GO, sob responsabilidade da Valec
Engenharia, Construções e Ferrovias S/A, apontara, dentre outras ocorrências,
superfaturamento decorrente de jogo de planilha em contrato para execução das
obras. O valor do superfaturamento foi obtido por meio de comparativo entre os
valores e quantidades inicialmente pactuados com aqueles consignados a partir
dos aditivos firmados, o qual evidenciou “uma redução do desconto
inicialmente obtido pela Administração, ensejando um dano estimado em R$ 20,7
milhões ...”. Em preliminar, o relator destacou que o procedimento
denominado jogo de planilha, consistente “ no aditamento do contrato
com a majoração dos itens com preço acima do mercado e a consequente redução,
por aditivos, dos que apresentam preços inferiores aos parametrizados”,
ainda se mostra uma prática recorrente nas obras públicas, em que pese “ser
veementemente combatido nas deliberações proferidas”. Relembrou ainda o
relator deliberação do TCU que defende a tese de que o jogo de planilha decorre
da conjugação dos seguintes fatores: (i) má qualidade do projeto básico; (ii)
falta de definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; (iii)
contratação de proposta de menor preço global compatível com a estimativa da
Administração, mas com grandes disparidades nos preços unitários; e (iv)
aditamento do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preços
unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos itens com preços
inferiores. Ao analisar as justificativas apresentadas em resposta à oitiva, o
relator rebateu a alegação da empresa executora de que “a irregularidade
consubstanciada na prática de jogo de planilha careceria de amparo legal”.
Sobre a questão, ressaltou o relator que “em consonância com o que prescreve
o art. 109, § 6º, da Lei 11.768/2008 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO de
2009), a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a
partir dos custos unitários do SINAPI não poderá ser reduzida, em favor do
contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha
orçamentária”. Acrescentou ainda que “a LDO apenas veio a positivar o entendimento
já pacificado por esta Corte de Contas e de necessária observância na gestão de
obras públicas federais”. Sobre a metodologia utilizada para a
estimativa do dano, destacou o relator que “levou em consideração tanto os
itens com sobrepreço quanto aqueles com subpreço, promovendo-se a devida
compatibilização”, concluindo que “o incremento dos itens com preço
acima do referencial excedeu sobremaneira aqueles com subpreço”, resultando
no superfaturamento apontado. Considerando a existência de outro processo
pendente de análise conclusiva da adequação dos preços licitados no mesmo
certame, o que impactaria diretamente na quantificação do débito apurado, o
Tribunal, seguindo o voto da relatoria, decidiu, dentre outras deliberações,
determinar à unidade técnica que apure, no âmbito de processo de tomada de
contas especial a ser autuado, o superfaturamento decorrente do jogo de
planilha identificado no contrato analisado. Acórdão 1514/2015-Plenário, TC 006.264/2012-3, relator Ministro
Bruno Dantas, 17.6.2015.
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Decreto
nº 7.983/2013
Art. 14. A diferença
percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não
poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que
modifiquem a planilha orçamentária.
Parágrafo único. Em caso
de adoção dos regimes de empreitada por preço unitário e tarefa, a diferença a
que se refere o caput poderá ser reduzida para a preservação do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato em casos excepcionais e justificados, desde
que os custos unitários dos aditivos contratuais não excedam os custos unitários
do sistema de referência utilizado na forma deste Decreto, assegurada a
manutenção da vantagem da proposta vencedora ante a da segunda colocada na
licitação.
Acórdão TCU nº
2.066/2010 Plenário
Acórdão TCU nº
1.599/2010 Plenário
Acórdão TCU nº 1.200/2010
Plenário
Acórdão TCU nº
2.699/2019 Plenário
Se identificada a
configuração de "jogo de planilhas", cuide para que, nos termos do §
6º do art. 109 da Lei 11.768/2008 (LDO 2009) e do § 6º do art. 112 da Lei
12.017/2009 (LDO 2010), as alterações de quantitativos de serviços preservem o
equilíbrio econômico-financeiro originalmente contratado, calculando o desconto
percentual global no contrato antes e depois do aditivo para que, em caso de
diminuição desse percentual, seja inserida no contrato parcela compensatória
negativa, como forma de assegurar o desconto inicial obtido por intermédio do
certame licitatório, devendo atentar, também, para que os serviços não
previstos no contrato original e que venham a ser posteriormente acrescidos
adotem preços de insumos no máximo iguais aos previstos, na proposta da
contratada, para os demais serviços da obra;
Acórdão TCU nº
2.622/2013 Plenário, de 25/09/2013
Acórdão TCU nº
2.699/2019 Plenário
9.3. determinar ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:
...
9.3.2. oriente os órgãos
e entidades da Administração Pública Federal a:
...
9.3.2.6. estabelecer,
nos editais de licitação, que, na hipótese de celebração de aditivos
contratuais para a inclusão de novos serviços, o preço desses serviços será
calculado considerando o custo de referência e a taxa de BDI de referência
especificada no orçamento-base da licitação, subtraindo desse preço de
referência a diferença percentual entre o valor do orçamento-base e o valor
global do contrato obtido na licitação, com vistas a garantir o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato e a manutenção do percentual de desconto
ofertado pelo contratado, em atendimento ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e aos arts. 14 e 15 do Decreto n. 7.983/2013; [Redação dada
pelo Acórdão TCU nº 2.440/2014 Plenário]
Acórdão TCU nº
2.714/2015 Plenário (Voto)
24. Ao ser promovida a
celebração de aditivos contratuais, com a inclusão de novos serviços ou
acréscimos de quantitativos de itens previstos na planilha orçamentária da obra,
deverão ser observados os preços praticados no mercado, bem como mantido o
desconto inicialmente ofertado pela licitante vencedora, com vistas a garantir
o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e evitar a prática irregular do
“jogo de planilha” (art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e arts. 14, 15
e 17, §§ 1º e 2º, do Decreto 7.983/2013).
Acórdão TCU nº
2.699/2019 Plenário
Acórdão TCU nº
2.440/2014 Plenário
9.2.3. na hipótese de
celebração de aditivos contratuais para a inclusão de novos serviços, tal qual
consta na publicação "Orientações para Elaboração de Planilhas
Orçamentárias de Obras Públicas" (TCU, 2014) , o preço desses serviços
deve ser calculado considerando o custo de referência e a taxa de BDI de
referência especificada no orçamento-base da licitação, subtraindo desse preço
de referência a diferença percentual entre o valor do orçamento-base e o valor
global do contrato obtido na licitação, com vistas a garantir o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato e a manutenção do percentual de desconto
ofertado pelo contratado, em atendimento ao art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal e aos arts. 14 e 15 do Decreto n. 7.983/2013;
Acórdão TCU nº 3.193/2012
Segunda Câmara
9.4. cientificar a
Universidade Federal do Recôncavo da Bahia quanto às seguintes impropriedades
constatadas:
9.4.2. não aplicação
sobre os novos itens de serviços, da diferença de percentual verificada entre o
orçamento inicial da administração e a proposta de preços da empresa Campbell,
base do contrato original, tendo em vista que, conforme determina o art. 109,
§6º, da Lei nº 11.768, a diferença percentual entre o valor global do contrato
e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI não poderá ser reduzida, em
favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha
orçamentária;
Acórdão TCU nº
1.015/2011 Plenário
Determinar à Prefeitura
do Município de Belém/PA que adote providências com vistas a incluir no
Contrato nº 001/2008-SEHAB/PMB cláusula estabelecendo que, caso se faça
necessária a celebração de termos aditivos versando sobre a inclusão de novos
itens ou acréscimos de quantitativos de itens previstos na planilha de preços
do referido contrato, deverão ser observados os preços praticados no mercado,
que tenham por limite os referenciais de preço contidos no Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil - Sinapi, bem como mantido o
desconto inicialmente ofertado pela licitante vencedora, conforme disposto no §
5º, inciso I, do art. 127 da Lei nº 12.309/2010 (LDO 2011), informando ao TCU,
no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas adotadas.
Acórdão TCU nº
1.881/2005 2ª Câmara
Quando da execução de
obras, apenas autorize a implementação de serviços cujos custos unitários de
materiais e mão-de-obra estejam superiores à mediana daqueles constantes do
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi em
situações especiais, devidamente justificadas em relatório técnico
circunstanciado, aprovado pela autoridade competente.
Acórdão TCU nº 515/2003
Plenário
No caso de serem
utilizados recursos federais em obras rodoviárias, se houver celebração de
termo aditivo que importe em aumento de quantitativos de serviços, observe os
preços adotados no SICRO2 para tal item, independente do valor que tiver sido
contratado inicialmente.
Acórdão TCU nº 219/2004
Plenário
Em obras rodoviárias,
apure contratação e aumento dos quantitativos de serviços com valores unitários
superiores aos preços de referência do SICRO2, resultando em sobrepeço dos
custos desses serviços.
Acórdão TCU nº
2.261/2006 Plenário
Promova a revisão de
contrato e aditivos no sentido de reduzir todos os preços de insumos que
estejam superiores aos valores indicados pelo sistema SICRO do DNER, revendo,
até mesmo, os pagamentos já efetuados, a fim de apurar as quantias pagas a
maior e providenciar-lhes o abatimento, devidamente corrigidas, no pagamento das
medições que ocorrerem posteriormente.
Acórdão TCU nº
1.754/2013 Plenário, de 10/07/2013
9.1. determinar à
Superintendência Regional do Departamento Nacional de Infraestrutura dos
Transportes no Estado de Santa Catarina, com fulcro nos arts. 43, inc. I, e 45
da Lei 8.443/92 c/c os arts. 250, inc. III, e 251 do Regimento Interno, que,
tendo em vista as ocorrências verificadas em relação às obras de duplicação da
BR-101/SC, com extensão de 248,5 Km (início no Km 216,5 e término no Km 465,0),
adote as providências apontadas a seguir, devendo, no prazo de noventa dias,
informar a este Tribunal as medidas levadas a efeito e os resultados já
alcançados:
9.1.1. no que se refere
ao Contrato TT-195/2004-00 (Lote 26):
9.1.1.1. quando da
inclusão de novos serviços, observe o valor médio de serviços similares
presentes nos demais lotes da mesma licitação, em atendimento ao que determina
o Acórdão 2013/2004 - TCU - Plenário, cuidando, ainda, de observar o disposto
no § 6º do art. 109 da Lei 11.768/2008, no sentido de que, no que se refere ao
valor total contratado, seja mantido o percentual de desconto oferecido no
certame licitatório;
Lei nº 11.768/2008
(LDO), art. 109
§ 6º A diferença
percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos
unitários do SINAPI não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em
decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.
Lei nº 12.309/2010
(LDO), art. 127
Art. 127. O custo global
de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos
orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários,
previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI,
mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de
obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras
Rodoviárias – SICRO, excetuados os itens caracterizados como montagem
industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.
...
§ 5º Ressalvado o regime
de empreitada por preço global de que trata o art. 6º, inciso VIII,
alínea “a”, da Lei nº 8.666, de 1993:
I - a diferença
percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos
unitários do sistema de referência utilizado não poderá ser reduzida, em favor
do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha
orçamentária;
...
§ 6º No caso de adoção
do regime de empreitada por preço global, previsto no art. 6º, inciso VIII,
alínea “a”, da Lei nº 8.666, de 1993, devem
ser observadas as seguintes disposições:
...
IV - a formação do preço
dos aditivos contratuais contará com orçamento específico detalhado em
planilhas elaboradas pelo órgão ou entidade responsável pela licitação,
mantendo-se, em qualquer aditivo contratual, a proporcionalidade da diferença
entre o valor global estimado pela administração nos termos deste artigo e o
valor global contratado, mantidos os limites do art. 65, § 1º, da Lei
nº 8.666, de 1993;
Acórdão TCU nº
1.984/2021 Plenário
9.1.3. a utilização das
deficiências de projetos como fato ou condição excepcional capaz de permitir a
não manutenção do desconto apresentado na proposta original da contratada
afronta o disposto no parágrafo único do art. 14 do Decreto 7.983/2013;
Acórdão TCU nº
1.624/2018 Plenário (Voto)
28. Ao contrário do que
fora dito pelo consórcio, a jurisprudência do TCU admite a verificação de
sobrepreço baseado em um único item contratual nas hipóteses de inclusão de
serviços via termo aditivo. O objetivo dessa análise é verificar se foi mantida
a equação econômico-financeira do contrato. Nesses casos, é incabível a
compensação de eventual subpreço na planilha contratual original com
sobrepreços verificados em termos aditivos, uma vez que isso implica a redução
da vantajosidade inicial da avença e, portanto, traz prejuízo financeiro à
administração. Cito, nesse sentido, o Acórdão
349/2014-TCU-Plenário.
.....................................................................................
Caros pregoeiros e licitantes, a
melhor fonte de conhecimento sobre licitações se chama TCU - Tribunal de Contas
da União. Leiam atentamente os acórdãos do TCU, pois eles trazem ensinamentos e
recomendações importantíssimos, e tenham a certeza de estarem realizando um
grande serviço à sociedade.
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