A escolha da utilização de convênios ou contratos não se insere no âmbito da discricionariedade e é determinada pelas normas aplicáveis à matéria

A escolha da utilização de convênios ou contratos não se insere no âmbito da discricionariedade e é determinada pelas normas aplicáveis à matéria

Ao examinar representação que informou ao TCU possíveis irregularidades na execução do contrato celebrado entre a Caixa Seguradora S.A., coligada da Caixa Econômica Federal – Caixa, e a empresa Gerencial Brasitec Serviços Técnicos Ltda., cujo objeto consistiu na atuação desta última como responsável por fiscalizar, orçar custos e selecionar empresas para os serviços de reparação de imóveis vinculados à Apólice do Seguro Habitacional do Sistema Financeiro de Habitação – SH/SFH, o relator divergiu de entendimento mantido por unidade técnica do Tribunal de que a escolha do instrumento de convênio ou contrato, no caso, estaria inserida no âmbito da discricionariedade das entidades administrativas do Estado. Para ele, “na Administração Pública, a adoção de cada uma dessas modalidades de avença está vinculada ao disposto no art. 48 do Decreto nº 93.872/1996 e nos demais normativos em vigor”. Na espécie, a Superintendência de Seguros Privados – (Susep) firmara, por intermédio da Portaria MF nº 29/2006, convênio de cooperação técnica com a Caixa, objetivando inspeção em imóveis financiados e vinculados à Apólice de Seguro Habitacional do SFH, com cobertura de danos físicos aos imóveis (DFI) reconhecida por seguradora. O objetivo do convênio seria a realização pela Caixa de vistorias técnicas de engenharia em obras de imóveis sinistrados por danos físicos, em vista de a Susep não contar em seu quadro de pessoal com engenheiros ou arquitetos, o que impossibilitaria o cumprimento de atribuições que haveriam lhe sido dadas pelo Conselho Nacional de Seguros Privados – (CNSP). Por conta do convênio, a Caixa seria remunerada pela Susep, em razão das vistorias a serem executadas, o que, na opinião do relator, constituiria, inequivocamente, pagamento da Susep à Caixa pela prestação de serviços de responsabilidade da primeira. Neste caso, ainda para o relator, haveria que se proceder a indispensável licitação, pois “as vistorias técnicas de engenharia podem ser realizadas por diversas empresas atuantes no mercado, por não constituírem objeto singular que exija notória especialização”. Desse modo, a Caixa somente poderia ser contratada se fosse vencedora de eventual certame licitatório, não sendo adequada a figura do convênio, utilizada para a firmatura do acordo entre as instituições. Por isso, votou por que se expedisse recomendação a todas as instituições públicas envolvidas, de modo a corrigir a situação, ajustando-a aos preceitos normativos referenciais, no que contou com a aprovação do Plenário. Acórdão n.º 759/2011-Plenário, TC-001.066/2004-0, rel. Min. Raimundo Carreiro, 30.03.2011.

Uso indevido do convênio quando o objeto levaria à celebração de contrato

Por intermédio de pedido de reexame, a recorrente pretendia desconstituir irregularidade que lhe fora atribuída anteriormente, em período no qual respondia como Chefe do Departamento de Planejamento e Avaliação do Turismo (Depat), da Secretaria Nacional de Políticas de Turismo do Ministério do Turismo (MTur). A responsável manifestara-se favoravelmente à celebração de convênio entre o Ministério do Turismo e a Sociedade Sul-Riograndense de Apoio ao Desenvolvimento de Software, quando o instrumento correto a ser aplicado era o contrato, a ser celebrado após regular licitação, conforme decidido pelo Tribunal. A referida responsável assim procedeu, mesmo diante de manifestação da área de convênios do Ministério, apontando a impropriedade desse instrumento para a aquisição pretendida. Nesta fase processual, o relator, ao examinar os argumentos apresentados pela recorrente, expôs que a figura do convênio seria “visivelmente imprópria para abrigar o relacionamento que prevaleceu entre as partes, que objetivou, basicamente, o desenvolvimento de sistema informatizado para gestão e acompanhamento do Plano Nacional de Turismo”. Além disso, “o instrumento do convênio é aplicável nos casos de apoio que a administração deseja prestar a ações desenvolvidas pelos convenentes no seio da própria sociedade, pela sua relevância e utilidade. Não se presta à criação de ‘ferramenta gerencial’, no dizer da recorrente, de uso exclusivo do MTur”. Ainda para o relator, na espécie, “o que houve foi a terceirização do gerenciamento do conjunto de ações previstas no objeto do convênio, grande parte delas executadas mediante subcontratação de outros prestadores de serviços”. Segundo o relator, a contratação da gerenciadora tratou-se, na verdade, de dispensa de licitação imotivada. Neste ponto, votou pelo não provimento do recurso, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acórdão n.º 3074/2010-Plenário, TC-016.581/2006-6, rel. Min. Augusto Nardes, 17.11.2010.

A utilização da figura do convênio em situação que demanda contrato, antecedido de licitação, configura dispensa indevida de licitação

Em processo de representação, o Tribunal procedeu ao exame de legalidade/legitimidade da celebração dos Convênios n^os 15/2007 e 20/2007, firmados entre a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial – (SEPPIR) e a Fundação Universidade de Brasília – (FUB). Dentre outras irregularidades, apurou-se a utilização inadequada de convênio caracterizada pela inclusão em tal instrumento de ações que deveriam ter sido contratadas mediante procedimentos licitatórios, notadamente a prestação de serviços de apoio administrativo para a realização de eventos, uma vez que tais atividades seriam oferecidas no mercado por diversas empresas, bem como por configurar-se indevida a intermediação da FUB para a execução dessas ações. Inicialmente, o relator destacou, em seu voto, a existência de “interesses coincidentes entre a FUB e a SEPPIR/PR, em parte do objeto do convênio, no que se refere ao desenvolvimento de projetos que visem à mitigação das desigualdades e segregações raciais”. Assim, a consecução de objetivo comum, em regime de cooperação mútua, requisito essencial para a celebração desses convênios, haveria sido atendida. Todavia, registrou o relator que a subcontratação, por parte da FUB, da Fundação de Estudos e Pesquisas em Administração e Desenvolvimento – (FEPAD), para a realização de diversos eventos e encontros regionais, envolvendo, dentre outros, serviços de planejamento, monitoramento e execução das atividades necessárias aos encontros, não estaria em conformidade com a forma jurídica do convênio. Segundo ele, a realização dos eventos em questão “deveria ter sido contratada com fundamento na Lei de Licitações, por meio de seleção das empresas disponíveis no mercado”. Na espécie, o que ocorrera seria a intermediação indevida da FUB, no tocante aos recursos públicos repassados para a FEPAD, uma vez que a “FUB subcontratou a FEPAD para a organização de conferências estaduais e distritais, consultas à população indígena, quilombola e cigana, além da realização de oficinas temáticas”, ou seja, para a execução do próprio convênio firmado com a SEPPIR. Assim, por considerar que, ao fim, ocorrera a dispensa indevida de licitação, votou o relator pela procedência da representação, bem como pela aplicação de multa aos responsáveis envolvidos, sem prejuízo de que fosse expedida determinação corretiva à SEPPIR em situações semelhantes que surjam futuramente. Acórdão n.º 179/2011-Plenário, TC-008.950/2008-3, rel. Min. Raimundo Carreiro, 02.02.2011.