Nas contratações de serviços sem
dedicação exclusiva de mão de obra, é irregular a exigência de preenchimento
da planilha de custos com observância de parâmetros típicos de vínculos
celetistas, como salários-mínimos por perfil, encargos trabalhistas e
provisões, pois tal exigência compromete a competitividade do certame e a
autonomia empresarial das licitantes.
Representação
formulada ao TCU, com pedido de medida cautelar, apontou possíveis
irregularidades no Pregão Eletrônico (PE) 90004/2025, promovido pela Fundação
Escola Nacional de Administração Pública (Enap) com vistas à “contratação de
serviços de qualidade em desenvolvimento, manutenção, sustentação, testes de
software e apoio à governança de TIC, utilizando práticas ágeis, por alocação
de profissionais de TI vinculado ao alcance de resultados e ao atendimento de
níveis mínimos de serviço, sem garantia de consumo mínimo, sob demanda, de
acordo com as especificações e condições contidas no Edital e seus anexos”,
com valor estimado de R$ 6.793.950,68. Entre as irregularidades suscitadas,
mereceu destaque a alegação da representante de que, embora a licitação tivesse
sido estruturada para a “contratação de mão de obra em regime celetista”,
conforme planilha de custos anexa ao edital, a Enap, na fase de
esclarecimentos, teria admitido a contratação via pessoa jurídica individual
(“pejotização”) sem que, para tanto, “houvesse retificação do edital, com
prejuízo à fase externa da licitação”. Em análise preliminar, o relator
constatou a presença dos pressupostos para adoção da cautelar pleiteada e a
deferiu, sem oitiva prévia, a fim de que a Enap suspendesse a contratação em
análise. Para fundamentar a sua decisão, ele registrou a presença de indícios
de irregularidade na exigência de planilhas de custos baseadas em encargos,
provisões e salários do regime celetista para uma contratação definida como “sem
dedicação exclusiva de mão de obra”, sendo tal exigência incompatível com o
objeto do certame, mesmo porque a própria Administração já havia confirmado, em
sede de esclarecimentos, que profissionais poderiam ser alocados como pessoa
jurídica (PJ). Naquela mesma oportunidade, o relator determinou a realização de
oitivas junto à unidade jurisdicionada e à empresa vencedora do certame, para
que se manifestassem sobre os indícios de irregularidade identificados. Em
resposta, a Enap alegou, em síntese, que: i) o pregão fora estruturado sob o modelo
de contratação sem dedicação exclusiva de mão de obra, nos termos da Portaria
SGD-MGI 750/2023, com a admissão de diferentes regimes de vinculação dos
profissionais às licitantes (CLT, pessoa jurídica individual ou cooperativas),
sem imposição de modelo trabalhista específico; ii) o esclarecimento prestado
pelo pregoeiro explicitara essa possibilidade; iii) a exigência de parâmetros
mínimos de remuneração por perfil profissional fora adotada como instrumento de
gestão de risco e de garantia de exequibilidade da proposta; iv) a previsão de
planilha de custos e formação de preços tivera por finalidade viabilizar as
propostas que viessem a ser estruturadas por regime celetista; v) nas propostas
efetivamente analisadas (estruturadas sob PJ), não se exigira o preenchimento
dos encargos, nem tais rubricas foram utilizadas como critério de julgamento;
vi) a desclassificação de uma das licitantes decorrera do descumprimento
cumulativo de exigências relacionadas à ausência de previsão de custos de
viagens e diárias, indicação de salários-base inferiores aos previstos no termo
de referência (TR) e ausência de preenchimento dos campos dos encargos, uma vez
que sua proposta teria sido estruturada sob o regime celetista; e vii) nada
obstante, por reconhecer que a previsão de planilha com elementos típicos de
vínculos celetistas não se harmonizava plenamente com contratações de serviços
de TIC sem dedicação exclusiva de mão de obra, a Enap promovera a revogação da
referida licitação. Em seu voto, primeiramente, o relator relembrou que o
estudo técnico preliminar da contratação em apreço qualificara o objeto como
contratação de serviços sem dedicação exclusiva de mão de obra, o que, por
conseguinte, “não obriga a futura contratada à adoção de determinado tipo de
vinculação com os seus profissionais alocados”. Assim, para ele,
afigurava-se improcedente a tese central defendida pela autora da representação
no sentido de que a admissão, na fase de esclarecimentos, de contratação de mão
de obra por meio da “pejotização” criaria regra nova no edital, obrigando a sua
republicação ante o princípio da vinculação ao instrumento convocatório,
previsto no art. 55, § 1º, da Lei 14.133/2021. No entanto, prosseguiu o
relator, verificara-se que o anexo IX do TR teria disponibilizado, como modelo,
“planilha estruturada segundo a lógica típica de contratos com dedicação
exclusiva de mão de obra, com campos para preenchimento de salários, encargos
sociais, férias e 13º salário”. Além disso, exigira-se, no item 9.13 do TR,
respeito a pisos salariais mínimos para as funções indicadas. Segundo o
relator, embora o pregoeiro tivesse prestado esclarecimentos, que permitiriam a
vinculação da futura contratada aos seus profissionais mediante a
“pejotização”, as exigências típicas de vínculos celetistas constantes do
edital “foram transpostas para a fase de classificação”, momento em que
fora demandado dos licitantes o atendimento a pisos salariais e o preenchimento
das planilhas de encargos trabalhistas. Tais imposições, continuou ele, levaram
à desclassificação da quarta colocada no certame, por não haver preenchido os
campos vinculados ao regime de CLT das planilhas de custos e não ter observado
o piso salarial mínimo estabelecido, mesmo tendo apresentado proposta
economicamente mais vantajosa, de R$ 2.670.000,00, consideravelmente inferior
ao valor homologado, de R$ 3.973.794,96. Ademais, o relator destacou que, ao
contrário do que afirmara a Enap, “restou claro no histórico do certame”
que a sobredita licitante, excluída da disputa, estruturou sua proposta sob
lógica compatível com alocação por PJ, não havendo sentido, portanto, no
preenchimento das rubricas de encargos e provisões típicos de contratos
celetistas. A corroborar sua assertiva, ele invocou, pela similaridade, o
entendimento consignado no Acórdão
1189/2025-Plenário, no sentido de que
“a fixação de salários, encargos e estruturas de custos próprios de
vínculos celetistas só se harmoniza com contratações em que haja efetiva
dedicação exclusiva de mão de obra, situação em que a Administração
assume responsabilidade trabalhista mais intensa e justifica, por consequência,
um grau maior de ingerência nos meios de produção do contratado” (grifos do
relator). A seu ver, em contratações sem dedicação exclusiva de mão de obra, a
forma de vinculação dos profissionais “insere-se na autonomia empresarial da
contratada, sendo que a planilha de custos, nesse tipo de contratação, serve
exclusivamente para avaliação econômico-financeira, e não para impor a empresas
que operam com modelos distintos (como PJ) a adoção de estruturas remuneratórias
celetistas que não se coadunam com o regime jurídico do contrato”.
Outrossim, acerca do estabelecimento de remunerações mínimas com a finalidade
de reduzir riscos de execução contratual, “também não procedem os argumentos
da Enap”, porquanto, no caso em tela, o problema não estaria na utilização
de referências de mercado como subsídio técnico, mas sim na “conversão
desses valores em pisos mínimos absolutos, com efeitos desclassificatórios na
licitação”. Ele também ressaltou que, no âmbito do Acórdão
2748/2025-1ª Câmara, fora expedida
ciência à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares quanto à indevida
indicação, no TR, de que “a remuneração mínima por perfil profissional e por
nível de senioridade a ser considerada na elaboração da proposta e do
demonstrativo de cálculo de custos e formação de preços se encontra detalhada
no Anexo II da Portaria SGD/MGI 750/2023, uma vez que são valores de
referência, obtidos a partir de uma cesta de preços, e, portanto, não podem ser
considerados valores mínimos em caráter absoluto, por contrariar os princípios
da competitividade e da economicidade” (grifos do relator).
Relativamente a este ponto, o relator esclareceu que, consoante o anexo II,
item 3, da Portaria SGD-MGI 750/2023, a memória de cálculo e os dados
utilizados para composição do mapa de pesquisa salarial “constam em nota
metodológica específica publicada pela Secretaria de Governo Digital”, e
que essa metodologia “está descrita na Nota Técnica SEI 30.737/2025/MGI”,
cujo subitem 4.3 assim dispõe: “4.3. Desta forma, em observância ao inciso I
do §1º do art. 23 da Lei nº 14133, de 2021, a presente pesquisa de preços
aplica a mediana saneada (mediana após a exclusão de valores
discrepantes - outliers) de diferentes fontes, documentando-se a memória
de cálculo e procedimentos estatísticos utilizados.” (grifos do relator).
Nesse contexto, concluiu o relator, trata-se de pesquisa que leva em conta a
mediana saneada da cesta de valores obtidos, o que “não significa que os
valores mínimos, inferiores a essa mediana, caracterizariam um indício de
inexequibilidade, caso fossem adotados na proposta das licitantes”. Ao
final, considerando que, a despeito dos argumentos aduzidos pela Enap com o
intuito de justificar as irregularidades identificadas no PE 90004/2025, a
própria fundação entendera por bem revogar o certame, o relator propôs, e o
Plenário decidiu, julgar a representação parcialmente procedente, sem prejuízo
de cientificar a entidade sobre as seguintes irregularidades constatadas na
licitação, com vistas à adoção de medidas aptas a evitar sua futura repetição:
a) “a inclusão, nos subitens 9.13 a 9.15 do Termo de Referência do Pregão
Eletrônico 90004/2025, de exigência de observância obrigatória das remunerações
constantes do Anexo II da Portaria SGD/MGI 750/2023 (atualizada pela Portaria
SGD/MGI 6.040/2025) como base mínima aceitável para fins de exequibilidade das
propostas, convertendo parâmetro referencial de mercado em piso salarial
obrigatório apto a ensejar desclassificação, afronta os princípios da
competitividade e da economicidade”; b) “a exigência de preenchimento
obrigatório da planilha de custos prevista no Anexo IX do Termo de Referência e
de observância de parâmetros típicos de vínculos celetistas – como salários
mínimos por perfil, encargos trabalhistas e provisões – não se coaduna com as
contratações de serviços sem dedicação exclusiva de mão de obra e constitui
afronta à competitividade do certame e à autonomia empresarial das licitantes”.
Acórdão
535/2026 Plenário, Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira.
