É irregular a desclassificação de licitante pelo simples fato de sua proposta conter taxa de BDI acima do percentual previsto no edital, uma vez que a majoração do BDI pode ser eventualmente compensada pela subavaliação de custos diretos, enquadrando o preço final ofertado ao de mercado.

 

Denúncia formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades em licitações realizadas no âmbito do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), merecendo destaque o Pregão Eletrônico para Registro de Preços PE-SRP 19/2021, cujo objeto era a “implantação de 1.710 poços tubulares profundos, com sistemas de eletrificação, bombeamento e abastecimento de água, em diversos municípios inseridos na área de atuação do Dnocs”. Essa licitação fora dividida em cinco itens, sendo três relativos à instalação propriamente dos poços (separados conforme o tipo de energização e estrutura geológica), um relacionado ao fornecimento e montagem das bombas e análise da água, e outro relativo à realização dos estudos prévios para definição dos locais de perfuração. Na sessão pública do PE-SRP 19/2021, os três primeiros itens não puderam ser adjudicados, pois, embora em todos eles tivessem sido obtidos lances inferiores ao preço máximo admitido no edital, nenhuma das licitantes foi habilitada, por haverem deixado de encaminhar a documentação exigida. Por sua vez, os itens 4 e 5 foram ambos arrematados pela mesma empresa, dando origem à Ata de Registro de Preços 36/2021. Entre os indícios de irregularidades que motivaram a oitiva do Dnocs em relação à referida licitação, destacou-se a desclassificação indevida de licitante “no item 2 do PE-SRP 019/2021, com base no item 8.4.5 do edital, atinente à aceitabilidade de preços, não obstante a empresa ter ofertado lance inferior ao máximo admitido”.  Nas justificativas apresentadas ao Tribunal, a entidade afirmou que a aludida desclassificação havia sido merecida, uma vez que a licitante “consignou taxa de BDI maior do que o percentual admitido, a par de ter proposto um serviço com preço unitário acima do limite previsto”. Ainda segundo o Dnocs, essa empresa poderia ter interposto recurso, mas não o fez, sendo possível “pressupor que a licitante aceitou sua desclassificação”. Em sua instrução, a unidade técnica deixou assente, de um lado, que a jurisprudência do TCU “rejeita que haja desclassificação de licitante simplesmente por ter consignado BDI superior ao referencial, uma vez que os custos diretos podem eventualmente estar cotados a menor, enquadrando o preço final ao de mercado”. Por outro lado, reconheceu que a licitante ofereceu, “para um item orçamentário, preço unitário bem acima do limite (R$ 600,00 contra R$ 148,44)”, mas ressalvou que, por se tratar de ocorrência pontual, o Dnocs poderia ter diligenciado a licitante para verificação de possível erro na cotação, antes de tomar a decisão de desclassificá-la. Contudo, a unidade instrutiva atenuou a importância das falhas, no caso, já que essa mesma licitante “provavelmente seria inabilitada”, por ter apresentado atestado de capacidade técnica com evidências de adulteração. Assim sendo, propôs que o Dnocs fosse apenas cientificado da ocorrência, a fim de prevenir a reincidência na desclassificação de licitante por conta apenas de BDI excessivo. Em seu voto, salientando que, de fato, no item 2 do PE-SRP 19/2021, a licitante “restaria inabilitada, ainda que classificada na taxa de BDI”, à evidência de que “as decisões do pregoeiro não comprometeram a disputa”, o relator anuiu integralmente à proposição da unidade técnica, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Destarte, o Plenário decidiu dar ciência ao Dnocs que “a desclassificação de licitante exclusivamente por taxa de BDI acima de limites considerados adequados, sem avaliação de possível compensação pelos preços unitários e globais ofertados, contraria a jurisprudência deste Tribunal e afronta os princípios da economicidade, explicitado no caput do art. 70 da Constituição Federal de 1988, e da razoabilidade, conforme o caput do art. 2º do Decreto 10.024/2019”.

Acórdão 2460/2022 Plenário, Denúncia, Relator Ministro Vital do Rêgo.

INFORMATIVO LICITAÇÕES E CONTRATOS 449 - TCU

No orçamento base para licitação de obras, os valores referentes à cobertura de riscos eventuais ou imprevisíveis devem estar contidos no BDI, não nos custos diretos.

Auditoria realizada na Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) para verificar a execução das obras de dragagem do Porto do Rio de Janeiro/RJ apontara, dentre outras irregularidades, a inclusão no orçamento base da obra de dois custos com a mesma finalidade: (a) “Despesas Eventuais”, no percentual de 5%, na composição de preços unitários; e (b) “Taxa de Margem de Incerteza”, no percentual de 4,5%, no BDI. Segundo a unidade técnica, tal fato causou um sobrepreço de 4,66 %  no orçamento estimativo. Em suas justificativas, os responsáveis destacaram a distinção entre "margem de incerteza" e "despesas eventuais": "Os riscos inerentes à elaboração dos projetos de dragagem (risco de projeto, climáticos e naturais, término antecipado e jurídico) seriam aqueles contidos na 'margem de incerteza'; e os riscos de execução de dragagem (riscos de obras, performance e operacionais), aqueles contidos nas 'despesas eventuais' ". Alegaram ainda que as "despesas eventuais" seriam custos diretos,  por estarem relacionadas com a execução do objeto, o que seria justificável no caso de "dragagem por resultado", na qual a empresa contratada "assume sozinha o risco da execução da obras". O relator rebateu, ressaltando que os itens "Despesas Eventuais" e "Taxa de Margem de Incerteza”, ainda que não sejam compostos pelos mesmos tipos de riscos, destinam-se ao mesmo fim (cobertura de possíveis riscos eventuais ou imprevisíveis, que prejudicam a execução da obra), "devendo estar previstos uma vez só, em item único e próprio do orçamento". Ou seja, todos os fatores de risco devem estar previstos no BDI (no subelemento "margem de incerteza"), "que é o item orçamentário destinado a cobrir todas as despesas classificadas como custo indireto, que são aquelas não diretamente relacionadas com os insumos necessários à produção dos produtos em si". Por fim, o relator, considerando a ausência de dano ao erário em razão do desconto oferecido pela contratada no certame, bem como o ineditismo do tipo e porte da obra (dragagem por resultado), e a falta de um sistema de referência oficial de preços para serviços de dragagem,  propôs notificar a SEP/PR da impropriedade. O Tribunal endossou a proposta do relator. Acórdão 3637/2013-Plenário, TC 013.843/2010-9, relator Ministro José Jorge, 10.12.2013.

Taxa de BDI com percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço contratado, ou seja, custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado.

O TCU apreciou relatório de auditoria de conformidade realizada na Secretaria Nacional de Portos do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (SNP/MTPA), com o objetivo de avaliar a execução das obras de dragagem de aprofundamento por resultado no Porto de Paranaguá/PR. No curso da fiscalização, a equipe de auditoria identificara, entre outras ocorrências, suposta falha relativa aos percentuais da incidência de PIS e Cofins na apuração da taxa de BDI. O supervisor da fiscalização, no entanto, entendeu sanada a irregularidade, considerando que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, a empresa licitante tem liberdade para elaborar o BDI de sua proposta conforme o seu planejamento tributário, desde que os preços finais estejam condizentes com as referências de mercado. Acrescentou o supervisor que a análise isolada dos valores de PIS e Cofins, inseridos no BDI da contratada, não configuram, por si só, sobrepreço ao orçamento. O relator do feito, anuindo à proposta do supervisor, que contou com a concordância do titular da unidade técnica, entendeu desconstituída a irregularidade. Sobre a questão, ponderou que: “Em relação ao tema, a jurisprudência consolidada desta Corte é clara no sentido de que a taxa de BDI com percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço contratado, ou seja, custo mais BDI, esteja compatível com o preço de mercado”, mencionando como exemplos, os Acórdãos 1.134/2017, 1.466/2016 e 2.827/2014, todos do Plenário. Ponderou, ainda, que o orçamento-base utilizado na licitação desse empreendimento fora objeto de auditoria (TC-029.118/2014-0), na qual o sobrepreço identificado foi corrigido ainda na execução dos trabalhos. Ao final, o Colegiado, aquiescendo à proposição do relator, decidiu realizar a audiência de servidores encarregados da fiscalização das obras em face de irregularidade remanescente nos autos e exarar determinações ao MTPA e à unidade técnica a respeito de outras situações tratadas na auditoria.

Acórdão 2452/2017 Plenário, Auditoria, Relator Ministro Vital do Rêgo.

A utilização da empreitada por preço global para objetos com imprecisão intrínseca de quantitativos deve ser justificada no processo, em termos técnicos, econômicos ou outros devidamente motivados.

Ao apreciar estudo sobre o regime de empreitada por preço global, desenvolvido por unidade técnica especializada do TCU com vistas a uniformizar procedimentos de fiscalização e apresentar diretrizes sobre o tema, o relator da matéria enfrentou várias questões pertinentes e essenciais à aplicação do instituto, assim como à fiscalização exercida pelo Tribunal. Dentre elas, destaca-se, em primeiro lugar, a necessária motivação para a escolha do regime de execução indireta do objeto. Para o relator, uma vez assentado na legislação, na doutrina e na jurisprudência que “em empreendimentos carregados de incertezas, as empreitadas globais, em regra, não se fazem vantajosas” situações em que “é preferível a utilização de empreitadas por preço unitário, pelas características próprias do sistema de medição”, faz-se importante que as fiscalizações do TCU atentem para a devida motivação da escolha do regime de execução contratual pelo gestor. Nesse sentido, o Tribunal expediu orientação às suas unidades técnicas para, em fiscalizações de obras e serviços de engenharia executados sob o regime de empreitada por preço global, observarem que “nas situações em que, mesmo diante de objeto com imprecisão intrínseca de quantitativos, ... , se preferir a utilização da empreitada por preço global, deve ser justificada, no bojo do processo licitatório, a vantagem dessa transferência maior de riscos para o particular – e, consequentemente, maiores preços ofertados – em termos técnicos, econômicos ou outro objetivamente motivado, bem assim como os impactos decorrentes desses riscos na composição do orçamento da obra, em especial a taxa de BDI – Bonificação e Despesas Indiretas”. Acórdão 1977/2013-Plenário, TC 044.312/2012-1, relator Ministro Valmir Campelo, 31.7.2013.

Excessos em valores de itens componentes da parcela Bonificação e Despesa Indireta (BDI), identificados em contrato de obra, podem ser relevados quando seu percentual total situar-se abaixo do limite admitido pelo Tribunal

Auditoria realizada no Senado Federal identificou supostos indícios de irregularidades em contratos e procedimentos licitatórios. Destaque-se, entre eles, a “contratação da empresa Delta Engenharia Ltda. com valor de Bonificação e Despesa Indireta (BDI) com sobrepreço de R$ 187.991,09, decorrente do valor excessivo cobrado a título de administração central (8.82%), PIS (1,3%) e Cofins (5,9%)”. Após examinar as razões de justificativas de responsáveis, a unidade técnica anotou que a equipe de auditoria havia se pautado pelas orientações do Acórdão 325/2007 – Plenário, que “serviu de parâmetro para analisar o contrato auditado”. E prosseguiu: o Tribunal, entretanto, por meio do Acórdão 2.369/2011 – Plenário, definiu “como faixas aceitáveis de BDI para obras de reforma o intervalo entre 17,9% a 27,2%”. Tendo em vista, pois, que “o Senado adotou o BDI de 26,99% para o Contrato 43/2008, não haveria mais a irregularidade apontada, embora os itens isolados inquinados no relatório se mostrem excessivos”. O relator, ao endossar esse raciocínio, ressaltou que o sobrepreço potencial, resultante dos excessos dos citados itens, “acabou sendo compensado em outras parcelas integrantes do BDI, de tal forma que o valor global, seja do BDI, seja do contrato, manteve-se em patamares normais”. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu, quanto a esse aspecto específico, acolher integralmente as razões de justificativas dos responsáveis. Acórdão n.º 2582/2012-Plenário, TC-032.429/2010-0, rel. Min. José Múcio, 26.9.2012.

Os percentuais dos componentes de BDI definidos pelo Acórdão 325/2007-Plenário não podem ser aplicados de forma generalizada ou mesmo linear para todas as obras públicas, em face das nuanças que diferenciam uma obra de outra.

Relatório de Auditoria apontou possível sobrepreço nas obras relativas aos Trechos 3, 4 e 5 do Canal do Sertão Alagoano. A emissão de ordens de serviços fora condicionada pelo Plenário do TCU, mediante Acórdão 3.146/2010, à apresentação pelas empresas de garantias suficientes para assegurar o resultado da apuração acerca de eventual dano ao erário. O relator analisou, desta feita, petição firmada por uma das empresas apresentando justificavas ao sobrepreço apontado pela equipe de auditoria e requerendo a reconsideração da determinação, “a fim de se permitir o prosseguimento das obras objeto do Lote 4, independentemente da apresentação de novas e complementares garantias”. Analisando as justificativas dos responsáveis acerca de inadequada utilização dos parâmetros de BDI fundamentados no Acórdão 325/2007-Plenário, que estabelecera critérios para a adoção de BDI em obras de linhas de transmissão e subestações, o relator concluiu que lhes assistia razão. Consignou que “não se deve generalizar a utilização de percentuais para BDI, vez que não se trata de uma fórmula justa e cabal. O BDI varia de acordo com uma série de fatores que estão presentes nas diversas espécies de obras, tendo em vista sua singularidade e riscos”. Relembrou que o Acórdão 325/2007 “tratou de obras de linhas de transmissão e subestações elétricas, enquanto no presente caso, estamos de diante de um tipo de obra que tem fatores de risco completamente diversos daquelas obras do setor elétrico”. Sintetizou afirmando que os percentuais de BDI definidos pelo Acórdão 325/2007 não podem ser objeto de generalização para todas as obras públicas, diante das nuanças que diferenciam umas das outras. Assentada esta premissa e considerando, entre outros aspectos, que os indícios de sobrepreço ainda estão em fase de apuração, concluiu o relator que a determinação questionada impôs pesado ônus ao estado de Alagoas e às empresas contratadas, antes mesmo do início das obras, não se configurando “qualquer risco para o Erário se forem iniciadas as obras mesmo sem o oferecimento de novas garantias, além das que já estão previstas no art. 56 da Lei de Licitações”. Nesse diapasão, decidiu o Tribunal tornar sem efeito, de ofício, nos termos do art. 276, §5º, do Regimento Interno do TCU, o item 9.3 e subitens do Acórdão 3.146/2010-Plenário. Acórdão 1211/2013-Plenário, TC 011.156/2010-4, relator Ministro Raimundo Carreiro, 22.5.2013.

Deve-se aplicar BDI reduzido aos custos de mobilização e desmobilização quando representarem parcela considerável do valor final estimado da obra, como é o caso de obras de dragagem.

Deve-se aplicar BDI reduzido aos custos de mobilização e desmobilização quando representarem parcela considerável do valor final estimado da obra, como é o caso de obras de dragagem.

Em Relatório de Auditoria, referente a fiscalização de licitação para dragagem do Porto de Rio Grande/RS, sob responsabilidade da extinta Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR), no âmbito do Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária, o TCU emitiu orientações à unidade jurisdicionada e determinou à sua secretaria especializada que providenciasse aferição minuciosa e rigorosa do orçamento base utilizado no RDC eletrônico SEP/PR 6/2014, acompanhada de descrição detalhada dos critérios de análise das diversas composições de custos. Ao apreciar a análise técnica realizada, o relator questionou a aplicação do BDI integral aos custos de mobilização e desmobilização dos equipamentos de dragagem. Observou que “há muito este Tribunal sedimentou o entendimento de que, no caso de itens de materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra, deve incidir taxa de BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens do orçamento. O fundamento lógico por trás desse entendimento é que, se fosse calculado um BDI especificamente para esses itens, o valor alcançado seria nitidamente inferior, uma vez que componentes como administração central, riscos e imprevistos (por retrabalho, por queda de produtividade, etc.) seriam bem inferiores". Dessa forma, no caso em exame, não seria razoável que ao contratado fosse permitido BDI de 30,74% apenas para deslocar os equipamentos e, depois, fazer retorná-los à origem. Por fim, ressaltou o relator que a adoção de BDI reduzido na obra em exame “se justifica em razão de sua representatividade no valor final estimado (R$ 50 milhões em R$ 376 milhões, ou mais de 13%)” e que “em outros tipos de obras, como as rodoviárias, essa parcela responde apenas por cerca de 1 ou 2%, o que sinaliza a inaplicabilidade do BDI diferenciado”. O Colegiado, acompanhando o relator, determinou ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil que “passe a fazer incidir sobre o custo de mobilização e desmobilização o BDI reduzido mencionado no acórdão 2.622/2013 - Plenário”.

Acórdão 179/2017 Plenário, Auditoria, Relator Ministra Ana Arraes.

A Administração deve exigir das empresas contratadas no regime de contratação integrada, por ocasião da entrega dos projetos básico e executivo, a apresentação de....

A Administração deve exigir das empresas contratadas no regime de contratação integrada, por ocasião da entrega dos projetos básico e executivo, a apresentação de orçamento detalhado contendo descrições, unidades de medida, quantitativos e preços unitários de todos os serviços da obra, acompanhado das respectivas composições de custo unitário, bem como do detalhamento dos encargos sociais e da taxa de BDI, nos termos do art. 2º, parágrafo único, da Lei 12.462/2011, aplicável a todos os regimes de execução contratual do RDC, e da Súmula 258 do TCU.

Ainda na Auditoria realizada nas obras de adequação do Aeroporto Internacional Afonso Pena, em São José dos Pinhas/PR, mediante contratação integrada, analisou o relator as justificativas e a forma como a Infraero apurou o valor do aditamento do contrato auditado. Inicialmente, lembrou que “A Lei do RDC prevê que na contratação integrada, justamente por não se dispor previamente à contratação de um projeto completo de engenharia, a estimativa do valor da contratação poderá se basear em orçamento sintético ou no uso de estimativas expeditas ou paramétricas de custo, realizadas a partir de dados obtidos em outras obras similares”. No entanto, ponderou, “o contratado deverá posteriormente elaborar e apresentar projeto básico da obra para aprovação da Administração, o qual deverá conter todos os elementos relacionados no parágrafo único do art. 2º da Lei 12.462/2011, em particular o ‘orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados’, segundo interpretação literal da Lei”’. No caso concreto, a equipe de auditoria esclarecera que “os valores do termo aditivo de acréscimo e seus custos unitários foram obtidos por meio da apresentação de planilhas orçamentários que detalharam a formação do custo para o novo projeto estrutural e de fundações. Foram também elaboradas composições de custos unitários e cotações de preços naqueles itens os quais não havia referência nos sistemas de custos Sicro/Sinapi”. Tal fato, segundo o relator, “ocorreu porque não havia por parte da Infraero, tampouco na proposta da contratada, a descrição, as unidades de medida, os quantitativos e os respectivos preços unitários dos serviços previstos. O preço global da obra foi obtido por meio de custos paramétricos, motivo pelo qual os itens de supressão das fundações e estruturas não se encontravam detalhados em planilha sintética”. Em seu entendimento, “a apresentação de um orçamento detalhado pelo construtor, por ocasião da entrega da submissão do projeto básico ao órgão contratante, é condição indispensável para o posterior acompanhamento da execução contratual, pois, apesar de os aditamentos contratuais serem em regra vedados, podem haver situações supervenientes em que os riscos alocados ao contratante sejam materializados, ensejando a celebração de aditivos contratuais”. Sem a prévia apresentação do orçamento detalhado, arrematou, “a análise da alteração do valor contratual terá a confiabilidade definitivamente comprometida, como de fato ocorreu nesta auditoria”. Nesses termos, o Plenário acolheu a proposta do relator, para, entre outras medidas, “determinar à Infraero que doravante exija das empresas contratadas no regime de contratação integrada, por ocasião da apresentação do projeto básico e/ou executivo, a apresentação de orçamento detalhado contendo a descrição, unidade de medida, quantitativo, preços unitários de todos os serviços da obra, acompanhado das respectivas composições de custo unitário, bem como do detalhamento de encargos sociais e da taxa de BDI, nos termos do parágrafo único do art. 2º da Lei 12.462/2011 c/c da Súmula TCU nº 258/2010, aplicável a todos os regimes de execução contratual do RDC”.

Acórdão 2433/2016 Plenário, Auditoria, Relator Ministro Benjamin Zymler.