COTAÇÃO SUPERFATURADA

Acórdão 183/2019 Plenário (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler)

Responsabilidade. Licitação. Orçamento estimativo. Solidariedade. Licitante. Superfaturamento. Preço de mercado. Proposta de preço.

Os licitantes, sob risco de responderem por superfaturamento em solidariedade com os agentes públicos, têm a obrigação de oferecer preços que reflitam os paradigmas de mercado, ainda que os valores fixados pela Administração no orçamento-base do certame se situem além daquele patamar.

DICAS E DECISÕES DO TCU QUE TODOS OS PREGOEIROS DEVEM CONHECER

1 – A autoridade competente é a responsável pelo edital e deve assiná-lo. O pregoeiro e a equipe de apoio não são responsáveis pelo edital e, por via de conseqüência, não devem assiná-lo;

 2 – O pregoeiro conduz as sessões de pregão e deve tomar as decisões pertinentes. Os membros da equipe de apoio não decidem; a função deles é auxiliar o pregoeiro na tomada de decisões;

 3 – No decorrer do procedimento, o pregoeiro pode solicitar a análise e manifestação da assessoria jurídica quando houver dúvida acerca da legalidade de determinado ato ou providência. (Nesse sentido, TCU – Acórdão n° 728/2008 – 1a Câmara);

 4 – Quando a decisão do pregoeiro depender de análises e estudos técnicos para os quais não tenha formação, deve se respaldar em pareceres técnicos, sob pena de responsabilidade;

 5 – A equipe de apoio não deve ser responsabilizada por decisões tomadas pela autoridade competente e/ou pregoeiro. Excetua-se a situação em que a autoridade competente e/ou o pregoeiro tomam decisão baseados em parecer técnico de membro(s) da equipe de apoio. Nesses casos, a autoridade competente e/ou o pregoeiro devem registrar que seguem orientação técnica específica de membro(s) da equipe de apoio;

 6 – A equipe de apoio pode ser composta de único membro;

 7 – É importante que a equipe de apoio se faça presente nas sessões públicas do pregão;

 8 – É fundamental o constante aperfeiçoamento do pregoeiro e dos membros da equipe de apoio;

 DEFINIÇÃO DO OBJETO E QUALIDADE DOS BENS E SERVIÇOS NO PREGÃO

 9 – A adequada definição do objeto é determinante para o sucesso ou fracasso da contração. Sendo assim, é fundamental:

 · conhecer profundamente a necessidade a ser atendida;

· conhecer as opções existentes no mercado;

· buscar auxílio técnico, se necessário;

· atuar com a máxima cautela na escolha das características mínimas e na redação do edital.

 10 – Não é permitido se valer de especificações e exigências relacionadas ao objeto que sejam irrelevantes ou impertinentes, que não encontrem justificativa em interesse público;

 11 – Não é permitido exigir marca em edital de pregão, salvo nas situações em que se demonstrar tecnicamente que somente uma marca atende ao interesse público; que todas as outras existentes no mercado não atendem;

 12 – É permitido indicar marca desde que se admita a cotação de produtos similares. Nesses casos, deve-se descrever os produtos similares, isto é, esclarecer as características necessárias para que um produto seja aceito, mesmo não sendo da marca indicada;

 13 – O pregoeiro deve realizar diligência em casos de dúvidas sobre os objetos cotados;

 14 – A utilização da modalidade pregão não dispensa a elaboração dos projetos básico e executivo;

 15 – É possível exigir amostras no pregão. O edital deve ser claro e disciplinar:

 · os requisitos e condições técnicas que serão analisado;

· os laboratórios competentes para a análise;

. exigir a amostra após a etapa de lances, apenas do vencedor dela (Nesse sentido, TCU – Acórdão n° 1182/2007 – Plenário),

· efeitos da decisão sobre as amostras nas fases procedimentais.

 FASE INTERNA DA LICITAÇÃO – PLANEJAMENTO, ELABORAÇÃO DO TERMO DE REFERÊNCIA E DO EDITAL

 16 – As decisões, atos e documentos da fase interna irão reger o julgamento da licitação e a execução do contrato. Sendo assim, é fundamental a comunicação e interação entre os agentes administrativos envolvidos no procedimento do pregão (área requisitante, responsável pela redação do edital, autoridade competente, pregoeiro e membro de equipe de apoio, fiscal do contrato, etc);

  17 – Cautelas na estruturação e elaboração do edital:

 . as cláusulas devem ser organizadas e divididas em uma ordenação e divisão lógica;

 · a redação deve ser clara, privilegiando a ordem direta na redação;

 · deve-se evitar a simples reprodução dos mandamentos legais;

 · as exigências e condições devem ser as mínimas necessárias para o efetivo

atendimento da necessidade da Administração;

 · cuidado com o reaproveitamento de editais!

 18 – Na elaboração do orçamento na fase interna das licitações, a Administração deve ampliar a cotação de preços, com fornecedores diferentes, de forma a conferir confiabilidade e representatividade para a aferição dos preços correntes de mercado. (Nesse sentido, TCU – Acórdão nO254/2007 – Primeira Câmara e Acórdão n°1375/200-7Plenário;

 19 – Na elaboração do orçamento, também se deve consultar preços praticados em contratos de outros órgãos e entidades da Administração Pública, publicações na internet e revistas especializadas, bem como valer-se de todos os meios para que a pesquisa seja a mais ampla e retrate a realidade dos preços correntes no mercado;

 20 – À Administração faculta-se divulgar o preço estimado juntamente com o edital, porém esse preço DEVE consta nos autos do processo licitatório. Se algum licitante solicitar, esse preço DEVE ser informado.

  OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA E PREGÃO

 21 – De acordo com entendimento reiterado do TCU, não se deve licitar obra por meio de pregão.

 22 – Ao licitar serviços de engenharia sob a modalidade pregão, a Administração deve ter cautela em verificar e justificar nos autos do processo se os serviços possuem efetivamente natureza comum. (Nesse sentido, TCU – Acórdão n° 709/2007 – Plenário e Acórdão n° 296/2007 – Segunda Câmara).

 PUBLICIDADE NO PREGÃO

 23 – O prazo de publicação deve ser adequado ao objeto da licitação. O prazo legal é o mínimo admissível. Dependendo da complexidade do objeto, somente prazo maior possibilita a efetivação dos princípios da publicidade e da transparência;

 24 – O prazo somente começa a ser contado a partir da efetiva disponibilidade do edital aos licitantes;

 25 – O prazo de publicação é para que os interessados tomem ciência do pregão e preparem-se para participar dele. A Administração não deve formular exigências que devem ser atendidas pelos licitantes antes do decurso do prazo de publicação;

26 – Alterações no edital que afetem a formulação das propostas ou os documentos de habilitação exigem a sua republicação e a reabertura do prazo de publicidade inicialmente estabelecido;

HABILITAÇÃO – O QUE PODE SER DISPENSADO E O QUE DEVE SER EXIGIDO

 27 – Também no pregão presencial ou eletrônico, as informações de regularidade fiscal disponíveis na internet podem ser verificadas diretamente pelo pregoeiro, sem a necessidade de integrarem o documento de habilitação;

 28 – Na modalidade pregão, a Administração não precisa exigir todos os documentos de habilitação indicados nos arts.27 a31 da Lei n° 8.666/93;

 29 – A Administração deve exigir em habilitação o que é indispensável, diga-se, verdadeiramente importante para avaliar se os licitantes têm ou não condições de dar cumprimento ao futuro contrato. A Administração, ao contrário, não deve formular exigências irrelevantes e desnecessárias;

 30 – A Administração não deve se apegar a rigores de ordem formal na análise dos documentos de habilitação;

 31 – No pregão devem ser exigidos os requisitos de qualificação técnica essenciais para a correta execução do objeto a ser contratado. (Nesse sentido, TCU, Acórdão 2658/2007 – Plenário);

 32 – No pregão presencial, se todos os participantes da etapa de lances forem inabilitados, o pregoeiro deve proceder à nova etapa de lances com aqueles licitantes que não participaram dela. Se apenas um licitante não participou da etapa de lances, então o pregoeiro deve negociar com ele, tratar da aceitabilidade da sua proposta e verificar os documentos de habilitação. Se ele atender a todas as condições do edital, deve ser declarado vencedor;

  PREÇOS NO PREGÃO – EXCESSIVIDADE E INEXEQÜIBILIDADE

 33 – Devem ser estabelecidos nos editais de pregão os critérios de aceitabilidade dos preços global e unitários, tendo por referência os preços de mercado. (Nesse sentido, TCU, Acórdão 2390/2007 – Plenário);

 34 – É recomendável a fixação de preço máximo como critério de aceitabilidade de preços nos pregões;

 35 – A análise da (in)exeqüibilidade das propostas deve ocorrer após a etapa de lances;

 36 – Proposta somente deve ser desclassificada antes da etapa de lances nos casos em que a inexeqüibilidade seja apurada de modo flagrante e objetivo;

 37 – Propostas acima do valor orçado podem participar da fase de lances do pregão. (Nesse sentido, TCU, Acórdão 934/2007 – Primeira Câmara);

 38 – Ao verificar a aceitabilidade das propostas, constatado indícios de inexeqüibilidade do preço cotado, o pregoeiro deve conceder ao licitante, antes de desclassificá-lo, oportunidade de comprovar a exeqüibilidade da sua proposta;

 39 – Durante a fase de lances, se o licitante diminuir seu preço a ponto de tornar questionável a exeqüibilidade, é importante o pregoeiro alertá-lo e confirmar se ele realmente tem condições de cumprir a obrigação pelo valor ofertado;

 CREDENCIAMENTO NO SISTEMA ELETRÔNICO E CADASTRAMENTO NO SICAF

 40 – O responsável pelo gerenciamento do sistema eletrônico deve viabilizar o credenciamento do proponente no pregão eletrônico em tempo hábil;

 CONDUÇÃO DA SESSÃO PÚBLICA E DA FASE DE LANCES

 41 – O pregoeiro exerce poder de polícia na condução da etapa de lances, devendo advertir os licitantes;

 42 – É recomendável a previsão clara e expressa no edital a respeito das regras que serão aplicadas na condução da sessão pública e da fase de lances, a exemplo do intervalo mínimo admissível para lances supervenientes, o uso de telefone celular durante a sessão, etc. (Nesse sentido, TCU – Acórdão n° 1533/2006 – Plenário);

 43 – Durante a etapa de lances, o pregoeiro não pode recusar lance nem estabelecer número máximo de lances por licitante;

 44 – Os documentos apresentados pelos licitantes devem ser originais ou cópias Autenticadas;

 45 – É recomendável que o edital discipline as regras para a autenticação de documentos por servidor da Administração, inclusive prevendo a impossibilidade de autenticação durante a sessão pública, se for o caso;

 46 – A procuração apresentada por ocasião do credenciamento pode ser particular.Não se deve exigir que a firma seja reconhecida;

 47 – Se o licitante, por equívoco, incluir documento exigido para o credenciamento no envelope dos documentos de habilitação, o pregoeiro deve abrir o respectivo envelope na frente de todos os licitantes, permitir a retirada do documento e lacrar o envelope novamente, requerendo que os presentes aponham a sua assinatura e relatando o ocorrido na ata;

 48 – A declaração de cumprimento dos requisitos de habilitação pode ser redigida e firmada na própria sessão. A declaração também pode ser apresentada de modo oral, devendo o pregoeiro registrá-la em ata;

 49 – A análise de adequação do objeto em relação aos requisitos técnicos mínimos exigidos no edital deve ser realizada antes mesmo da fase de lances. As propostas que não atendem ao mínimo solicitado devem ser desclassificadas de imediato. (Nesse sentido, TCU- Acórdão n° 2390/2007 – Plenário);

 50 – Documento apresentado por ocasião do credenciamento não precisa ser apresentado novamente na habilitação;

 51 – A sessão do pregão pode ser suspensa diversas vezes. É recomendável, no entanto, que o pregão seja realizado em única sessão;

 SANEAMENTO DE VÍCIOS – LIMITES E DISCIPLINA DO EDITAL

 52 – A Administração deve prever no edital que as falhas de natureza formal que não influenciem no conteúdo da proposta serão passíveis de saneamento por meio de ato motivado do pregoeiro;

 53 – As regras previstas no edital sobre a forma de apresentação dos documentos são meras recomendações e não devem, por si só, gerar a inabilitação do licitante ou a desclassificação de sua proposta;

 RECURSOS, IMPUGNAÇÕES E PEDIDOS DE ESCLARECIMENTO

 54 – Respostas e decisões de impugnações e pedidos de esclarecimentos devem ser comunicados a todos os concorrentes que retiraram o edital e a ele anexados;

 55 – Quem deve responder a impugnação é quem assinou o edital, portanto, em regra, a Autoridade competente.

 56 – Deve ser concedido, em todos os pregões, prazo para que o licitante possa apresentar a intenção motivada de recorrer, sendo que tal prazo deve ser adequado e razoável à prática do ato. (Nesse sentido, TCU – Acórdão nO2021/07 – Plenário);

 57 – O pregoeiro deve informar de modo claro e inequívoco que os licitantes têm o direito de interpor recurso e esclarecer todos os aspectos procedimentais;

 58 – O pregoeiro deve viabilizar meio eficaz para que os licitantes tenham acesso aos documentos de habilitação do vencedor da etapa de lances antes de abrir prazo para a manifestação da intenção de recurso;

59 – O pregoeiro não pode negar recurso porque não concorda com os motivos apresentados pelo licitante. Ele deve analisar aspectos meramente formais dos recursos;

 60 – O pregoeiro dispõe de cinco dias úteis para rever a sua posição. De todo modo, revendo ou não, deve encaminhar o recurso à autoridade competente para que ela decida em definitivo;

 61 – Se não houver a interposição de recurso, o pregoeiro adjudica e a autoridade competente homologa. Se houver a interposição recurso, a autoridade competente adjudica e homologa;

 FORMALIZAÇÃO DOS ATOS NO PREGÃO

 62 – O pregoeiro e a equipe de apoio devem formalizar devidamente os seus processos de contratação, fazendo constar as informações e documentos necessários a sua compreensão, inclusive os registros, documentos e fundamentos relativos às negociações entabuladas com o contratado, de forma a garantir a transparência e a identificação dos atos e fatos ocorridos durante o processo. (Nesse sentido, TCU – (Acórdão n° 93/2008 – Plenário);

 SANÇÕES ADMINISTRATIVAS APLICÁVEIS AOS LICITANTES E CONTRATADOS

 63 – Devem ser previstos no edital, com objetividade, as sanções a que estão sujeitos os licitantes e contratados;

 64 – O processo administrativo de aplicação de sanção deve assegurar o contraditório e a ampla defesa, sendo observada a necessidade da devida motivação das decisões;

 Na definição e aplicação das sanções devem ser observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade;

 65 – No pregão, a sanção a ser aplicada aos licitantes ou contratados é a prevista no artigo 7° da Lei n° 10.520/02, e não a suspensão ou declaração de inidoneidade previstas na Lei nº 8.666/93;

 SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS

 66 – Devem ser mantidos atualizados os preços de referência da Administração para aferição da atualidade dos preços registrados, evitando contratações lesivas.

  67 – Deve ser efetivada consulta de mercado e aos preços de referência antes de firmar contrato com o licitante que teve seu preço registrado;

 68 – Em função da orientação do TCU (Acórdão 1487/2007),é recomendável que não se realize a adesão a registros de preços realizados por outros órgãos e entidades (“carona”) até que haja uma definição final sobre o tema. Se realizada a adesão, é prudente, então, que seja limitada à quantidade total do objeto efetivamente licitado;

 SISTEMAS ELETRÔNICOS

 69 – Todos os atos do procedimento do pregão eletrônico devem ser realizados dentro do sistema informatizado em que se esteja operando o pregão, sendo vedado o recebimento de lances ou a apresentação da intenção de recorrer fora do sistema eletrônico. (Nesse sentido, TCU – Acórdão 651/2007 – Segunda Câmara e Acórdão 3528/2007 – Primeira Câmara);

 REPERCUSSÕES DO ESTATUTO DA MICROEMPRESA E EMPRESA DE PEQUENO PORTE

 70 É recomendável a previsão no edital acerca do procedimento adotado para concessão da preferência legal às microempresas e empresas de pequeno porte, inclusive no que concerne à disciplina da forma de comprovação da licitante para identificar-se como microempresa ou empresa de pequeno porte. (Nesse sentido, TCU – Acórdão n° 2144/2007 – Plenário);

 71 – Devem ser instituídos mecanismos administrativos para possibilitar o cadastramento (emissão de CRC) de ME ou EPP em situação de irregularidade fiscal, para assegurar o tratamento diferenciado e favorecido previsto na Lei Complementar nº 123/06;

 72 – O direito de preferência deve ser exercido logo após o encerramento da etapa de lances, antes da própria fase de negociação;

 73 – A Administração não pode estabelecer faixa mínima para o exercício do direito de Preferência;

 74 – O pregoeiro deve conceder prazo para que as microempresas e empresas de pequeno porte apresentem os documentos de regularidade fiscal depois de serem declaradas vencedoras, antes da fase recursal;

 75 – O pregoeiro pode conceder à microempresa ou à empresa de pequeno porte diretamente o prazo de até 4 dias úteis para a reapresentação dos documentos de habilitação;

 OS CONTRATOS DECORRENTES DE PREGÃO

 76 – A natureza de bens ou serviços comuns e a celeridade do pregão não autorizam descuidar da execução contratual;

 77 – A Administração deve primar pela excelência na elaboração de instrumentos convocatórios e contratos administrativos, que devem ser perfeitamente adequados à necessidade administrativa;

 78 – O instrumento convocatório e a minuta do contrato devem ser examinados e aprovados pela assessoria jurídica;

 79 – Quando necessário, instrumento convocatório e a minuta do contrato devem ser analisados pelo setor técnico correspondente;

 80 – A gestão do contrato deve ser atribuída a servidor ou comissão técnica devidamente capacitados, de acordo com o objeto da contratação;

 81 – A Administração pode se valer de auxílio de terceiros, estranhos aos seus quadros, para auxiliar na fiscalização dos contratos;

 82 – Deve ser instituído sistema de gestão contratual organizado, com a previsão de normas internas de acompanhamento de contratos;

 As Melhores Práticas foram elaboradas pela Consultoria Zênite e pelos Professores Joel de Menezes Niebuhr, José Anacleto Abduch Santos, Edgar Guimarães, Ricardo Alexandre Sampaio e AnadriceaVicente de Almeida Como instrumento de fiscalização e acompanhamento dos contratos, deve ser instituído um sistema de registro de ocorrências.

EXTRAÍDO DE : www.compras.es.gov.br/ArquivoAbrir.ashx?ID=36
ZENITE: 3º ENCONTRO NACIONAL DE PREGOEIROS E MEMBROS DE EQUIPE DE APOIO. BRASÍLIA-DF. 09 DE JANEIRO DE 2012.

O argumento de que o valor do melhor lance encontra-se abaixo do orçamento estimativo e que, portanto, estaria atendido o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração somente merece guarida quando evidenciado que a pesquisa de preços da licitação foi feita de acordo com a melhor técnica possível para cada caso, a exemplo dos parâmetros definidos na IN-SLTI/MPOG 5/14.

O argumento de que o valor do melhor lance encontra-se abaixo do orçamento estimativo e que, portanto, estaria atendido o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração somente merece guarida quando evidenciado que a pesquisa de preços da licitação foi feita de acordo com a melhor técnica possível para cada caso, a exemplo dos parâmetros definidos na IN-SLTI/MPOG 5/14.

Ainda na Representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas em pregão eletrônico realizado pelo Instituto Federal de Educação Ciência e Tecnologia do Mato Grosso do Sul (IFMS), a unidade técnica entendeu que, apesar do descumprimento de normas que regem a matéria, a conduta dos agentes do IFMS não resultou em prejuízo ao erário. Ao contrário, como observou, os preços pagos ao final do certame estavam abaixo do patamar estimado pelos gestores, sendo cerca de 80% do valor previsto, acarretando vantagem financeira para a Administração na contratação. O relator, por sua vez, registrou “discordância com a alegação de que houve vantagem financeira para a Administração na contratação derivada do pregão”. Na espécie, “não é possível aceitar tal argumento sem um parâmetro confiável, pois não se pode afirmar que realmente houve economicidade caso o orçamento estimativo não tenha sido feito de forma escorreita e caso não reflita os preços efetivamente praticados no mercado. Historicamente, o TCU sempre defendeu que as estimativas de preços prévias às licitações devem estar baseadas em uma ‘cesta de preços aceitáveis’”. Nessa linha, a jurisprudência do Tribunal consolidou-se no sentido de que “não se deve considerar, para fins de elaboração do mapa de cotações, as informações relativas a empresas cujos preços revelem-se evidentemente fora da média de mercado, de modo a evitar distorções no custo médio apurado e, consequentemente, no valor máximo a ser aceito para cada item licitado”. O ministro relator destacou que “todo esse esforço do TCU culminou na edição da IN-SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral”. Finalizou concluindo que “o argumento de que o valor do melhor lance estaria abaixo do orçamento estimativo e que, portanto, estaria atendido o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração somente merece guarida quando evidenciado que a pesquisa de preços da licitação foi feita de acordo com a melhor técnica possível para cada caso, a exemplo dos parâmetros definidos na IN-SLTI/MPOG 5/2014, fato que não foi analisado pela unidade instrutiva neste processo”. Acolhendo as razões do relator, o Plenário do TCU considerou a Representação parcialmente procedente. Acórdão 2829/2015-Plenário, TC-019.804/2014-8, relator Ministro Bruno Dantas, 04.11.2015.

 

As estimativas de preços prévias às licitações devem estar baseadas em cesta de preços aceitáveis, tais como os oriundos de pesquisas diretas com fornecedores ou em seus catálogos, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos, sistemas de compras (Comprasnet), valores registrados em atas de SRP, avaliação de contratos recentes ou vigentes, compras e contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes.

Em Representação formulada por sociedade empresária acerca de pregão eletrônico promovido pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), destinado à contratação de central de serviços (service desk) para a manutenção de equipamentos, atendimento e suporte técnico remoto e presencial aos usuários dos ativos de tecnologia da informação, a unidade técnica apontou falhas na realização das pesquisas de preços para a elaboração da estimativa do valor da contratação. Em síntese, destacou a unidade técnica que a pesquisa de preços se baseara em orçamento superior à média de mercado, uma vez que a Funasa não excluíra as cotações manifestamente fora de mercado, “de modo a evitar distorções no custo médio apurado e, consequentemente, no valor máximo a ser aceito para cada item licitado”. Apontou ainda que a pesquisa de preços teria sido restrita, considerando o amplo mercado fornecedor do serviço licitado, além da não comprovação de consultas a outros órgãos e entidades da Administração, ao sistema Compras Governamentais e demais sítios especializados, o que pode ter comprometido a qualidade e a confiabilidade da estimativa de preços construída. Ao analisar o ponto, o relator, endossando a análise da unidade instrutiva, discorreu sobre a jurisprudência do TCU acerca da matéria: “Historicamente, o TCU sempre defendeu que as estimativas de preços prévias às licitações devem estar baseadas em uma ‘cesta de preços aceitáveis’. Nessa linha, os Acórdãos 2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário. Tais precedentes levaram ao Guia de Boas Práticas em Contratações de Soluções de TI do TCU, de 2012, que lista uma série de fontes de informação que podem ser utilizadas para analisar o mercado com vistas à obtenção de dados sobre preços. Em reforço, o Acórdão 2.943/2013-Plenário consolidou que não se deve considerar, para fins de elaboração do mapa de cotações, as informações relativas a empresas cujos preços revelem-se evidentemente fora da média de mercado, de modo a evitar distorções no custo médio apurado e, consequentemente, no valor máximo a ser aceito para cada item licitado. Todo esse esforço do TCU culminou na edição da IN-SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral”. Nesse sentido, asseverou que “o argumento de que o valor do melhor lance estaria abaixo do orçamento estimativo e que, portanto, estaria atendido o princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração somente merece guarida quando evidenciado que a pesquisa de preços da licitação foi feita de acordo com a melhor técnica possível para cada caso, a exemplo dos parâmetros definidos na IN-SLTI/MPOG 5/2014, o que não restou demonstrado neste processo”. Considerando que os valores obtidos no pregão encontravam-se dentro da média de preços praticados por outros órgãos da Administração Pública, o Plenário do Tribunal, pelos motivos expostos pelo relator, decidiu, no ponto, apenas dar ciência à Funasa acerca da impropriedade relativa à “realização de pesquisa de preços com amplitude insuficiente (...) tendo-se obtido apenas três orçamentos, não obstante o mercado fornecedor do serviço ser vasto; e, ainda, que não se considerou a utilização de preços de contratações similares na Administração Pública e a informações de outras fontes, tais como o ComprasNet e outros sites especializados, afrontando o art. 26, parágrafo único, incisos II e III, e o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, conforme entendimento do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário”. Acórdão 2637/2015-Plenário, TC 013.754/2015-7, relator Ministro Bruno Dantas, 21.10.2015.

 

O Método de Limitação dos Preços Unitários Ajustado (MLPUA) deve ser utilizado para a quantificação de sobrepreço na fase licitatória, tendo em vista que os preços unitários só devem superar os referenciais de mercado em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado aprovado pela autoridade competente.

Auditoria realizada nas obras de implantação do corredor de ônibus M'Boi Mirim - trecho M’Boi Mirim-Cachoeirinha, no município de São Paulo/SP, apontara, dentre outras irregularidades, possível sobrepreço nas planilhas do orçamento do projeto básico. O empreendimento, ainda na fase interna de licitação, conduzida pela Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras de São Paulo/SP (Siurb/SP), será executado com recursos do Ministério das Cidades, com acompanhamento da Caixa Econômica Federal. No que respeita ao sobrepreço apurado, anotou o relator que a análise, baseada em metodologia tradicional adotada pelo TCU em auditorias de obras públicas, efetuou, de forma conservadora, “o cotejo entre orçamento auditado e preços paradigmas estipulados com base em sistemas de referência, promovidas as devidas adequações às especificidades da obra, conforme preconiza a boa técnica de engenharia de custos e a legislação (em especial, o Decreto 7.983/2013)”. Ainda quanto à metodologia de análise, destacou o relator que “o orçamento foi avaliado segundo o método da limitação dos preços unitários ajustados (MLPUA)”. Nessa métrica, prosseguiu, “o sobrepreço calculado decorreu da simples soma dos valores unitários que ultrapassaram os preços referenciais, sem que tenha havido qualquer tipo de compensação com eventuais itens subavaliados”. Ou seja, “a ênfase recai sobre cada serviço isoladamente, a partir da premissa de que o preço unitário de nenhum item da planilha pode ser injustificadamente superior ao paradigma de mercado”. Sobretudo porque, como bem anotou a unidade instrutiva, “o orçamento analisado se refere a um projeto básico e não a um contrato de obra pública já celebrado, o que indica a possibilidade de correção das irregularidades ainda na fase de projeto básico sem afetar direitos de terceiros”. Nesse passo, em consonância com a jurisprudência do Tribunal, endossou o relator a adoção do método da limitação dos preços unitários ajustado “para a análise de editais, visto que os preços unitários só devem superar os referenciais em condições especiais, devidamente justificadas em relatório técnico circunstanciado aprovado pela autoridade competente (Decreto 7.983/2013, art. 8º, parágrafo único)”. Assim, face à necessidade de correção das irregularidades mediante a revisão dos valores estimados no projeto básico, acolheu o Plenário a proposta do relator, cientificando a Siurb/SP acerca dos indícios de irregularidade verificados, de modo a induzir melhorias nos projetos ainda antes do lançamento do edital. Acórdão 2636/2015-Plenário, TC 011.533/2015-3, relator Ministro Bruno Dantas, 21.10.2015.

 

SOPESAMENTO DE PRINCÍPIOS - Possibilidade do aproveitamento de licitação anterior

Representação formulada ao Tribunal apontou possíveis irregularidades na execução de obras rodoviárias no Estado do Paraná, a cargo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT. Dentre elas, constou o aproveitamento de licitação anterior (Concorrência Internacional nº 2/1999), cuja contratação não chegou a se concretizar. Para a unidade técnica, o procedimento estaria à margem da lei, não havendo justificativas para tanto. Em consequência, propôs aplicação de multa aos responsáveis, proposta da qual dissentiu o relator, por não estar plenamente convicto da gravidade do fato. Para ele, “não se trata do procedimento ideal, pois o mais adequado seria a realização de uma nova licitação”. Entretanto, ponderou que “o aproveitamento dos procedimentos do certame não pode ser de todo condenável”. Considerou, ainda, que a medida pode até ser vista como “uma iniciativa aceitável e bastante razoável, tendo em vista: i. a ausência de óbice legal; ii. o fato de a obra estar concluída; iii. não ter havido qualquer manifestação contrária por parte de outras firmas interessadas; iv. não ter resultado, dessa ação, prejuízo ao erário; v. ter sido expedido o devido parecer favorável do órgão jurídico para o aproveitamento do certame; vi. ter ocorrido a emissão de nova autorização do ordenador de despesa em face à existência de recursos suficientes no orçamento”. Acresceu que “se, porventura, houve ofensa aos princípios da legalidade, da isonomia e da transparência, como assevera a unidade técnica”, por outro lado, “outros princípios de igual relevância foram preservados, como os da economicidade, da razoabilidade e da finalidade, princípio este, aliás, pelo qual se entende que a norma administrativa, no caso, o estatuto das licitações, deve ser interpretada e aplicada de forma que melhor garanta a realização do fim público a que se dirige”. Ao final, o relator votou pela improcedência da representação, no que foi acompanhado pelos demais ministros. Acórdão n.º 7669/2010-1ª Câmara, TC-013.354/2006-4, rel. Min. Augusto Nardes, 16.11.2010.

PESQUISA DE PREÇOS- QUEM DEVE FAZER?

Não constitui incumbência obrigatória da comissão permanente de licitação (CPL), do pregoeiro ou da autoridade superior realizar pesquisa de preços no mercado e em outros entes públicos, sendo essa atribuição, tendo em vista a complexidade dos diversos objetos licitados, dos setores ou pessoas competentes envolvidos na aquisição do objeto. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao apreciar pedido de reexame interposto contra o Acórdão n.º 6.753/2009-1ª Câmara, por meio do qual o Tribunal aplicou multa ao ora recorrente (pregoeiro), em decorrência de irregularidades identificadas em pregão instaurado pelo Governo do Estado de Roraima. Em seu voto, o relator constatou que a CPL publicara, em 29/12/2008, o edital do Pregão Presencial n.º 414/2008, cujo objeto era o registro de preços para eventual aquisição de gêneros alimentícios. Após a apresentação dos lances verbais, foi declarada vencedora empresa que ofertou proposta de R$ 6.241.000,00, ao passo que o valor estimado pela administração correspondia a R$ 9.160.477,95. Após a interposição de recurso, o pregoeiro decidiu desclassificar a vencedora, além de declarar fracassado o certame, por entender que “a desclassificação das melhores propostas de preços infringiria o princípio da economicidade”. Em 19/2/2009, foi publicado o edital do Pregão Presencial n.º 019/2009, idêntico ao certame anterior, sagrando-se vencedora, mais uma vez, aquela mesma empresa, oferecendo, desta feita, proposta no valor total de R$ 7.279.999,74. Considerando que o valor vencedor havia sido superior ao anterior, mas bastante inferior ao orçado (R$ 9.160.477,95), além do que o intervalo de tempo entre os editais fora de apenas pouco mais de um mês, o relator da deliberação recorrida concluiu que os preços de referência estavam superiores aos de mercado, imputando responsabilidade ao pregoeiro, ao responsável pela elaboração do edital e ao diretor do departamento encarregado da compra. Para o relator do recurso, no entanto, as responsabilidades “devem ser imputadas tão somente a quem de direito”, não cabendo aplicação de multa ao pregoeiro, “pois ele não foi o responsável pela elaboração do edital e, principalmente, ateve-se estritamente aos termos deste”. Com efeito, “não haveria amparo legal, nem sequer editalício, para que, após a abertura das propostas, o pregoeiro deixasse de adjudicar o certame à empresa vencedora, com fundamento, unicamente, na última proposta apresentada pela atual vencedora em certame diverso, eis que aquele procedimento já se encontrava findo, tendo sido considerado, à época, fracassado. O que talvez pudesse ter sido feito seria, antes mesmo da publicação do referido edital, alterar as planilhas orçamentárias, ante as propostas apresentadas no certame precedente, mas tal atribuição caberia ao responsável por sua elaboração ou à autoridade responsável pelo certame, e não, frise-se, ao pregoeiro, que deveria, no caso concreto, conduzir o certame nos limites legais e do edital, previamente aprovado.”. Com base nos fundamentos apresentados pelo relator, a Primeira Câmara decidiu dar provimento ao recurso. Precedentes citados: Acórdãos n.^os 1.445/2004 e 2.289/2006, ambos do Plenário; Acórdãos n.^os 3.516/2007-1ª Câmara e 201/2006-2ª Câmara. Acórdão n.º 4848/2010-1ª Câmara, TC-010.697/2009-9, rel. Min. Augusto Nardes, 03.08.2010.