É indevida a utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviço que não seja padronizável

Acórdão 1333/2020 Plenário (Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler)

Licitação. Registro de preços. Vedação. Normalização.

É indevida a utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviço que não seja padronizável e replicável, por ser incompatível com o art. 3º, inciso III, do Decreto 7.892/2013.

A utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) é possível, nos termos do art. 3º, inciso II, do Decreto 7.892/13, quando for conveniente para a Administração contratante realizar várias aquisições do objeto licitado (entrega parcelada dos produtos), o que não se confunde com aquisições em que são demandadas partes do objeto licitado (entrega de parcelas do produto), situação não albergada na legislação de regência.

Representação formulada por sociedade empresária questionara, dentre outras possíveis irregularidades, a utilização inadequada, por órgãos aderentes, de Sistema de Registro de Preços decorrente de pregão eletrônico promovido pelo Centro de Comunicações e Guerra Eletrônica do Exército (CCOMGEX), destinado ao fornecimento e instalação de sistema de infraestrutura de alta disponibilidade para rede e servidores do centro telemático de dados e voz para atendimento a equipamentos ativos e passivos (Data-Center). Analisando o ponto, após a promoção das oitivas e audiências regimentais, registrou o relator que, na espécie, os responsáveis foram ouvidos em razão da “utilização inadequada do Sistema de Registro de Preços – SRP, porquanto, de fato, o certame em foco cuida de intenções de compra parciais e individualizadas e não de contratação integrada compartilhada por todos os participantes, como é característico daquele sistema”. O certame, relembrou, “foi fundamentado no art. 3º, inciso II, do Decreto 7.892/2013, o qual dispõe que o SRP pode ser adotado quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa”. Nesse mister, anotou que a unidade técnica especializada aduzira que “não se pode confundir entrega parcelada com entrega de parcelas do produto, sendo que o presente caso em foco enquadrar-se-ia nesta última condição, o que não permitiria a utilização do SRP”. No caso concreto, expôs, o pregão “não cuida de entrega parcelada de um mesmo produto, porquanto o órgão aderente ou participante, invariavelmente terá de modificar a solução apresentada como padrão no SRP, dado que as particularidades de cada Data-Center seriam diferentes”, de modo que “ao modificar a quantidade, verbi gratia, de Data-Center ou ainda dos serviços relativos à construção da sala segura, estar-se-ia diante da entrega de parcelas do produto, o que não se subsome ao dispositivo invocado para fundamentar o uso do SRP, que ampara a entrega parcelada dos produtos”. Destacou também o relator que “a jurisprudência do TCU consubstanciada no Acórdão 757/2015 – Plenário, o qual, como apontado pela Selog, foi embasado nos Acórdãos 529, 1.592, 1.913, 2.695 e 2.796, todos de 2013 e do Plenário, é no sentido de que não é possível a aquisição separada de itens de objeto adjudicado por preço global em contratações realizadas por meio de SRP”. Em conclusão, anotou, “a contratação em foco, da maneira como foi estruturada, indica que a utilização do SRP não foi bem avaliada. Se há possibilidade de mudança nos quantitativos, está-se diante, como já afirmei acima, de entrega de parcelas do produto, e não de entrega parcelada, como seria permitido pelo art. 3º, inciso II, do multicitado Decreto 7.892/2013”. Nesses termos, e considerando o fim da vigência da ata de registro de preços fiscalizada, acolheu o Plenário a proposta do relator para considerar procedente a representação, aplicando aos responsáveis a multa capitulada no 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, cientificando o CCOMGEX acerca da irregular “adoção do Sistema de Registro de Preços (SRP) para objeto que não se enquadra às hipóteses previstas no art. 3º do Decreto 7.892/2013”, explicitando, em sumário, o entendimento de que “A utilização do Sistema de Registro de Preços é possível, nos termos do art. 3º, inciso II, do Decreto 7.892/2013, quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas. Não há que se confundir, todavia, entrega parcelada com entrega de parcelas do produto. A primeira ocorre quando são demandadas várias aquisições do objeto licitado na configuração em que prevista pelo órgão responsável pelo Sistema de Registro de Preços. A segunda, que não é albergada pela legislação retro mencionada, cuida de aquisições em que são demandadas partes do objeto licitado em quantitativos diferentes daqueles inicialmente previstos”. Acórdão 125/2016 Plenário, Representação, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer.

 

A utilização do Sistema de Registro de Preços é adequada em situações em que a demanda é incerta, seja em relação a sua ocorrência, seja no que concerne à quantidade de bens a ser demandada.

Representação formulada por sociedade empresária questionara possíveis irregularidades em pregão eletrônico conduzido pelo Ministério da Integração Nacional – MI, destinado ao registro de preços, mediante adjudicação por lotes, para a aquisição eventual e futura de materiais e kits emergenciais para assistência humanitária e operação logística integrada de transporte e entrega, no socorro a pessoas que estejam sob risco iminente de desastres naturais ou já tenham sido afetadas por eles. Dentre os pontos questionados, destacara a representante que “o fato de o Sistema de Registro de Preços (SRP) não garantir uma contratação mínima do objeto faz com que surja uma tendência de que as empresas contratadas não estejam preparadas para atender tempestivamente à demanda”. No seu entendimento, tal circunstância “não daria à empresa contratada a segurança necessária para realizar uma aquisição prévia de parte do objeto antes da formalização da demanda”. Analisando a matéria, entendeu o relator que a alegação não poderia prosperar, “uma vez que a utilização do Sistema de Registro de Preços é adequada em situações como a que se encontra sob comento, ou seja, quando a demanda é incerta, seja em relação a sua ocorrência, seja no que concerne à quantidade de bens a ser demandada”. Afinal, prosseguiu, “não faria sentido realizar uma estimativa prévia e, com base nela, efetivar um processo licitatório, no qual tenham sido definidas quantidades exatas a serem adquiridas, sem saber nem se essas aquisições serão efetivamente necessárias. Num cenário bastante plausível, poderia haver a compra de bens que não seriam necessários”. Em conclusão, anotou, “a utilização do SRP no caso presente assegura que a Administração possa realizar, dentro dos valores de mercado, a aquisição dos kits/materiais nos quantitativos necessários para prestar o auxílio necessários às vítimas dos desastres naturais”. Diante disso, e uma vez afastada a gravidade dos demais pontos questionados, o Plenário considerou improcedente a representação, indeferindo o pedido de concessão de medida cautelar e, dentre outras medidas, cientificando o Ministério da Integração Nacional das impropriedades remanescentes. Acórdão 2197/2015-Plenário, TC 028.924/2014-2, relator Ministro Benjamin Zymler, 2.9.2015.

ATA DE REGISTRO DE PREÇOS

"Após analisar os impactos da referida deliberação, que imporia a necessidade de planejamento mais adequado por parte de órgãos promovedores de licitação para registro de preços, o relator, a partir dos argumentos apresentados pelo MPOG, votou por que o Tribunal, em caráter excepcional, admitisse que os procedimentos de Registro de Preços em andamento, de acordo com a sistemática de adesão tardia (carona) anterior à prolação do Acórdão 1.233/2012, pudessem ter continuidade até o final deste exercício, o que foi aprovado pelo Plenário. Precedentes mencionados: Acórdãos n. 2.311/2012, do Plenário. Acórdão n.º 2692/2012-Plenário, TC-008.840/2007-3, rel. Min. Aroldo Cedraz, 03.10.2012. "

Pregão para registro de preços: 1 – Estimativa dos quantitativos a serem contratados (QUANTIDADE: MÍNIMOS E MÁXIMOS)

Pregão para registro de preços: 1 – Estimativa dos quantitativos a serem contratados (QUANTIDADE: MÍNIMOS E MÁXIMOS)

Em representação formulada ao TCU, empresa participante de pregão, para fins de registro de preços destinado à contratação de serviços gráficos, de confecção de banners e de diagramação em atendimento à necessidade do Ministério do Esporte, alegou, em síntese, que a vencedora do certame ofertara preço manifestamente inexequível, e que o recurso interposto por ela, representante, contra a oferta da empresa vencedora fora negado pelo pregoeiro, sem nenhuma motivação técnica ou jurídica. Na instrução inicial, a unidade técnica apontou farta jurisprudência do Tribunal, “no sentido de que cabe à administração facultar às licitantes a oportunidade de comprovar a viabilidade dos preços cotados, para, só então, desclassificar as propostas inexequíveis”. Todavia, a unidade técnica apontou outra possível irregularidade, relativa aos quantitativos estimativos a serem objeto de futuras contratações, com base no registro de preços examinado. A esse respeito, a unidade técnica consignou que “o sistema de registro de preços é utilizado justamente para os casos em que não for possível à Administração definir previamente com precisão o quantitativo a ser demandado”. Entretanto, ainda para a unidade técnica, “o TCU possui jurisprudência no sentido de que a licitação deve estabelecer valores mínimos e máximos para os itens licitados”. Desse modo, “caberia ao ministério, com base em suas expectativas de consumo para o período de vigência da ata, ter estimado no edital as quantidades mínimas e máximas de demanda de cada produto, até para que os licitantes interessados, com base em possíveis ganhos de escala, pudessem melhor formular seu preços”. Consequentemente, propôs a expedição de alerta ao Ministério do Esporte, para que, “em certames futuros com adoção do sistema de registro de preços, estabeleça, ainda que de forma estimativa, quantidades mínimas e máximas para as aquisições durante a validade da respectiva ata”. O relator acolheu, integralmente, a análise procedida, no que foi acompanhado pelos demais membros do Colegiado. Precedentes citados: Acórdãos n^os 697/2006; 363/2007; 2.646/2007; 141/2008; 1.100/2008; 1.616/2008 e 294/2008, todos do Plenário. Acórdão n.º 4.411/2010-2ª Câmara, TC-013.365/2010-0, Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2010.

Licitação com previsão de entrega de maquinário em diversos municípios do país

Licitação com previsão de entrega de maquinário em diversos municípios do país: 1 - Necessidade de definição precisa das localidades

 

Representação ao TCU noticiou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico nº 32/2010 (para registro de preços), promovido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura - (MPA), para eventual contratação de empresa(s) especializada(s) no fornecimento de máquinas agrícolas para formação de patrulhas mecanizadas, com vistas à implementação do Subprograma de Fomento à Aquicultura Familiar em Módulos Rurais. Orelator, em decisão monocrática e ao acolher manifestação da unidade técnica, determinou a suspensão dos atos decorrentes do aludido certame até que o Tribunal delibere, em definitivo, a respeito da matéria questionada. Na etapa processual anterior, o então relator do processo, Ministro Benjamin Zymler, determinou a oitiva dos responsáveis do MPA, para que fosse avaliada a necessidade de adoção de medida cautelar, a depender da resposta à oitiva, em razão da insuficiente especificação do objeto do Pregão Eletrônico nº 32/2010, em face da omissão quanto aos locais de entrega dos equipamentos. Ao examinar os argumentos apresentados, a unidade técnica concluiu que o MPA houvera falhado ao “deflagrar uma licitação sem que seu objeto estivesse definido de modo preciso, especialmente no que diz respeito aos locais de entrega dos equipamentos”. Ao concordar com a unidade técnica, o atual relator, Ministro Ubiratan Aguiar, destacou em sua decisão que “sem ter conhecimento dos municípios onde deveriam ser entregues os equipamentos – tratores de esteira, retroescavadeiras e escavadeiras hidráulicas -, as empresas possivelmente estimaram, em suas propostas de preços, um custo de frete suficiente para não lhes acarretar prejuízos”. O Plenário referendou a cautelar deferida pelo relator. Decisão monocrática no TC-033.048/2010-0, rel. Min. Ubiratan Aguiar, 19.01.2011.

Licitação com previsão de entrega de maquinário em diversos municípios do país: 2 - Justificativas com relação às quantidades a serem adquiridas

Ainda na decisão monocrática adotada a partir de representação ao TCU que noticiou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico nº 32/2010 (para registro de preços), promovido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura - (MPA), o relator destacou outra irregularidade a macular o certame: a inexistência de estudo de demanda capaz de justificar as quantidades licitadas, mesmo em se tratando de um pregão para registro de preços.  Para ele, se as estimativas das quantidades de aquisição estivessem baseadas em algum estudo de demanda, “certamente os preços ofertados pelas licitantes estariam o mais próximo possível do valor de mercado, consideradas as economias de escala”. A ausência de estimativa prévia da demanda, então, impossibilitaria o planejamento de seu atendimento, pois não seria possível estabelecer um cronograma de distribuição de produtos condizente com a real necessidade. Registrou, então, a pertinência de se considerar tal fato quando da análise do mérito do processo, de modo a se expedir as recomendações corretivas para as futuras licitações do MPA que tenham objeto semelhante ao Pregão nº 32/2010. O Plenário referendou a cautelar deferida pelo relator. Decisão monocrática no TC-033.048/2010-0, rel. Min. Ubiratan Aguiar, 19.01.2011.

Pregão para registro de preços

Pregão para registro de preços: 1 – Estimativa dos quantitativos a serem contratados

Em representação formulada ao TCU, empresa participante de pregão, para fins de registro de preços destinado à contratação de serviços gráficos, de confecção de banners e de diagramação em atendimento à necessidade do Ministério do Esporte, alegou, em síntese, que a vencedora do certame ofertara preço manifestamente inexequível, e que o recurso interposto por ela, representante, contra a oferta da empresa vencedora fora negado pelo pregoeiro, sem nenhuma motivação técnica ou jurídica. Na instrução inicial, a unidade técnica apontou farta jurisprudência do Tribunal, “no sentido de que cabe à administração facultar às licitantes a oportunidade de comprovar a viabilidade dos preços cotados, para, só então, desclassificar as propostas inexequíveis”. Todavia, a unidade técnica apontou outra possível irregularidade, relativa aos quantitativos estimativos a serem objeto de futuras contratações, com base no registro de preços examinado. A esse respeito, a unidade técnica consignou que “o sistema de registro de preços é utilizado justamente para os casos em que não for possível à Administração definir previamente com precisão o quantitativo a ser demandado”. Entretanto, ainda para a unidade técnica, “o TCU possui jurisprudência no sentido de que a licitação deve estabelecer valores mínimos e máximos para os itens licitados”. Desse modo, “caberia ao ministério, com base em suas expectativas de consumo para o período de vigência da ata, ter estimado no edital as quantidades mínimas e máximas de demanda de cada produto, até para que os licitantes interessados, com base em possíveis ganhos de escala, pudessem melhor formular seu preços”. Consequentemente, propôs a expedição de alerta ao Ministério do Esporte, para que, “em certames futuros com adoção do sistema de registro de preços, estabeleça, ainda que de forma estimativa, quantidades mínimas e máximas para as aquisições durante a validade da respectiva ata”. O relator acolheu, integralmente, a análise procedida, no que foi acompanhado pelos demais membros do Colegiado. Precedentes citados: Acórdãos n^os 697/2006; 363/2007; 2.646/2007; 141/2008; 1.100/2008; 1.616/2008 e 294/2008, todos do Plenário. Acórdão n.º 4.411/2010-2ª Câmara, TC-013.365/2010-0, Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2010.

Pregão para registro de preços: 2 – Deficiências na composição do orçamento do objeto da licitação

Ainda na representação formulada ao TCU por empresa participante de pregão, para fins de registro de preços, para a contratação de serviços gráficos, de confecção de banners e de diagramação em atendimento à necessidade do Ministério do Esporte, outra suposta irregularidade verificada pela unidade técnica foi a possível deficiência na composição do orçamento do objeto da licitação. Para a Secretaria de Controle Externo, após analisar o assunto, “a metodologia utilizada pelo Ministério para estimar o valor da licitação mostrou-se pertinente”, a despeito de ter sido estimado valor maior do que o deveria ter sido. No caso, considerou a unidade técnica que a estimativa a maior, além de implicar diferença “não significativa no valor previsto no edital (cerca de 10%), não prejudicou o andamento do certame, especialmente no que toca à competitividade, dado o grande número de participantes e o desconto obtido pela Administração. Em sentido contrário, poderia até se considerar que o valor estimado a maior pode ter atraído mais licitantes do que ocorreria se fosse previsto um valor mais baixo para a licitação”. Todavia, o relator considerando a discrepância verificada entre os preços unitários contratados e o elevado desconto oferecido no pregão em relação ao orçamento elaborado pela administração (da ordem de 70%), entendeu necessário “alertar o Ministério do Esporte para que, na elaboração de orçamento estimativo de futuros certames envolvendo objeto semelhante ao do Pregão Eletrônico 15/2010, bem como relativo a qualquer outro certame processado para o registro de preços, atente para a necessidade de alinhamento dos orçamentos aos preços correntes de mercado”. Sua proposta contou com a anuência do Colegiado. Acórdão n.º 4.411/2010-2ª Câmara, TC-013.365/2010-0, Min-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2010.