COMENTÁRIO 18
COMENTÁRIO 18 (Artigo 18 da Lei 14.133/21)
Lei Comentada
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021
Lei de Licitações e Contratos Administrativos
CAPÍTULO II
DA FASE PREPARATÓRIA
Seção
I
Da Instrução do Processo Licitatório
Art. 18. A fase preparatória do processo
licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o
plano de contratações anual de que trata o inciso VII
do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis
orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas
e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:
Comentário:
O inciso VII trata do documento de
formalização de demanda (DFD). A partir do DFD, os órgãos responsáveis pelo
planejamento de cada ente federativo poderão confeccionar o plano de
contratações anual. Esse plano terá como objetivo a racionalização das
contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento
com o seu planejamento estratégico e dar suporte a elaboração das leis
orçamentárias.
Conforme inciso I do Art. 72, até mesmo
nos processos de contratação direta esse documento deverá ser utilizado.
Para uma boa aplicação deste artigo 18,
necessário se faz a leitura da Instrução Normativa 05 de 26 de maio de 2017.
A seguir, trazemos um modelo de DFD e
explicaremos todos os seus itens:
MODELO DE DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA
DEMANDA – DFD
NOME DO ÓRGÃO.................
NOME DA DIREÇÃO...............
NOME DA SEÇÃO...................
DFD - DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA
– DFD
DFD - DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA – DFD
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Objeto da demanda:
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REGISTRO DE PREÇOS para futura contratação de empresa
especializada na prestação de serviços de publicação de matérias em jornal
diário de grande circulação.
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IDENTIFICAÇÃO DA ÁREA REQUISITANTE
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Setor/Depart.
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Seção de...
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Data:
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xx.xx.xx
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Nome do projeto:
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Serviço de publicações
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Resp. pela demanda:
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José B.
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Telefone
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xxxx-xxxx
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E-mail:
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jose@...
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Matrícula:
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Xxxx
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Integrante da área requisitante: (IR)
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João B.
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Telefone:
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xxxx-xxxx
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E-mail do Integrante Requis. (IR)
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joao@...
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1 - JUSTIFICATIVA DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO DO SERVIÇO
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1.1 Justifica-se a contratação tendo em vista que os certames
licitatórios realizados pela Seção de Licitações e Contratos possuem a
obrigatoriedade, no §1º do Art. 54 da Lei 14.133/21, de
publicação dos extratos dos editais.
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2 - QUANTIDADE E DESCRIÇÃO DO SERVIÇO
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Item
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Especificação
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Quant.
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Unid.
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1
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Publicações de matérias em jornal diário de grande circulação,
no tamanho 2 colunas x 5 cm. As publicações poderão sair em qualquer área
(página) do Jornal
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60
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Publicações
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3 - Previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos
serviços/entrega dos bens.
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Fevereiro de xxxx
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4 - ALINHAMENTO AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO (ÓRGÃO).
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A contratação está alinhada diretamente aos macros desafios
previstos no Planejamento Estratégico da ................. no período
xxxx/2023, a medida em que visa, através dos processos licitatórios, o
aperfeiçoamento na gestão de custos, evitando desperdícios de recursos
públicos, de forma a assegurar o direcionamento dos gastos para o atendimento
das necessidades prioritárias e essenciais da ............
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5 - DEMAIS INTEGRANTES DA EQUIPE DE PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO
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Integrante Técnico:
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Francisco B..
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Telefone:
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3213-xxxx
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E-mail:
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francisco@...
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Integrante Administrativo:
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João B..
|
Telefone:
|
3213-xxxx
|
E-mail:
|
joao@...
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6 – ENCAMINHAMENTO
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Ao Diretor da ......................... para:
I - decidir motivadamente sobre o prosseguimento da
contratação;
II - indicar, através de portaria, Integrante
Administrativo para composição da Equipe de Planejamento da Contratação; e
III - instituir a Equipe de Planejamento da Contratação.
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7 – APROVAÇÃO
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Aprovo o prosseguimento da contratação, considerando sua relevância
e oportunidade em relação aos objetivos estratégicos e as necessidades da
Área Requisitante.
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DIRIGENTE MÁXIMO DO ÓRGÃO
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Data:
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Passarei agora a explicar cada item do
documento:
O Gestor público, na hora de contratar,
sempre terá que no decorrer da fase interna da licitação responder às seguintes
perguntas: O que contratar? Quando contratar? Como contratar? E por que
contratar?
Parafraseando Hely Lopes Meirelles, gestor
público só faz aquilo que está ESCRITO NA LEI. Enquanto nas empresas privadas
eles podem fazer tudo que não está PROIBIDO por lei, nas empresas públicas só
se deve fazer o que a Lei PREVÊ.
Assim, gestores públicos, não inventem
moda. Gastem com dignidade, com moderação e responsabilidade, como se vocês
estivessem gastando seu próprio salário!
DFD - DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA
1 – Objeto da demanda:
Isso responde a pergunta: O QUE COMPRAR ou
O QUE CONTRATAR. A administração deve priorizar o que será adquirido de
acordo com as suas necessidades operativas e jamais deve satisfazer a vontade
do servidor que solicitou o material ou o serviço. A finalidade de toda
aquisição é o interesse público. As aquisições e os serviços devem ser
realizados de modo a manter o órgão em um bom nível de funcionamento.
Nesse campo, objeto da demanda, deve-se
especificar o objeto (material ou serviço) a ser licitado. No caso de um
serviço, deve-se atentar para o fato de que ele pode ser um REGISTRO DE PREÇOS
ou uma simples CONTRATAÇÃO; pode ser também um serviço continuado, compra
continuada ou contratação sob demanda.
Contratação sob demanda: (...) trata-se de um regime de contratação
em que o edital fixa uma quantidade máxima, pois é impossível definir com
precisão a quantidade a ser demandada pela Administração, ao longo da vigência
do contrato, demanda o quanto for suficiente para atender às suas necessidades.
(...) É legalmente possível a contratação para execução conforme a demanda: a)
para serviços, adotando-se como regime de execução a empreitada por preço
unitário e a tarefa; e b) para compras, ocasião em que se adotará a compra
continuada como regime de execução contratual;
PARECER N.e
10/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU
Como especificar?
Deve-se fazer uma especificação de modo a
identificar o objeto a ser adquirido de maneira sucinta, precisa, suficiente e
clara, relacionando apenas os elementos técnicos MÍNIMOS para a sua adequada
descrição/especificação.
Nas especificações:
1 – Não se deve descrever objeto
inexistente no mercado. Lembre-se que seu objeto deve ser um bem ou um serviço comum,
atendendo o inciso XIII do Art. 6º da Lei 14.133/2021.
2 – Não se deve mencionar marca,
modelo ou qualquer característica própria e especifica de determinada marca,
exceto se se tratar de casos específicos tratados nas alíneas “c” e “d” do
inciso I do artigo 41 da Lei 14.133/21.
3 - Não se deve descrever o objeto de
forma tão minuciosa que termine por direcioná-lo para determinada marca ou
empresa;
4 – Recomenda-se que se pegue várias
especificações de produtos cuja qualidade é reconhecida, no mínimo 3, usuais de
mercado para poder especificar o objeto que se quer adquirir. Só inclua na
descrição do objeto características que pelo menos 3 marcas possuam em comum.
Ex.: se no mercado temos:
1 - Régua plástica com 30 centímetros
de comprimento por 2 milímetros de espessura e 4 centímetros de largura
com marcações numéricas em ouro e desenho italiano com um furo na
lateral direita e friso ondulado, marca Kamel;
2 - Régua plástica com 30 centímetros
de comprimento por 3 milímetros de espessura e 4 centímetros de
largura com marcações numéricas, com um furo na lateral direita e friso
ondulado, marca RaKel;
3 - Régua plástica com 30 centímetros
de comprimento por 3 milímetros de espessura e 6 centímetros de
largura com marcações numéricas, com banho de prata, com marcador de
temperatura, marca Pael;
Para especificar o material a ser licitado,
de modo que não se excluam ninguém da disputa, a especificação deverá ter
características mínimas, ou seja:
Régua plástica com 30 centímetros de
comprimento por, no mínimo 2 milímetros de espessura e, no máximo, 6
centímetros de largura, com marcações numéricas.
Com essa especificação, teremos a certeza
de que pelo menos as três marcas supracitadas entrarão na disputa.
IDENTIFICAÇÃO DA ÁREA REQUISITANTE
Para compor a equipe que realizará os
Estudos Técnicos, ninguém melhor do que os próprios servidores do setor
requisitante. O responsável pela demanda é o chefe do setor. Outros servidores
serão os Integrantes Requisitantes. O diretor pode, querendo, indicar outros
servidores para compor a equipe.
JUSTIFICATIVA DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO DO SERVIÇO
O título fala por si, quando se tem em
mente que tudo que será adquirido tem que cumprir o interesse público. Tudo
nasce de uma necessidade de atender a sociedade de alguma forma.
Se não se consegue escrever rapidamente,
ainda que de forma sucinta, uma justificativa da necessidade da compra ou da
contratação de um serviço, desista da compra ou do serviço, pois certamente o
interesse público não será comtemplado.
ALINHAMENTO AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO (ÓRGÃO).
Alinhamento estratégico: o que é,
importância e como fazer nas empresas.
O conceito de alinhamento
estratégico pode ser entendido por unir a visão de todas as áreas da
empresa. Todos os envolvidos no negócio precisam estar em busca dos mesmos
objetivos e estarem motivados para alcançá-los.
Neste sentido, o alinhamento estratégico
também é caracterizado pelo foco da empresa na execução do planejamento
estratégico de forma
dinâmica, comprometida e efetiva. É fundamental ter estratégias e uma
comunicação bem definida para ajudar durante todo o processo com sua equipe.
Enfim, tudo tem ligação direta com o
seu ambiente interno e se os colaboradores estão com níveis altos de
engajamento com propósito da organização.
O que é alinhamento estratégico
O alinhamento estratégico garante um
melhor entendimento e conhecimento das pessoas sobre a missão, visão e valores da empresa. E o objetivo do alinhamento é que todos
caminhem na mesma direção. É desenvolver uma cultura da qual todos os seus funcionários
vão se identificar com a sua marca, com seu propósito e irão seguir em conjunto
para a busca de melhores resultados. E a intenção no final é tornar a gestão
cada vez mais efetiva.
Afinal, para alcançar uma boa estrutura
organizacional dentro da empresa, é necessário que todos os seus colaboradores
estejam motivados e cientes dos valores e dos objetivos que foram criados, da
qual é a razão de sua existência.
Artigo:
Alinhamento estratégico: o que é, importância e como fazer nas empresas. MEREO.
Consulta: 31/10/2011. Endereço:
https://mereo.com/blog/alinhamento-estrategico/
Vamos continuar os comentários deste
artigo 18:
Art. 18. A fase preparatória do processo
licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o
plano de contratações anual de que trata o inciso VII
do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis
orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas
e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:
I - a descrição da necessidade da
contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o
interesse público envolvido;
Comentário:
Conforme inciso XX do Art. 6º da Nova Lei,
estudo técnico preliminar é documento
constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que
caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao
anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados
caso se conclua pela viabilidade da contratação.
A Instrução Normativa SEGES/ME nº 58, de 8
de agosto de 2022, dispõe sobre a “elaboração do ETP, para a aquisição de bens
e a contratação de serviços e obras no âmbito da administração pública federal
direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital”. No mesmo sentido
é a previsão do art. 9º, inciso II, da Instrução Normativa Seges/ME nº 81, de
2022.
Mais adiante, no final dos comentários
deste artigo 18, apresentaremos um modelo de ETP – Estudo Técnico Preliminar.
II - a definição do objeto para o atendimento
da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou
projeto executivo, conforme o caso;
Comentário:
Termo
de referência é o
documento necessário para a contratação de bens e serviços. Nele, deve conter
os seguintes parâmetros e elementos descritivos:
a) definição do
objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for
o caso, a possibilidade de sua prorrogação;
Obs.: Objeto de mesma natureza são aqueles
relativos a contratações no mesmo ramo de atividade: venda de material, prestação
de serviço. Exemplo: caneta, lápis, borracha são materiais diferentes entre si,
mas são do mesmo ramo de atividade. Eles têm a mesma natureza. Assim, dizemos
que eles são espécies (de mesma natureza) do gênero MATERIAL DE EXPEDIENTE.
b) fundamentação
da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares
correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato
das partes que não contiverem informações sigilosas;
c) descrição da
solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
d) requisitos da
contratação;
e) modelo de
execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá
produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;
f) modelo de
gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e
fiscalizada pelo órgão ou entidade;
g) critérios de
medição e de pagamento;
h) forma e
critérios de seleção do fornecedor;
i) estimativas
do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das
memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros
utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem
constar de documento separado e classificado;
j) adequação
orçamentária;
Anteprojeto é uma peça técnica com
todos os subsídios necessários à elaboração do projeto básico. Nela, no mínimo,
deve conter os seguintes elementos:
a) demonstração e
justificativa do programa de necessidades, avaliação de demanda do
público-alvo, motivação técnico-econômico-social do empreendimento, visão
global dos investimentos e definições relacionadas ao nível de serviço
desejado;
b) condições de
solidez, de segurança e de durabilidade;
c) prazo de
entrega;
d) estética do
projeto arquitetônico, traçado geométrico e/ou projeto da área de influência,
quando cabível;
e) parâmetros de
adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na
execução, de impacto ambiental e de acessibilidade;
f) proposta de
concepção da obra ou do serviço de engenharia;
g) projetos
anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção proposta;
h) levantamento
topográfico e cadastral;
i) pareceres de
sondagem;
j) memorial
descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos
materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a
contratação;
Projeto
Básico é o conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para
definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de
serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos
técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo
conter os seguintes elementos:
a) levantamentos topográficos e
cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises laboratoriais,
estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários para
execução da solução escolhida;
b) soluções técnicas globais e
localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por ocasião da
elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a
necessidade de reformulações ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao
prazo inicialmente definidos;
c) identificação dos tipos de serviços a
executar e dos materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como das suas
especificações, de modo a assegurar os melhores resultados para o
empreendimento e a segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a
que se destina, considerados os riscos e os perigos identificáveis, sem
frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e
a definição de métodos construtivos, de instalações provisórias e de condições
organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
e) subsídios para montagem do plano de
licitação e gestão da obra, compreendidos a sua programação, a estratégia de
suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da
obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente
avaliados, obrigatório exclusivamente para os regimes de execução previstos
nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta Lei;
Projeto
Executivo é o conjunto de
elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, com o
detalhamento das soluções previstas no projeto básico, a identificação de
serviços, de materiais e de equipamentos a serem incorporados à obra, bem como
suas especificações técnicas, de acordo com as normas técnicas pertinentes.
III - a definição das condições de
execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de
recebimento;
IV - o orçamento estimado, com as
composições dos preços utilizados para sua formação;
V - a elaboração do edital de licitação;
VI - a elaboração de minuta de contrato,
quando necessária, que constará obrigatoriamente como anexo do edital de
licitação;
VII - o regime de fornecimento de bens, de
prestação de serviços ou de execução de obras e serviços de engenharia,
observados os potenciais de economia de escala;
VIII - a modalidade de
licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação e
eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da
proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a
Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
IX - a motivação circunstanciada das
condições do edital, tais como justificativa de exigências de qualificação
técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor
significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa
dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações
com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço, e justificativa das
regras pertinentes à participação de empresas em consórcio;
Comentário:
Não se pode simplesmente exigir atestado
de capacidade técnico-profissional ou técnico-operacional sem justificar o porquê
dessa exigência. Será necessário eleger e indicar a parcela (ou as parcelas) de
maior relevância técnica ou valor significativo do objeto que está sendo
licitado para que, sobre essa parcela, seja definido o quantitativo mínimo de
execução pretérita bem-sucedida da licitante que deve conter no atestado de
capacidade técnica ou a experiência de execuções pretéritas bem-sucedidas a ser
comprovada no citado atestado.
Uma coisa que é preciso deixar bem claro é
que quando a Administração vai comprar, por exemplo, caneta e pede que a
licitante apresente atestado de capacidade técnica temos que traduzir esse
pedido para atestado de capacidade TÉCNICO-OPERACIONAL. Isso quer dizer que a
Administração quer contratar uma empresa especializada em vender canetas? Não!!
Com o atestado a Administração quer saber se a licitante foi capaz de vender e
entregar satisfatoriamente algum produto (assemelhado ou de mesma natureza).
Quer-se saber se a licitante tem capacidade OPERACIONAL em vendas de produtos,
se ela honra seus compromissos. Se ela
apresentar um atestado de que vendeu cadernos, esse atestado deve ser válido! O
gestor precisa ter bom-senso!
E se a Administração quer comprar papel
ofício e só aceitará a apresentação de atestado de capacidade técnica relativo
à venda somente de papel ofício? Pode fazer isso? Claro que pode, mas prepare
uma razoável explicação! Tudo pode para aquele que se justifica de forma
razoável, que usa o bom-senso! Agora, se a justificativa for desarrazoada
certamente não será aceita pelo TCU! Sempre orientamos os gestores a se
questionar se seu ato “restritivo da competição” visa proteger a Administração
ou a facilitar sua vida de servidor?
Os quantitativos a serem exigidos nos
atestados devem observar os §1º e §2º do artigo 67, in verbis:
Art. 67. A documentação relativa à
qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a:
(...)
§
1º A exigência de atestados será restrita às parcelas de maior relevância ou
valor significativo do objeto da licitação, assim consideradas as que tenham
valor individual igual ou superior a 4% (quatro por cento) do valor total
estimado da contratação.
§ 2º Observado o
disposto no caput e no § 1º deste artigo, será admitida a exigência
de atestados com quantidades mínimas de até 50% (cinquenta por cento) das
parcelas de que trata o referido parágrafo, vedadas limitações de tempo e de
locais específicos relativas aos atestados.
O gestor público deve ter em mente que
essas regras são restritivas à competitividade. Assim, devem ser utilizadas com
parcimônia. A justificativa deve necessariamente passar pelo exame de
razoabilidade. Não é porque a Lei autoriza exigência de ATÉ 50% que o gestor
vai se o utilizar do percentual máximo admitido. Uma pergunta deve ser feita:
levando-se em consideração a competitividade desse mercado, exigir 50% é
razoável?
Da mesma forma, as exigências de
qualificação econômico-financeira, as justificativas dos critérios de pontuação
e julgamento das propostas técnicas e as justificativas das regras pertinentes
à participação de empresas em consórcio devem obedecer aos princípios da
Administração elencados na Nova Lei, dando-se destaque aos princípios da
economicidade e razoabilidade.
De imensa importância é a informação que
trago, através de trechos de relatório e voto que deram origem ao
acórdão: 2627/2013 - Plenário, de 25/09/2013, a respeito do atestado de capacidade técnica e
da controvérsia sobre o referido instrumento conter ato declaratório ou
constitutivo. Vejamos:
(...) no que tange à inabilitação da
representante, afastado o primeiro motivo (não envio do catálogo), entendemos
não assistir razão à UFRJ relativamente à razão remanescente (data do atestado
posterior à data da licitação). Com efeito, segundo a informação prestada pelo
Cetem (peça 22), a balança mencionada no atestado emitido pelo referido órgão
federal fora fornecida pela representante em 28/7/2011. Assim, e entendendo que
o atestado de capacidade técnica tem natureza declaratória - e não
constitutiva - de uma condição pré-existente, a data a ser considerada
para comprovação da qualificação técnica seria 28/7/2011, não sendo
relevante a data da emissão da declaração. Ou seja, a partir da entrega daquele
produto, o Cetem poderia ter emitido, com qualquer data, o referido atestado,
reconhecendo a aptidão da representante para o fornecimento daquele
equipamento. Ademais, diante da dúvida natural quanto ao momento em que estaria
configurada a capacidade técnica da representante, cabia ao pregoeiro
lançar mão de diligência ao emissor, solicitando que informasse a descrição e a
data do fornecimento do produto a que se refere o atestado apresentado pela
licitante. Nesse sentido, vale lembrar o entendimento externado no item 9.4.1.3
do Acórdão 616/2010-TCU-2ª Câmara, segundo o qual o
instrumento da diligência, previsto no art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993,
constitui dever da administração e visa a
"flexibilizar formalismos que podem redundar na frustração ao
caráter competitivo que deve reger as licitações na administração
pública".
Voto:
5. No que se refere à inabilitação, a própria
UFRJ reconhece que o catálogo com as características do produto foi devidamente
enviado, restando afastada esta suposta irregularidade. Por outro lado,
reafirma que o certificado de capacidade técnica com data posterior ao dia da
abertura do certame permanece como motivo determinante à inabilitação.
6. Quanto a este último ponto, importa
repisar que o atestado de capacidade técnica tem natureza declaratória - e não
constitutiva - de uma condição preexistente. É dizer que a data do atestado não
possuiu qualquer interferência na certificação propriamente dita, não sendo
razoável sua recusa pelo simples fato de ter sido datado em momento posterior à
data da abertura do certame. O que importa, em última instância, é a entrega
tempestiva da documentação exigida pelo edital, o que, de acordo com o
informado, ocorreu.
X - a análise dos riscos que possam
comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual;
Comentário:
No final dos comentários deste artigo 18,
apresentaremos modelo de Mapa de Risco.
XI - a motivação sobre o momento da
divulgação do orçamento da licitação, observado o art. 24 desta Lei.
Comentário:
O artigo
24 traz a exigência de justificativa para se adotar o sigilo do orçamento
estimado da contratação. Esse sigilo, quando adotado, deverá recair sobre os
valores apenas. Os demais elementos como quantitativo do objeto e outros
detalhes necessários à elaboração das propostas devem ser divulgados. Em todo
caso, o sigilo não prevalece para os órgãos de controle interno
e externo e, no caso de ser adotado o julgamento pelo MAIOR DESCONTO, o preço
estimado ou o valor máximo aceitável para o objeto da licitação devem ser
divulgados. Devo acrescentar que se a disputa for pelo MENOR PREÇO (e valor
máximo aceitável) o sigilo só deve ser adotado quando estritamente necessário,
pois pode ocasionar problemas na licitação como descreveremos abaixo.
É preciso que se tenha muito cuidado com
esse sigilo do orçamento. O uso indiscriminado dessa possibilidade pode trazer
prejuízo. Como operadores de licitações constatamos um problema com o uso desse
dispositivo. O problema pode se revelar na hora da negociação dos preços em um
pregão eletrônico. Vejamos as seguintes situações:
Situação 1 - Quando a Administração traz
em seu termo de referência a orientação de que não aceitará, por exemplo, valor
maior do que R$ 0,50 (valor máximo aceitável) pela caneta esferográfica, item 5
do objeto, praticamente todos os licitantes, em suas propostas, lançarão o
valor máximo aceitável de R$ 0,50 (cinquenta centavos) para aquele item.
Situação 2 - Quando a Administração adota
o sigilo em seu termo de referência, os valores de propostas vão variar
enormemente. Costumamos pensar que se a licitação fosse em outro país, talvez
tivéssemos propostas de valores (em sua maioria) condizentes com a realidade e
com o justo valor. Mas, na realidade brasileira, constatamos que os valores
costumam ser astronômicos, na maioria, claro. Sim, pois o licitante, por uma
questão de comodidade, prefere baixar o preço na sessão licitatória do pregão,
na hora dos lances.
O problema do sigilo reside na seguinte
questão:
a) na situação 1, quando temos apenas uma
proposta para aquele item e ela está com o valor máximo aceitável de R$ 0,50,
na hora em que o pregoeiro vai negociar, a negociação parte desse valor. Depois
de muita luta (é uma verdadeira batalha), se a negociação obtiver êxito, o
valor cairá a menos de R$ 0,50. Assim, pode-se aceitar a proposta.
b) na situação 2, quando temos apenas uma
proposta para aquele item e ela está com o valor astronômico, na hora em que o
pregoeiro vai negociar, a negociação parte desse valor. Depois de muita luta,
se a negociação obtiver êxito, o valor certamente ficará no máximo admitido no
termo de referência: R$ 0,50. Ou seja, dificilmente ficará menor do que o preço
de referência. Se não ficar ao menos no valor de referência, o item será
perdido.
Um outro problema pode ser assim
identificado: imaginemos que, com a atual situação de alta inflação, o valor
máximo aceitável pela administração seja de, por exemplo, R$ 7,00 por um litro
de gasolina. Se o preço justo, no dia da sessão, for de R$ 10,00, o item será
deserto: ninguém vai fazer proposta. E tudo será resolvido nesse dia. Mas se o
valor for sigiloso, no dia da sessão os licitantes perderão tempo disputando um
valor que nunca chegará aos R$7,00, máximo aceitável pelo pregoeiro. E quando a
disputa for encerrada, o pregoeiro perderá tempo chamando todos os licitantes
para uma negociação que nunca chegará ao valor máximo aceitável pelo pregoeiro.
§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I
do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e
a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e
econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:
I - descrição da necessidade da
contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do
interesse público;
II
- demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual,
sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da
Administração;
III
- requisitos da contratação;
IV
- estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de
cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências
com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;
V - levantamento de mercado, que consiste
na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da
escolha do tipo de solução a contratar;
VI
- estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que
poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o
seu sigilo até a conclusão da licitação;
VII
- descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à
manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;
VIII
- justificativas para o parcelamento ou não da contratação;
Comentário:
Representação
formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades em licitação promovida pela
Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), referente à “Oportunidade 7003803441”,
cujo objeto era a “contratação de serviços especializados para
Desenvolvimento, Sustentação e Suporte Técnico em Soluções de Software na
Plataforma SAP implantadas em ambientes geridos pela Petrobras”. Entre as
irregularidades suscitadas pela representante, mereceu destaque o não
parcelamento do objeto, isso porque, segundo ela: “a) o objeto é constituído
por serviços distintos e inconfundíveis entre si; b) em resposta à impugnação
do edital, a Petrobras declarou admitir a subcontratação dos serviços
relacionados a soluções para as quais a oferta de profissionais no mercado é
mais restrita, e para o atendimento help desk; c) se é possível subcontratar
individualmente os serviços a serem prestados, esses mesmos serviços poderiam
ser objetos de licitações exclusivas a partir do parcelamento do objeto.”.
Ao frisar que os serviços integrantes do objeto do certame poderiam ser
contratados individualmente, a representante concluiu que a opção pela
contratação unificada contrariara o art. 32, inciso III, da Lei 13.303/2016,
bem como a “jurisprudência do TCU enunciada na Súmula 247”. Em seu voto,
preliminarmente, o relator considerou oportuno e relevante esclarecer alguns
aspectos relacionados ao parcelamento do objeto da licitação, tendo em vista
que a manifestação da representante, segundo ele, “não se coaduna ao
entendimento sedimentado nesta Corte sobre o tema”. Para o relator, se, por
um lado, não haveria dúvidas a respeito da jurisprudência firmada no sentido de
que é obrigatória a admissão da adjudicação por item quando tal opção não
representar prejuízo para o conjunto da contratação ou perda de economia de
escala (Súmula TCU 247), por outro lado, também seria cediço que o parcelamento
do objeto deve visar precipuamente ao interesse da Administração, e não dos
particulares. Nesse sentido, invocou o Acórdão
1238/2016-Plenário. Ainda de acordo
com o relator, a Lei 8.666/1993, que regulou grande parte das licitações
examinadas pelo TCU durante a construção desse entendimento, prevê que “as
obras, serviços e compras serão divididas em tantas parcelas quantas se
comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com
vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à
ampliação da competitividade sem perda da economia de escala”. Assim sendo,
na aplicação desse diploma, ao examinar o possível prejuízo para o conjunto da
contratação decorrente do parcelamento do objeto, a equipe de planejamento
precisa avaliar, enfatizou o relator, se a solução é divisível ou não, levando
em conta as particularidades técnicas e econômicas do bem ou serviço desejado e
os recursos disponíveis no mercado fornecedor. Acrescentou que a Lei
14.133/2021 (nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – NLLC)
estabelece, em seu art. 40, § 3º, que o parcelamento não será adotado nas
compras, entre outras hipóteses, quando a economia de escala, a redução de
custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a
compra do item do mesmo fornecedor. Pontuou também que essa mesma lei
estabelece, em seu art. 47, § 1º, inciso II, que, na aplicação do parcelamento
na contratação de serviços, deve ser considerado o custo para a Administração gerir
vários contratos frente à possível economia decorrente da divisão do objeto em
itens. E que especificamente para as licitações promovidas por empresas
públicas e sociedades de economia mista, a Lei 13.303/2016 estabelece a
diretriz do parcelamento do objeto, desde que “sem perda de economia de
escala”. Dito isso, o relator arrematou: “o princípio do parcelamento,
como qualquer preceito do Direito, não é absoluto, mas sua aplicação deve ser
sopesada com a de outros princípios, em especial os da eficiência, eficácia e
economicidade, além dos da primazia do interesse público, da proporcionalidade
e da razoabilidade – todos positivados no artigo 5º da NLLC”. Portanto,
nesse contexto, “a mera viabilidade técnica e econômica da subcontratação de
determinada parcela do objeto não pode significar de imediato, como pretende a
representante, a obrigatoriedade de parcelamento do objeto”. Segundo ele,
haverá hipóteses em que a celebração de um único contrato “se mostrará a
opção mais adequada para o atendimento do interesse público e das necessidades
da Administração, ainda que eventualmente parte dos serviços seja realizada por
empresa subcontratada – circunstância que, naturalmente, deve ser sempre
devidamente justificada no âmbito do processo administrativo em que se dá a
contratação”. Retomando o caso concreto, no qual a representante trouxera o
exemplo do serviço de help desk como item independente que poderia ser
contratado à parte, “visto que provavelmente será realizado por empresa
subcontratada”, o relator asseverou que “o simples serviço de
atendimento de demandas, realizado a partir de roteiro padronizado de
tratamento e distribuição dos chamados, efetivamente pode ser realizado sem
maiores dificuldades por uma empresa especializada nesse tipo de trabalho, não
havendo necessidade de execução direta pela companhia contratada para gestão e
desenvolvimento das soluções de Tecnologia da Informação (TI)”. Ponderou,
contudo, que “esse serviço tem caráter absolutamente acessório, não fazendo
sentido ser contratado separadamente”, e chamou a atenção para a seguinte
situação hipotética: “Imagine-se a hipótese de vigências não
coincidentes, caso um dos contratos seja encerrado previamente: ou se teria um
contrato de gestão de solução de TI sem a possibilidade de os usuários do
contratante abrirem chamados para solução dos problemas, ou a Administração
arcaria com os custos de manter uma central de atendimento sem dispor de um
contratado com quem se comunicar. Ademais, na ocorrência de eventuais falhas na
relação entre as contratadas, seja de ordem técnica ou gerencial, o contratante
se veria na contingência de administrar conflitos e apurar responsabilidades,
com alto potencial de prejuízo à execução do contrato principal”. Deixou
então assente que “o parcelamento do objeto, embora deva ser encarado como
diretriz na busca da proposta mais vantajosa para a Administração, não
constitui mandamento insuperável, devendo sua aplicação ser modulada pelo vetor
econômico, a partir do exame das peculiaridades do objeto pretendido e do
mercado fornecedor”. Ao final, o relator considerou afastada essa suposta
irregularidade apontada na representação, no que foi acompanhado pelos demais
ministros.
Acórdão 4506/2022 Primeira Câmara,
Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira.
IX
- demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de
melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros
disponíveis;
X - providências a serem adotadas pela
Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à
capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão
contratual;
XI
- contratações correlatas e/ou interdependentes;
XII
- descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras,
incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como
logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando
aplicável;
XIII
- posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento
da necessidade a que se destina.
§ 2º O estudo técnico preliminar deverá
conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do §
1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos no
referido parágrafo, apresentar as devidas justificativas.
§ 3º Em se tratando de estudo técnico
preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se
demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de
desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser
realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a
elaboração de projetos.
ESTUDOS
TÉCNICOS PRELIMINARES
(MODELO)
PODER ............................
NOME DO ÓRGÃO
................................................
UASG: XXXXXX
Seção de ..............................
Estudos Técnicos Preliminares Nº
XXXXXX/2026
1 OBJETIVO
Este estudo técnico preliminar tem como
objetivo analisar a viabilidade do REGISTRO DE PREÇOS, através de PREGÃO
ELETRÔNICO, para futura contratação sob demanda de empresa especializada na
prestação de serviços de publicação de matérias em jornal diário de grande
circulação.
2 NORMATIVOS
- Lei n.º 14.133, de 01 de abril de 2021,
que institui normas para licitações e contratos com a Administração Pública e
dá outras providências;
- Lei Complementar nº 123, de
14/12/2006, que Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de
Pequeno Porte;
- Lei
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
- Decreto n.º 10.024, de 20.09.2019, que
regulamenta o Pregão Eletrônico, e
- Decreto n.º 7.892 de 23.01.2013, que
regulamenta o Sistema de Registro de Preços.
- Decreto
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
3 ANÁLISE DE CONTRATAÇÕES ANTERIORES
Da análise das contratações anteriores,
não vislumbramos qualquer motivo que enseje alteração substancial na
documentação exigida nem nas especificações do objeto para uma nova
contratação.
4 DESCRIÇÃO DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO
4.1. Justifica-se a contratação tendo em
vista o número de certames licitatórios realizados pela Seção de Licitações e
Contratos e pelas Comissões de Licitações e a obrigatoriedade constante em Lei
de publicação de extratos do edital de licitações em jornal diário de grande
circulação;
4.1.1 Fundamentos legais: §1º do Art. 54
da Lei 14.133/21.
5DEMONSTRATIVO DA PREVISÃO DA
CONTRATAÇÃO NO PLANO DE CONTRATAÇÕES ANUAL
5.1 XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
6 REQUISISTOS DA CONTRATAÇÃO
6.1 Trata-se de serviços que serão
realizados mediante demanda da Seção de Licitações e Contratos e das Comissões
de Contratação, sendo os mesmos solicitados diretamente à agência de
publicidade que indicará o Jornal a ser veiculada a matéria, bem como, o
caderno onde essa matéria será publicada.
6.2 O objeto enquadra-se apropriadamente
na redação do inciso XIII Art. 13 Lei nº 14.133/21: serviços comuns;
6.3 Será firmado, no instrumento
contratual, entre a XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX e a contratada um Acordo de
Nível de Serviço (ANS), com o propósito de delimitar a execução dos serviços
dentro dos padrões de qualidade definidos.
6.4 É de responsabilidade da contratada na
prestação dos serviços contratados cumprir a legislação ambiental, para a
gestão sustentável dos serviços, observando o Instrumento de Medição de
Resultado previsto no Anexo V-B da Instrução Normativa n.º 5, de 26 de maio de
2017.
6.5 A contratada deverá observar a
legislação trabalhista relativa à jornada de trabalho, às normas coletivas da
categoria profissional e as normas internas de segurança e saúde do trabalho.
7 DURAÇÃO INICIAL DO CONTRATO
7.1 O contrato, por não se tratar de
contrato continuado, terá início na data da sua assinatura até 31 de dezembro
do corrente ano.
8 ESTIMATIVA DAS QUANTIDADES
8.1 Quantidades:
ITEM
|
ESPECIFICAÇÃO
|
UN
|
Quant
|
1
|
Publicações de matérias em jornal diário
de grande circulação, no tamanho 2 colunas x 5 cm.
|
Publicação
|
60
|
8.2 As quantidades foram estimadas tendo
por base a médias das contratações dos três últimos anos.
9 ESTIMATIVA DE PREÇOS OU PREÇOS
REFERENCIAIS
A pesquisa de preços será realizada
conforme prescrição do Art. 23 da Lei 14.133/21.
10 DESCRIÇÃO DA SOLUÇÃO
(Descrição da solução como um
todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência
técnica, quando for o caso).
11 JUSTIFICATIVA PARA O PARCELAMENTO OU
NÃO DA SOLUÇÃO
Os serviços, objeto da licitação, serão
apresentados e adjudicados por item.
12 ADEQUAÇÃO DO AMBIENTE DO ÓRGÃO
Trata-se de uma rotina da Seção de
Licitação e contratos e, portanto, não haverá necessidade de adequação.
13 DEMONSTRATIVO DOS
RESULTADOS PRETENDIDOS EM TERMOS DE ECONOMICIDADE E DE MELHOR APROVEITAMENTO
DOS RECURSOS HUMANOS, MATERIAIS E FINANCEIROS DISPONÍVEIS
14 PROVIDÊNCIAS A SEREM
ADOTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO PREVIAMENTE À CELEBRAÇÃO DO CONTRATO
15 CONTRATAÇÕES CORRELATAS
E/OU INTERDEPENDENTES
Não se aplica.
16 IMPACTOS AMBIENTAIS E
MEDIDAS MITIGADORAS
(Descrição de possíveis
impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de
baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para
desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável);
17 DECLARAÇÃO DA VIABILIDADE DA
CONTRATAÇÃO SOB DEMANDA
17.1. Faz-se necessária a contratação sob
demanda dos serviços tendo em vista o número de incerto de processos
licitatórios a serem realizados pela Seção de Licitações e Contratos e pelas
Comissões de Contratação no decorrer da contratação;
18 CONCLUSÃO SOBRE A ADEQUAÇÃO DA CONTRATAÇÃO
E A NECESSIDADE A QUE SE DESTINA
(posicionamento conclusivo sobre a
adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina)
18.1 Desse modo, diante das exigências
legais, esta equipe declara a viabilidade da contratação.
19 GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO
Recomenda esta equipe que a gestão do
contrato fique a cargo dos servidores José
..................................... e
João....................................
SOBRE AS INFORMAÇÕES QUE DEVEM CONSTAR
DOS ESTUDOS
TÉCNICOS PRELIMINARES.
a) Necessidade
da contratação – Esse talvez seja o principal ponto abordado nos ETPs.
Deve sempre haver uma justificativa para um dispêndio que a administração
pública pretende realizar. Essa contratação, ou esse produto ou serviço devem
ser destinados a atender uma demanda específica que esteja de acordo com os
objetivos institucionais da organização. A justificativa deve ter um cunho
técnico e estar alinhada com as diretrizes institucionais do órgão previamente
estabelecidas, especialmente quanto à sustentabilidade. Enfim, A justificativa
da contratação representa a necessidade do órgão de dispor de determinado bem
ou serviço para cumprir com seus objetivos institucionais.
(...) Deve contemplar as razões de
fato e de direito que fundamentam a demanda dos produtos ou do serviço que se
pretende contratar, apontando claramente os benefícios a serem alcançados pela
contratação. Portanto, a justificativa deve, por meio de argumentos concretos,
demonstrar que a aquisição encontra-se plenamente adequada ao seu objetivo,
além de evidenciar que o objeto da compra seria a melhor (ou única) solução
capaz de satisfazer as necessidades do setor. Esse mesmo suporte fático de que
utiliza o gestor para justificar a contratação também servirá de base para a
caracterização da hipótese de dispensa ou inexigibilidade verificada no caso
concreto, a exemplo da contratação emergencial fundamentada no art. 24, inciso
IV” (Manual de Compras
Diretas do TCU).
Podemos ver que
mesmo no caso de compras diretas de baixo valor, a necessidade de contratação
deve ser apresentada no processo de contratação para dar regularidade ao
procedimento.
b) Requisitos da
contratação – Referem-se à solução escolhida. Nesse ponto são definidos os
requisitos que deverão ser atendidos. As especificações técnicas do produto ou
do serviço que se deseja contratar. Os ETPs devem indicar a razão da escolha de
uma solução em detrimento de outra, apontando os resultados que se espera
alcançar com a escolha feita, o nível de qualidade e a economia que poderá ser
obtida com a mesma. Deve-se evitar, nesse momento, que ocorra o direcionamento
do processo de aquisição, ao mesmo tempo em que se possibilite a utilização da
solução escolhida por um período que justifique o investimento feito.
Como exemplo
podemos citar a opção da solução vigilância desarmada em detrimento da
vigilância armada. Nesse caso, uma e outra opção deve ser analisada em termos
de funcionalidade, custos, alcance de resultados, se o mercado tem condições de
atender a uma ou outra solução, quais os riscos envolvidos e a forma de
mitigá-los, que controles deverão ser exercidos durante a execução do contrato,
e assim por diante.
Nesse ponto do
estudo devem ser inseridos os requisitos de sustentabilidade de maneira
justificada. A avaliação deve considerar a maturidade do mercado quanto ao
fornecimento do produto.
c) Quantidade de
itens a serem adquiridos - A estimativa deve ser justificada, estar de
acordo com os resultados que se pretende alcançar e com a demanda existente em
toda a instituição, inclusive em eventuais unidades descentralizadas. Quando a
estimativa não puder ser feita de forma precisa, o órgão deve verificar a
possibilidade de realizar a contratação via Sistema de Registro de Preços, ou
avaliar se um acréscimo futuro, mediante aditivo, será suficiente para atender
futuras demandas, observando sempre o prazo de vigência contratual. Essa
estimativa está sujeita a alguns riscos, como por exemplo, o desperdício ou a
falta de bens ou serviços essenciais e isso dever ser considerado. Outra
questão importante se refere ao parcelamento da aquisição, caso o objeto seja
composto de itens que possam ser fornecidos de maneira individualizada. Nesse
caso, deve ser analisada a escala da aquisição e a problemática referente à
contratação de vários fornecedores.
d) Levantamento
de mercado - O responsável pelo planejamento de compras deve verificar se
o mercado tem condições de fornecer o objeto pretendido, evitando com isso que
ocorra retrabalho. Quanto maior for o número de fornecedores existentes melhor
será para o órgão, pois além de uma competição mais acirrada, com consequente
menor preço, a possibilidade de direcionamento ou a existência de conluio entre
os interessados também será reduzida. Em alguns casos já verificados na
prática, observou-se que a licitação foi malsucedida, levando a uma licitação
deserta ou fracassada, simplesmente pela inexistência de empresas aptas a
fornecer o objeto pretendido. Nesse momento, a equipe responsável deverá fazer
uma estimativa preliminar de preço do objeto. Ela é necessária para que
possa definir a viabilidade orçamentária da contratação e informar aos
interessados sobre o valor máximo que a administração está disposta a pagar.
Pode ser indicada também a possibilidade de ganho de escala na contratação no
caso de utilização do sistema de registro de preços ou de compra compartilhada
com outros órgãos.
No caso de
produtos sustentáveis, deve ser considerada a possibilidade de valores mais
altos, por isso o estudo não deve se limitar ao preço propriamente dito, mas
considerar ganhos de longo prazo da contratação, possibilidade de
reaproveitamento dos resíduos e outros requisitos de sustentabilidade aplicáveis.
e) Resultados
pretendidos - São os benefícios diretos que se pretende alcançar com a
contratação. Deve ser avaliada sob a ótica da economicidade, eficácia,
eficiência, recursos humanos, financeiros, e, inclusive, com relação aos
impactos ambientais, tais como, redução do consumo de papel, redução na geração
de resíduos, economia de energia elétrica, utilização da logística reversa,
etc. A “manutenção das atividades operacionais” de uma instituição é sempre
indicado como um resultado esperado, mas que pode ser aperfeiçoado com a
indicação de eventuais ganhos de produtividade e economicidade.
f) Análise de
riscos - Análise dos riscos relativos à contratação e à gestão do contrato
e a previsão de ações mitigadoras que possam reduzi-los a níveis aceitáveis.
Essa avaliação, como visto, é feita em todos os pontos que constam dos estudos
preliminares. Para facilitar a compreensão dos riscos existentes, podemos
utilizar o mapa de riscos, que permite uma visualização mais amigável. Esse
documento indica o risco, a forma de monitoramento, a maneira que esse risco
pode ser minimizado e os impactos que poderá provocar. O mais importante na
gestão de riscos é conhecê-lo, saber de sua existência e da possibilidade
concreta de seu controle. No caso de produtos e serviços sustentáveis, deve ser
considerada a possibilidade de o mercado não estar plenamente apto a fornecer o
objeto pretendido, não possuir condições de exercer a logística reserva, ou
exercê-la com alto custo, e assim por diante.
Ao final dos
estudos preliminares os responsáveis pela elaboração desse documento devem se
posicionar claramente sobre a viabilidade da contratação em todos os seus
aspectos, quais sejam, técnico, legal, orçamentário, mercadológico, informando
se todos foram avaliados positivamente ou se existe alguma restrição à
continuidade do processo. Os demandantes do bem ou serviço também devem se
manifestar demonstrando sintonia com os responsáveis pelos estudos.
Em regra, os
responsáveis pela elaboração dos ETPs são técnicos ou servidores que lidam com
o objeto a ser contratado e devem possuir o conhecimento e os requisitos
profissionais necessários e estar preparados para especificar e avaliar
produtos e serviços que atendam os requisitos de sustentabilidade.
Feitas essas
considerações sobre os ETPs, devemos ter em mente que nada poderá ser feito se
o órgão não dispuser de pessoal especializado, devidamente treinado. Essa
situação, infelizmente, é bastante frequente na administração pública que
atribui a servidores não qualificados a responsabilidade pela elaboração de
estudos da espécie.
MODELO
DE MAPA DE RISCO
ANÁLISE DE RISCOS ou MAPA DE RISCO
O gestor público deve se preocupar em como
minimizar os riscos que podem ocorrer em um processo para contratação de um
serviço ou aquisição de materiais. Para isso, ele deve conhecer o objeto a ser
licitado e todo o processo que o envolve e, assim, ter consciência dos seus
impactos, pois é imprescindível reduzir os RISCOS a um nível tolerável e
administrável.
PREVISÃO LEGAL
A Instrução Normativa nº 5, de 25 de maio de 2017, da
Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão,
cuida do gerenciamento de riscos em seu art. 25.
Vejamos:
Art. 25. O
Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades:
I -
identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do
Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou
que impeçam o alcance dos resultados que atendam às necessidades da
contratação;
II - avaliação
dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade de
ocorrência e do impacto de cada risco;
III - tratamento
dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para
reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências;
IV - para os
riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de
contingência para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se
concretizarem; e
V - definição
dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de
contingência.
Parágrafo único.
A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de
Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do procedimento da
contratação previstas no art. 19.
A Nova Lei de Licitações e Contratos
traz no inciso X do Artigo 18 a previsão de se fazer a análise de riscos que
possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual.
Para identificação do risco, seus impactos e
fixação das medidas suavizadoras, a ferramenta mais indicada é o mapa de
riscos. Através desse instrumento é possível visualizar com clareza a
existência de determinado risco na contratação, mapear suas causas e avaliar a
probabilidade de ocorrência do fato indesejado, ou seja, se o risco é elevado,
ou não, suas causas e impactos. Assim é possível verificar que medidas poderão
ser adotadas para reduzi-lo a níveis aceitáveis.
MODELO DE MAPA DE RISCO
NOME DO ORGÃO
......................................
MAPA DE RISCO
FASE DE ANÁLISE
( X ) Planejamento da contratação e Seleção do Fornecedor
( ) Gestão do Contrato
Objeto da contratação: REGISTRO DE PREÇOS para futura
contratação de empresa especializada na prestação de serviços de publicação
de matérias em jornal diário de grande circulação.
|
RISCO DA CONTRATAÇÃO (1) : Se a Contratação
não se concretizar por falta de empresas interessadas.
|
Probabilidade:
|
(
x ) Baixa ( ) Média ( ) Alta
|
Impacto:
|
( ) Baixa ( ) Média
( x ) Alta
|
Identificação
|
Dano
|
1.
|
Inviabiliza
o prosseguimento de todas as licitações
|
Identificação
|
Ação Preventiva
|
Responsável
|
1.
|
Elaborar
Termo de Referência claro e objetivo. Dar a mais ampla publicidade ao certame
licitatório.
|
Supervisor
da Seção de Licitações e Contratos
|
Identificação
|
Ação de Contingência
|
Responsável
|
1.
|
Contratação,
por Dispensa de Licitação, de uma empresa que preste os serviços. Tal
contratação deve ser realizada em caráter excepcional
|
Supervisor da Seção de Licitações e Contratos
|
RISCO DA CONTRATAÇÃO (2) : Atraso no trâmite
processual.
|
Probabilidade:
|
(x)
Baixa ( )
Média ( ) Alta
|
Impacto:
|
(
) Baixa ( ) Média
( x ) Alta
|
Identificação
|
Dano
|
2.
|
Atraso
na publicação dos editais e consequentemente atraso nas contratações
indispensáveis ao andamento dos serviços.
|
Identificação
|
Ação Preventiva
|
Responsável
|
2.
|
Finalizar
o Termo de Referência em tempo hábil para contratação da empresa até
dezembro. Acompanhar as etapas do processo de contratação para não haver
entraves.
|
Supervisor
da Seção de Licitações e Contratos.
|
Identificação
|
Ação
Preventiva
|
Responsável
|
2.
|
Solicitar
prioridade na análise e soluções aos diversos setores por onde o
processo tramita.
|
Supervisor
da Seção de Licitações e Contratos.
|
FATORES DE RISCOS MAIS
COMUNS
a) Falha na especificação do objeto e na estimativa de preço.
Exigências desarrazoadas de qualificação técnica e qualificação
econômico-financeira. Agrupamento de itens em lotes, em prejuízo do
parcelamento: Objeto
mal especificado ou tão minuciosamente especificado que acaba por direcionar a
determinada marca ou empresa; preço estimativo em desacordo com o mercado;
exigência de certificações e atestados de capacidade técnica e qualificação
econômico-financeira em desacordo com a capacidade média das empresas do setor,
etc. Deve-se evitar a indicação de marcas e de exigências que comprometam o
caráter competitivo do certame. O objeto, quando for técnica e economicamente
viável, deve ser parcelado (licitado por item e não por lote ou adjudicação
global), aumentando assim o universo de competidores.
b) Seleção de fornecedor sem qualificação: Essa falha decorre, em regra, de
má especificação do objeto ou da inadequada definição dos documentos exigidos
para fins de habilitação e qualificação técnica. A criação de modelos
padronizados de termo de referência e editais e a apresentação de justificativa
para as exigências documentais a serem feitas, em regra, são suficientes para
levar esse risco a níveis aceitáveis. A qualificação técnica é muito importante
para dar segurança ao gestor público com relação à capacidade do contratado de
executar o objeto pretendido.
c) Ausência de conformidade com a norma: Esse é um problema grave que quase
sempre decorre da falta de planejamento, de compras apressadas, urgência da
contratação, limitações de mercado ou falta de treinamento da equipe
responsável. O check-list de procedimentos é muito utilizado
para evitar irregularidades no processo que possam trazer consequências sérias para
os responsáveis. A Orientação Normativa nº 02/2016 da SEGES – Ministério do
Planejamento trata do check-list e
indica os passos que deverão ser seguidos para regularidade do processo.
d) Fracionamento de despesa: Ocorre quando a aquisição de produtos durante o
exercício supera limites de valores definidos em lei que exigem a realização de
licitação. É comum que ao longo do exercício, um determinado órgão realize
diversas compras por dispensa de licitação de um mesmo objeto em razão do baixo
valor, mas que somadas ultrapassam o limite de dispensa e que por isso deveriam
ser licitadas.
e) Falta de pessoal qualificado e estrutura organizacional: Atualmente esse tem sido um
problema recorrente. Os servidores precisam ser treinados continuamente para
assumirem com segurança os procedimentos referentes às compras públicas.
f) Inexistência de controle: O procedimento de contratação deve seguir um fluxo
sistematizado, no qual todos os artefatos gerados em uma fase recebam a
contribuição dos responsáveis pela fase seguinte. A segregação de funções é
decisiva para que o procedimento obtenha sucesso. As responsabilidades
devem estar bem definidas, preferencialmente nos normativos internos do órgão,
quando a legislação não tratar do assunto. Além disso, o processo de compras
deve ser transparente, acessível a todos os interessados, o que permite que
eventuais falhas sejam sanadas tempestivamente, pois os interessados poderão
acompanhá-lo desde a fase de estudos até o período de execução do contrato.
g) Falhas na gestão e na fiscalização do contrato: As falhas de gestão estão
relacionadas, com as necessidades de alteração do objeto por conta de
acréscimos ou reduções, prorrogações, aplicação de sanções, execução de
garantias, avaliação dos resultados obtidos, etc. As falhas de fiscalização se
referem ao acompanhamento da execução do trabalho em termos de qualidade,
atrasos, ausência de pessoal, pagamento de encargos, etc. As falhas de gestão
decorrem ou do despreparo do gestor em termos de competência técnica, ou de um
planejamento deficiente.
Caros pregoeiros e licitantes, a
melhor fonte de conhecimento sobre licitações se chama TCU - Tribunal de Contas
da União. Leiam atentamente os acórdãos do TCU, pois eles trazem ensinamentos e
recomendações importantíssimos, e tenham a certeza de estarem realizando um
grande serviço à sociedade.
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COMENTARIO 1
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LEI COMENTADA 14.133/21.
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