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segunda-feira, 16 de dezembro de 2024

A Lei 14.133/2021 não obriga a inclusão do estudo técnico preliminar (ETP) como anexo do instrumento convocatório

 

A Lei 14.133/2021 não obriga a inclusão do estudo técnico preliminar (ETP) como anexo do instrumento convocatório, mas, caso o órgão promotor do certame considere que a divulgação do ETP melhor embase os licitantes para sua participação no processo, não há óbice quanto à sua publicação, desde que os riscos de informações conflitantes com o termo de referência (TR) sejam mitigados previamente.

Representação formulada ao TCU suscitou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 39/2023, promovido pela Comissão Nacional de Energia Nuclear/Instituto de Pesquisas Energéticas e Nucleares (CNEN/Ipen), sob a regência da Lei 14.133/2021, com vistas à contratação de “serviços de Instalação de Sistema de Proteção contra Descargas Atmosféricas (SPDA) no Centro do Reator de Pesquisas do Ipen (CERPq) e Bloco A”. A representante alegou, em síntese, que teria sido indevidamente inabilitada no certame pelo suposto não atendimento a algumas exigências de qualificação técnica constantes do Termo de Referência (TR). A despeito de concluir que, de fato, a inabilitação fora indevida, pelas razões que apontou em sua instrução, a unidade técnica propôs apenas cientificar a CNEN/Ipen acerca das irregularidades constatadas no Pregão Eletrônico 39/2023, tendo em vista a “irrisória diferença de valor (R$ 1.000,00)” entre a proposta da autora da representação e a da empresa que fora contratada pela entidade. Em seu voto, nada obstante acolher, com ajustes de redação, as propostas de encaminhamento formuladas pela unidade instrutiva, o relator entendeu por bem tratar de um “relevante aspecto” que observou no certame em análise e que, segundo ele, não fora abordado pela representante e pela unidade técnica. Tratava-se da inclusão do estudo técnico preliminar (ETP) como anexo do edital de licitação, assunto que deveria ser “revisitado por esta Corte de Contas”. Afirmou não desconhecer a existência de precedentes do TCU em que se concluiu pela obrigatoriedade de inclusão do ETP como anexo do instrumento convocatório, citando, nesse sentido, o Acórdão 1463/2024-TCU-Plenário, em que fora dada ciência ao órgão jurisdicionado da seguinte impropriedade: “9.5.1. falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos Estudos Técnicos Preliminares, em afronta aos princípios da publicidade e da transparência, ao Anexo V, item 2.2, alínea “a”, da IN Seges/MPDG nº 5/2017 e aos Acórdãos 488/2019-TCU-Plenário, Relatora Ministra Ana Arraes, e 1.414/2023-TCU-Plenário, Relator Ministro Jorge Oliveira;”. Assinalou, no entanto, não verificar na Lei 14.133/2021 “nenhum dispositivo que estabeleça que o estudo técnico preliminar deve ser um anexo do edital de licitação. Ao contrário, a regulamentação federal procedida pela Instrução Normativa Seges 58/2022 prevê, em seu art. 13, a possibilidade de classificar o documento como sigiloso, nos termos da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação).”. Além disso, haveria dispositivo na Lei 14.133/2021 estabelecendo a divulgação do ETP no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) somente após a homologação do certame, nos seguintes termos: “Art. 54. A publicidade do edital de licitação será realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). [...] § 3º Após a homologação do processo licitatório, serão disponibilizados no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e, se o órgão ou entidade responsável pela licitação entender cabível, também no sítio referido no § 2º deste artigo, os documentos elaborados na fase preparatória que porventura não tenham integrado o edital e seus anexos.” (grifos do relator). Na sequência, deixou assente que a divulgação do ETP como anexo do edital, embora não seja expressamente vedada, “faz surgir algumas preocupações tais como: a) o elevado risco de informações conflitantes entre o ETP e o projeto básico ou termo de referência, já que estes artefatos de planejamento podem alterar as soluções/especificações que foram preliminarmente delineadas no ETP ou, ainda, complementar/detalhar tais soluções e alternativas; b) a inadequação de que critérios de julgamento e habilitação acabem constando apenas do ETP, quando deveriam constar do edital e/ou do termo de referência, como observado nestes autos, induzindo os licitantes à apresentação de propostas com documentação incompleta; c) a necessidade de revisar e compatibilizar o ETP após a elaboração do termo de referência e/ou projeto básico no caso de estes artefatos de planejamento modificarem alguma disposição do estudo técnico preliminar, gerando um retrabalho desnecessário; d) o aumento potencial de pedidos de impugnação ou esclarecimento de dúvidas baseados em informações que estão contidas no ETP; e e) a grande quantidade de informações existentes no ETP que não são de interesse dos potenciais concorrentes, aumentando desnecessariamente o volume de documentos e dados a serem analisados pelos licitantes, aumentando, por conseguinte, os custos de transação com o setor público.”. Outrossim, ressaltou que o “último aspecto relacionado acima” mereceria ser mais bem explicitado com base nos treze tópicos que constam do art. 18, § 1º, da Lei 14.133/2021 (grifos do relator): “§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos: I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração; III - requisitos da contratação; IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala; V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar; VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação; VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso; VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação; IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis; X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual; XI - contratações correlatas e/ou interdependentes; XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável; XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.”. Para ele, em princípio, a caracterização da necessidade da contratação (art. 18, § 1º, inciso I) não seria uma informação que interessasse ao particular, tampouco a informação da previsão do objeto licitado no plano de contratações anual (inciso II). O mesmo raciocínio poderia, segundo ele, ser aplicado quanto aos incisos XI (contratações correlatas e/ou interdependentes), X (providências internas da administração) e IX (demonstrativo de resultados pretendidos). No caso do inciso V (análise das alternativas possíveis), considerou patente o risco de conflitos entre o ETP e o TR, “pois este apresentará apenas uma solução, ao passo que o primeiro analisará várias soluções e alternativas para o atendimento ao interesso público, que estarão em evidente contradição com o objeto delineado no TR”. Acrescentou, ainda, que mesmo os incisos IV, VI e VII, que em tese já se referem à alternativa escolhida no ETP, poderiam apresentar divergências em relação ao que constará no TR, em função de mudanças supervenientes e de ulterior detalhamento das soluções e refinamento do orçamento estimativo. Nesse ponto, frisou que o orçamento estimativo do ETP é preliminar e serve para definir a melhor alternativa em termos de custo-benefício, ao passo que o orçamento estimativo da contratação, a que se refere o art. 23 da Lei 14.133/2021, detalha o valor estimado da solução escolhida no ETP. “Dito de outra forma”, a estimativa de valor da contratação realizada no ETP visa a levantar o eventual gasto com a solução escolhida de modo a avaliar a viabilidade econômica da opção. Tal estimativa, continuou ele, não se confunde com os procedimentos e parâmetros de uma pesquisa de preço para fins de verificação da conformidade/aceitabilidade da proposta. Com o intuito de demonstrar as diferenças nas estimativas do valor da contratação realizadas nas etapas do ETP e do TR, citou o enunciado 3 do Instituto Nacional da Contratação Pública: “A estimativa do valor da contratação constante do Estudo Técnico Preliminar, que está relacionada à escolha da solução do que a definição de um preço de referência, não precisa seguir estritamente todas as regras definidas pelo artigo 23 da Lei nº 14.133/2021, permitindo a opção por aferições mais simples, quando cabível.”. Julgou também oportuno transcrever o enunciado 17, aprovado no 1º Simpósio de Licitações e Contratos da Justiça Federal (grifos do relator): “A estimativa do valor da contratação realizada por meio dos Estudos Técnicos Preliminares, de que trata o art. 18, § 1º, inciso VI, será, via de regra, uma análise inicial dos preços praticados no mercado por servir unicamente à análise da autoridade competente quanto à viabilidade econômica da contratação. De forma diferente, há uma estimativa do valor da contratação realizada pelo setor competente do órgão, conforme o art. 6º, inciso XXIII, ‘i’, que servirá como base à análise da aceitabilidade das propostas na fase externa do processo licitatório e, por isso, utilizará os parâmetros do art. 23 e seus parágrafos, combinados, sempre que possível, em uma “cesta de preços”, priorizando os preços públicos, salvo quando, de acordo com o Manual de Atribuições e Regulamento Interno do órgão, a obrigação recair para o mesmo setor que estiver elaborando os Estudos Técnicos Preliminares.”. O relator reputou importante fazer todas essas observações justamente para evidenciar sua preocupação de que “dois anexos distintos do instrumento convocatório (ETP e TR) possam conter informações discordantes sobre o orçamento estimado, um dos principais parâmetros a serem observados pelos licitantes na formulação de suas propostas”. Com base nesses argumentos, entendeu que o TCU deveria cientificar o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e a Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU) de que a Lei 14.133/2021 não obriga a inclusão do ETP como um anexo do instrumento convocatório, “pois podem ser necessárias adaptações no Sistema de Compras do Governo Federal e nas minutas padronizadas de termos de referência produzidas pela Advocacia-Geral da União, que fazem remissão diversas vezes aos elementos constantes do ETP”. Registrou, ademais, que sua assessoria apurara que a publicação do ETP no PNCP só é possível de ser operacionalizada no momento em que o instrumento convocatório é divulgado no referido portal, o que, para ele, “acaba indo contra o dispositivo que prevê a publicação dos documentos produzidos na etapa preparatória somente após a homologação do certame (art. 54, § 3º)”. E arrematou: “Portanto, o Estudo Técnico Preliminar (ETP) constitui-se como o instrumento primordial utilizado pela Administração Pública para orientar de maneira fundamentada a aquisição de bens, a contratação de serviços e a execução de obras. É por meio deste documento que se logra aferir a viabilidade ou inviabilidade da contratação ou aquisição almejada. [...] o ETP configura o documento inicial do planejamento de uma contratação, no qual se identifica determinada necessidade e se descrevem as análises realizadas em relação aos requisitos exigidos, às alternativas consideradas, às escolhas efetuadas e aos resultados pretendidos, bem como outras características pertinentes. Este estudo serve de alicerce para a elaboração do anteprojeto, do termo de referência ou do projeto básico, desde que se conclua pela viabilidade da contratação.”. Por derradeiro, enfatizou que a publicação do ETP em conjunto com o instrumento convocatório não é obrigatória, mas, “caso a equipe de planejamento de contratação do órgão promotor do certame considere que a divulgação do ETP melhor embase os licitantes para sua participação no processo”, ele não veria nenhum óbice quanto à sua publicação, desde que os riscos de informações conflitantes com o TR fossem mitigados previamente. Concluiu não subsistir ilegalidade na publicação do ETP, a não ser que tal documento “possua informações protegidas pelo sigilo ou sensíveis, que não devam ser disponibilizadas ao mercado”. Destarte, a decisão pela publicação ou não do ETP deveria ficar a cargo do órgão licitante, de acordo com as características do objeto a ser licitado e respeitando as particularidades de cada caso concreto. Anuindo à proposição do relator, o Plenário decidiu, entre outras providências, cientificar o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e a Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU) de que “a Lei 14.133/2021 não obriga a inclusão do ETP como um anexo do instrumento convocatório”.

Acórdão 2273/2024 Plenário, Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler.

terça-feira, 12 de novembro de 2024

O TCU e a publicação do ETP juntamente com o edital

 

O TCU e a publicação do ETP juntamente com o edital

 

Link: https://www.migalhas.com.br/depeso/419268/o-tcu-e-a-publicacao-do-etp-juntamente-com-o-edital

No dia 13/3/19, sob a relatoria da ministra Ana Arraes, o plenário do TCU - Tribunal de Contas da União recomendou à Setic/MPDG que orientasse a seus jurisdicionados a respeito da obrigatoriedade da publicação do ETP - Estudo Técnico Preliminar juntamente com o edital da licitação (Acórdão 488/19 no processo TC 017.255/2017-1).

 

Mais de 4 anos depois, no dia 11/10/23, sob a relatoria do ministro Jorge Oliveira, o plenário do TCU entendeu que é irregular a falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos estudos técnicos preliminares (acórdão 2076/23 no processo TC 019.634/23-4).

 

Após 9 meses dessa segunda decisão, no dia 24/7/24, sob a relatoria do ministro Augusto Nardes, o plenário do TCU entendeu que a falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos ETPs afrontava os princípios da publicidade e da transparência (acórdão 1463/24 no processo TC 023.148/23-3).

 

Já no dia 23/10/24, sob a relatoria do ministro Benjamin Zymler, o plenário do TCU entendeu que a publicação do ETP em conjunto com o instrumento convocatório não é obrigatória (acórdão 2273/24 no processo TC 002.316/24-2).

 

Muito embora o acórdão 488/19 seja o "leading case", foi nos acórdãos 2076/23 e 1463/24 que houve remissão à IN-Seges/MPDG 5/17 que, por seu turno, estabelece que o ETP será anexo do termo de referência.

 

No acórdão 2.273/24 o relator Benjamin Zymler argumentou inexistir na lei 14.133/21 (nova lei geral de licitações e contratos) nenhum dispositivo que estabelecesse que o ETP deve ser um anexo do edital de licitação. Ao contrário, segundo o ministro "a regulamentação Federal procedida pela instrução normativa seges 58/22 prevê, em seu art. 13, a possibilidade de classificar o documento como sigiloso, nos termos da lei 12.527/11 (lei de acesso à informação). Existe uma disposição na NLLC - Nova Lei de Licitações e Contratos estabelecendo a divulgação do ETP no PNCP - Portal Nacional de Contratações Públicas somente após a homologação do certame".

 

Foi destacado no voto que a divulgação do ETP como um anexo do edital, embora não seja expressamente vedada, faz surgir algumas preocupações tais como: "a) o elevado risco de informações conflitantes entre o ETP e o projeto básico ou termo de referência, já que estes artefatos de planejamento podem alterar as soluções/especificações que foram preliminarmente delineadas no ETP ou, ainda, complementar/detalhar tais soluções e alternativas; b) a inadequação de que critérios de julgamento e habilitação acabem constando apenas do ETP, quando deveriam constar do edital e/ou do termo de referência, como observado nestes autos, induzindo os licitantes à apresentação de propostas com documentação incompleta; c) a necessidade de revisar e compatibilizar o ETP após a elaboração do termo de referência e/ou projeto básico no caso de estes artefatos de planejamento modificarem alguma disposição do estudo técnico preliminar, gerando um retrabalho desnecessário; d) o aumento potencial de pedidos de impugnação ou esclarecimento de dúvidas baseados em informações que estão contidas no ETP; e e) a grande quantidade de informações existentes no ETP que não são de interesse dos potenciais concorrentes, aumentando desnecessariamente o volume de documentos e dados a serem analisados pelos licitantes, aumentando, por conseguinte, os custos de transação com o setor público".

 

Encerra-se o acórdão 2.273/24 alertando para a "preocupação de que dois anexos distintos do instrumento convocatório (ETP e TR) possam conter informações discordantes sobre o orçamento estimado, um dos principais parâmetros a serem observados pelos licitantes na formulação de suas propostas".

 

Como ao longo do tempo a questão envolveu a IN-Seges/MPDG 5/17 (que, via de regra é inaplicável a Estados e municípios) e como, de fato, nenhum dispositivo da nova lei geral de licitações estabelece que o ETP deve ser um anexo do edital de licitação, a discussão sobre a obrigatoriedade da publicação do ETP juntamente com o instrumento convocatório do certame ficou adstrita ao TCU, não tendo sido localizados debates relevantes sobre o tema no âmbito das demais Cortes que compõem o sistema tribunal de contas.

 

Tendo ficado a discussão restrita (ao menos aparentemente, reitere-se) ao TCU, espera-se que com a prolação do acórdão 2.273/24 haja, em nome da segurança jurídica, uma uniformização da jurisprudência daquela Corte de Contas e que ela se mantenha estável, íntegra e coerente.

 

Neste particular, no acórdão 1.618/22 - plenário (onde se decidiu que é legal, para fins de aposentadoria de magistrado, a contagem do tempo exercido como advogado antes do advento da EC 20/98, independentemente do recolhimento das contribuições previdenciárias, desde que comprovada por meio de certidão da OAB) o ministro-relator Antonio Anastasia deixou evidenciada a importância da estabilização da jurisprudência dos Tribunais ao afirmar que o art. 926 do CPC (que dispõe que os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente) ao afirmar que "referido comando normativo é aplicável supletiva e subsidiariamente aos processos de controle externo, nos termos do art. 15 do aludido código e do art. 298 do regimento Interno do TCU".

 

Naquela ocasião, em reforço, o ministro-relator também destacou no acórdão 1.618/22 o disposto art. 30, primeira parte, da LINDB - Lei de Introdução às normas do Direito brasileiro (decreto-lei 4.657/42), acrescido pela lei 13.655/18, que dispõe que as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas.

 

Assim, na linha do acórdão 1.618/22, esperamos que o que restou decidido no acórdão 2.273/24 e que de fato, no TCU, a questão da publicação do ETP em conjunto com o instrumento convocatório não ser obrigatória seja algo não mais passível de discussão.

Texto de:

ldem Johnston Barbosa Araújo

Advogado em Mello Pimentel Advocacia. Membro da Comissão de Direito Administrativo da OAB/PE. Especialista em Direito Público.

 

Link: https://www.migalhas.com.br/depeso/419268/o-tcu-e-a-publicacao-do-etp-juntamente-com-o-edital

sábado, 3 de setembro de 2022

COMENTÁRIO 44

 

COMENTÁRIO 44

LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021

Lei de Licitações e Contratos Administrativos

Art. 44. Quando houver a possibilidade de compra ou de locação de bens, o estudo técnico preliminar deverá considerar os custos e os benefícios de cada opção, com indicação da alternativa mais vantajosa.

Comentários:

Quando a Administração tiver a opção de, por exemplo, comprar impressoras e cartuchos de toner ou realizar licitação para locação desses materiais deve avaliar quais custos e quais benefícios teria caso optasse por uma das duas soluções. E não basta que essas vantagens e desvantagens estejam na cabeça do administrador, elas precisam estar descritas no ETP-Estudos Técnicos Preliminares.

Conforme se depreende da leitura do inciso XX do Art. 6º da Lei 14.133/21, o Estudo Técnico Preliminar é o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação e caracteriza o interesse público envolvido, a melhor solução para a satisfação desse interesse público e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico.

 MODELO DE DOCUMENTO de ESTUDO PRELIMINAR (ESTUDO PRELIMINAR)

A Nova Lei, no Inciso I do seu artigo 18, exige que a descrição da necessidade de contratação prevista no DFD (Documento de oficialização da Demanda) seja fundamentada em ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP) que caracterize o INTERESSE PÚBLICO envolvido.

O artigo 6º, inciso XX, traz uma cópia da definição de ETP prevista no inciso IV do Artigo 3º do Decreto 10.024/19. Assim a Nova Lei conceitua o ETP:

XX - estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação.

O inciso IV do Artigo 3º do Decreto 10.024/19, conceituando o estudo técnico preliminar, afirma que é o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza o interesse público envolvido e a melhor solução ao problema a ser resolvido e que, na hipótese de conclusão pela viabilidade da contratação, fundamenta o termo de referência;

Vamos ver agora as finalidades do ETPs - Estudos Técnicos Preliminares

As principais finalidades dos estudos preliminares são:

a) assegurar a viabilidade técnica da contratação;

b) avaliar os resultados que se espera obter;

c) servir de referência para elaboração do termo de referência, do projeto básico, assim como do plano de trabalho.

INFORMAÇÕES QUE DEVEM CONSTAR DOS ESTUDOS TÉCNICOS PRELIMINARES.


a) Necessidade da contratação – Esse talvez seja o principal ponto abordado nos ETPs. Deve sempre haver uma justificativa para um dispêndio que a administração pública pretende realizar. Essa contratação, ou esse produto ou serviço devem ser destinados a atender uma demanda específica que esteja de acordo com os objetivos institucionais da organização. A justificativa deve ter um cunho técnico e estar alinhada com as diretrizes institucionais do órgão previamente estabelecidas, especialmente quanto à sustentabilidade. Enfim, A justificativa da contratação representa a necessidade do órgão de dispor de determinado bem ou serviço para cumprir com seus objetivos institucionais.

     (...) Deve contemplar as razões de fato e de direito que fundamentam a demanda dos produtos ou do serviço que se pretende contratar, apontando claramente os benefícios a serem alcançados pela contratação. Portanto, a justificativa deve, por meio de argumentos concretos, demonstrar que a aquisição encontra-se plenamente adequada ao seu objetivo, além de evidenciar que o objeto da compra seria a melhor (ou única) solução capaz de satisfazer as necessidades do setor. Esse mesmo suporte fático de que utiliza o gestor para justificar a contratação também servirá de base para a caracterização da hipótese de dispensa ou inexigibilidade verificada no caso concreto, a exemplo da contratação emergencial fundamentada no art. 24, inciso IV” (Manual de Compras Diretas do TCU).           

Veja que mesmo no caso de compras diretas de baixo valor, a necessidade de contratação deve ser apresentada no processo de contratação para dar regularidade ao procedimento.


b) Requisitos da contratação
 – Referem-se à solução escolhida. Nesse ponto são definidos os requisitos que deverão ser atendidos. As especificações técnicas do produto ou do serviço que se deseja contratar. Os ETPs devem indicar a razão da escolha de uma solução em detrimento de outra, apontando os resultados que se espera alcançar com a escolha feita, o nível de qualidade e a economia que poderá ser obtida com a mesma. Deve-se evitar, nesse momento, que ocorra o direcionamento do processo de aquisição, ao mesmo tempo em que se possibilite a utilização da solução escolhida por um período que justifique o investimento feito.

     Como exemplo podemos citar a opção da solução vigilância desarmada em detrimento da vigilância armada. Nesse caso, uma e outra opção deve ser analisada em termos de funcionalidade, custos, alcance de resultados, se o mercado tem condições de atender a uma ou outra solução, quais os riscos envolvidos e a forma de mitigá-los, que controles deverão ser exercidos durante a execução do contrato, e assim por diante.

     Nesse ponto do estudo devem ser inseridos os requisitos de sustentabilidade de maneira justificada. A avaliação deve considerar a maturidade do mercado quanto ao fornecimento do produto.


c) Quantidade de itens a serem adquiridos - A estimativa deve ser justificada, estar de acordo com os resultados que se pretende alcançar e com a demanda existente em toda a instituição, inclusive em eventuais unidades descentralizadas. Quando a estimativa não puder ser feita de forma precisa, o órgão deve verificar a possibilidade de realizar a contratação via Sistema de Registro de Preços, ou avaliar se um acréscimo futuro, mediante aditivo, será suficiente para atender futuras demandas, observando sempre o prazo de vigência contratual. Essa estimativa está sujeita a alguns riscos, como por exemplo, o desperdício ou a falta de bens ou serviços essenciais e isso dever ser considerado. Outra questão importante se refere ao parcelamento da aquisição, caso o objeto seja composto de itens que possam ser fornecidos de maneira individualizada. Nesse caso, deve ser analisada a escala da aquisição e a problemática referente à contratação de vários fornecedores.


d) Levantamento de mercado - O responsável pelo planejamento de compras deve verificar se o mercado tem condições de fornecer o objeto pretendido, evitando com isso que ocorra retrabalho. Quanto maior for o número de fornecedores existentes melhor será para o órgão, pois além de uma competição mais acirrada, com consequente menor preço, a possibilidade de direcionamento ou a existência de conluio entre os interessados também será reduzida. Em alguns casos já verificados na prática, observou-se que a licitação foi malsucedida, levando a uma licitação deserta ou fracassada, simplesmente pela inexistência de empresas aptas a fornecer o objeto pretendido. Nesse momento, a equipe responsável deverá fazer uma estimativa preliminar de preço do objeto.  Ela é necessária para que possa definir a viabilidade orçamentária da contratação e informar aos interessados sobre o valor máximo que a administração está disposta a pagar. Pode ser indicada também a possibilidade de ganho de escala na contratação no caso de utilização do sistema de registro de preços ou de compra compartilhada com outros órgãos.

No caso de produtos sustentáveis, deve ser considerada a possibilidade de valores mais altos, por isso o estudo não deve se limitar ao preço propriamente dito, mas considerar ganhos de longo prazo da contratação, possibilidade de reaproveitamento dos resíduos e outros requisitos de sustentabilidade aplicáveis.


e) Resultados pretendidos - São os benefícios diretos que se pretende alcançar com a contratação. Deve ser avaliada sob a ótica da economicidade, eficácia, eficiência, recursos humanos, financeiros, e, inclusive, com relação aos impactos ambientais, tais como, redução do consumo de papel, redução na geração de resíduos, economia de energia elétrica, utilização da logística reversa, etc. A “manutenção das atividades operacionais” de uma instituição é sempre indicado como um resultado esperado, mas que pode ser aperfeiçoado com a indicação de eventuais ganhos de produtividade e economicidade. 


f) Análise de riscos - Análise dos riscos relativos à contratação e à gestão do contrato e a previsão de ações mitigadoras que possam reduzi-los a níveis aceitáveis. Essa avaliação, como visto, é feita em todos os pontos que constam dos estudos preliminares. Para facilitar a compreensão dos riscos existentes, podemos utilizar o mapa de riscos, que permite uma visualização mais amigável. Esse documento indica o risco, a forma de monitoramento, a maneira que esse risco pode ser minimizado e os impactos que poderá provocar. O mais importante na gestão de riscos é conhecê-lo, saber de sua existência e da possibilidade concreta de seu controle. No caso de produtos e serviços sustentáveis, deve ser considerada a possibilidade do mercado não estar plenamente apto a fornecer o objeto pretendido, não possuir condições de exercer a logística reserva, ou exercê-la com alto custo, e assim por diante.

     Ao final dos estudos preliminares os responsáveis pela elaboração desse documento devem se posicionar claramente sobre a viabilidade da contratação em todos os seus aspectos, quais sejam, técnico, legal, orçamentário, mercadológico, informando se todos foram avaliados positivamente ou se existe alguma restrição à continuidade do processo. Os demandantes do bem ou serviço também devem se manifestar demonstrando sintonia com os responsáveis pelos estudos.

     Em regra, os responsáveis pela elaboração dos ETPs são técnicos ou servidores que lidam com o objeto a ser contratado e devem possuir o conhecimento e os requisitos profissionais necessários e estar preparados para especificar e avaliar produtos e serviços que atendam os requisitos de sustentabilidade.

     Feitas essas considerações sobre os ETPs, devemos ter em mente que nada poderá ser feito se o órgão não dispuser de pessoal especializado, devidamente treinado. Essa situação, infelizmente, é bastante frequente na administração pública que atribui a servidores não qualificados a responsabilidade pela elaboração de estudos da espécie.

 

Obrigado por ter lido. Se gostou, você pode ir para o comentário número 1.

COMENTÁRIO 1: 



Você também pode clicar aqui e ir para o COMENTÁRIO 45.

 

domingo, 31 de outubro de 2021

COMENTÁRIO 18

 

COMENTÁRIO 18

COMENTÁRIO 18 (Artigo 18 da Lei 14.133/21)

Lei Comentada

LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021

Lei de Licitações e Contratos Administrativos

CAPÍTULO II

DA FASE PREPARATÓRIA

Seção I

Da Instrução do Processo Licitatório

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

Comentário:

O inciso VII trata do documento de formalização de demanda (DFD). A partir do DFD, os órgãos responsáveis pelo planejamento de cada ente federativo poderão confeccionar o plano de contratações anual. Esse plano terá como objetivo a racionalização das contratações dos órgãos e entidades sob sua competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento estratégico e dar suporte a elaboração das leis orçamentárias.

Conforme inciso I do Art. 72, até mesmo nos processos de contratação direta esse documento deverá ser utilizado.

Para uma boa aplicação deste artigo 18, necessário se faz a leitura da Instrução Normativa 05 de 26 de maio de 2017.

A seguir, trazemos um modelo de DFD e explicaremos todos os seus itens:

 

 

MODELO DE DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA – DFD

 

NOME DO ÓRGÃO.................

NOME DA DIREÇÃO...............

NOME DA SEÇÃO...................

 

DFD - DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA – DFD

DFD - DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA – DFD

Objeto da demanda:

REGISTRO DE PREÇOS para futura contratação de empresa especializada na prestação de serviços de publicação de matérias em jornal diário de grande circulação.

IDENTIFICAÇÃO DA ÁREA REQUISITANTE

Setor/Depart.

Seção de...

Data:

xx.xx.xx

Nome do projeto:

Serviço de publicações

Resp. pela demanda:

José B.

Telefone

xxxx-xxxx

E-mail:

jose@...

Matrícula:

Xxxx

Integrante da área requisitante: (IR)

João B.

Telefone:

xxxx-xxxx

E-mail do Integrante Requis. (IR)

joao@...

1 - JUSTIFICATIVA DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO DO SERVIÇO

1.1 Justifica-se a contratação tendo em vista que os certames licitatórios realizados pela Seção de Licitações e Contratos possuem a obrigatoriedade, no §1º do Art. 54 da Lei 14.133/21, de publicação dos extratos dos editais.

2 - QUANTIDADE E DESCRIÇÃO DO SERVIÇO

Item

Especificação

Quant.

Unid.

1

Publicações de matérias em jornal diário de grande circulação, no tamanho 2 colunas x 5 cm. As publicações poderão sair em qualquer área (página) do Jornal

60

Publicações

3 - Previsão de data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços/entrega dos bens.

Fevereiro de xxxx

4 - ALINHAMENTO AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO  DO (ÓRGÃO).

A contratação está alinhada diretamente aos macros desafios previstos no Planejamento Estratégico da ................. no período xxxx/2023, a medida em que visa,  através dos processos licitatórios, o aperfeiçoamento na gestão de custos,  evitando desperdícios de recursos públicos, de forma a assegurar o direcionamento dos gastos para o atendimento das necessidades prioritárias e essenciais da ............

5 - DEMAIS INTEGRANTES DA EQUIPE DE PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO

Integrante Técnico:

Francisco B..

Telefone:

3213-xxxx

E-mail:

francisco@...

Integrante Administrativo:

João B..

Telefone:

3213-xxxx

E-mail:

joao@...

6 – ENCAMINHAMENTO

Ao Diretor da ......................... para:

 I - decidir motivadamente sobre o prosseguimento da contratação;

 II - indicar, através de portaria, Integrante Administrativo para composição da Equipe de Planejamento da Contratação; e

III - instituir a Equipe de Planejamento da Contratação.

7 – APROVAÇÃO

Aprovo o prosseguimento da contratação, considerando sua relevância e oportunidade em relação aos objetivos estratégicos e as necessidades da Área Requisitante.

DIRIGENTE MÁXIMO DO ÓRGÃO

Data:

Passarei agora a explicar cada item do documento:

O Gestor público, na hora de contratar, sempre terá que no decorrer da fase interna da licitação responder às seguintes perguntas: O que contratar? Quando contratar? Como contratar? E por que contratar?

Parafraseando Hely Lopes Meirelles, gestor público só faz aquilo que está ESCRITO NA LEI. Enquanto nas empresas privadas eles podem fazer tudo que não está PROIBIDO por lei, nas empresas públicas só se deve fazer o que a Lei PREVÊ.

Assim, gestores públicos, não inventem moda. Gastem com dignidade, com moderação e responsabilidade, como se vocês estivessem gastando seu próprio salário!


DFD - DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA
1 – Objeto da demanda:

Isso responde a pergunta: O QUE COMPRAR ou O QUE CONTRATAR. A administração deve priorizar o que será adquirido de acordo com as suas necessidades operativas e jamais deve satisfazer a vontade do servidor que solicitou o material ou o serviço. A finalidade de toda aquisição é o interesse público. As aquisições e os serviços devem ser realizados de modo a manter o órgão em um bom nível de funcionamento.

Nesse campo, objeto da demanda, deve-se especificar o objeto (material ou serviço) a ser licitado. No caso de um serviço, deve-se atentar para o fato de que ele pode ser um REGISTRO DE PREÇOS ou uma simples CONTRATAÇÃO; pode ser também um serviço continuado, compra continuada ou contratação sob demanda.

Contratação sob demanda: (...) trata-se de um regime de contratação em que o edital fixa uma quantidade máxima, pois é impossível definir com precisão a quantidade a ser demandada pela Administração, ao longo da vigência do contrato, demanda o quanto for suficiente para atender às suas necessidades. (...) É legalmente possível a contratação para execução conforme a demanda: a) para serviços, adotando-se como regime de execução a empreitada por preço unitário e a tarefa; e b) para compras, ocasião em que se adotará a compra continuada como regime de execução contratual;

PARECER N.e 10/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU

Como especificar?

Deve-se fazer uma especificação de modo a identificar o objeto a ser adquirido de maneira sucinta, precisa, suficiente e clara, relacionando apenas os elementos técnicos MÍNIMOS para a sua adequada descrição/especificação.

Nas especificações:

1 – Não se deve descrever objeto inexistente no mercado. Lembre-se que seu objeto deve ser um bem ou um serviço comum, atendendo o inciso XIII do Art. 6º da Lei 14.133/2021.

2 – Não se deve mencionar marca, modelo ou qualquer característica própria e especifica de determinada marca, exceto se se tratar de casos específicos tratados nas alíneas “c” e “d” do inciso I do artigo 41 da Lei 14.133/21.

3 - Não se deve descrever o objeto de forma tão minuciosa que termine por direcioná-lo para determinada marca ou empresa;

4 – Recomenda-se que se pegue várias especificações de produtos cuja qualidade é reconhecida, no mínimo 3, usuais de mercado para poder especificar o objeto que se quer adquirir. Só inclua na descrição do objeto características que pelo menos 3 marcas possuam em comum.

Ex.: se no mercado temos:

1 - Régua plástica com 30 centímetros de comprimento por 2 milímetros de espessura e 4 centímetros de largura com marcações numéricas em ouro e desenho italiano com um furo na lateral direita e friso ondulado, marca Kamel;

2 - Régua plástica com 30 centímetros de comprimento por 3 milímetros de espessura e 4 centímetros de largura com marcações numéricas, com um furo na lateral direita e friso ondulado, marca RaKel;

3 - Régua plástica com 30 centímetros de comprimento por 3 milímetros de espessura e 6 centímetros de largura com marcações numéricas, com banho de prata, com marcador de temperatura, marca Pael;

Para especificar o material a ser licitado, de modo que não se excluam ninguém da disputa, a especificação deverá ter características mínimas, ou seja:

Régua plástica com 30 centímetros de comprimento por, no mínimo 2 milímetros de espessura e, no máximo, 6 centímetros de largura, com marcações numéricas.

Com essa especificação, teremos a certeza de que pelo menos as três marcas supracitadas entrarão na disputa.

IDENTIFICAÇÃO DA ÁREA REQUISITANTE

Para compor a equipe que realizará os Estudos Técnicos, ninguém melhor do que os próprios servidores do setor requisitante. O responsável pela demanda é o chefe do setor. Outros servidores serão os Integrantes Requisitantes. O diretor pode, querendo, indicar outros servidores para compor a equipe.

JUSTIFICATIVA DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO DO SERVIÇO

O título fala por si, quando se tem em mente que tudo que será adquirido tem que cumprir o interesse público. Tudo nasce de uma necessidade de atender a sociedade de alguma forma.

Se não se consegue escrever rapidamente, ainda que de forma sucinta, uma justificativa da necessidade da compra ou da contratação de um serviço, desista da compra ou do serviço, pois certamente o interesse público não será comtemplado.

ALINHAMENTO AO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DO (ÓRGÃO).

Alinhamento estratégico: o que é, importância e como fazer nas empresas.

O conceito de alinhamento estratégico pode ser entendido por unir a visão de todas as áreas da empresa. Todos os envolvidos no negócio precisam estar em busca dos mesmos objetivos e estarem motivados para alcançá-los.

Neste sentido, o alinhamento estratégico também é caracterizado pelo foco da empresa na execução do planejamento estratégico de forma dinâmica, comprometida e efetiva. É fundamental ter estratégias e uma comunicação bem definida para ajudar durante todo o processo com sua equipe.

Enfim, tudo tem ligação direta com o seu ambiente interno e se os colaboradores estão com níveis altos de engajamento com propósito da organização.

O que é alinhamento estratégico

O alinhamento estratégico garante um melhor entendimento e conhecimento das pessoas sobre a missão, visão e valores da empresa. E o objetivo do alinhamento é que todos caminhem na mesma direção. É desenvolver uma cultura da qual todos os seus funcionários vão se identificar com a sua marca, com seu propósito e irão seguir em conjunto para a busca de melhores resultados. E a intenção no final é tornar a gestão cada vez mais efetiva.

Afinal, para alcançar uma boa estrutura organizacional dentro da empresa, é necessário que todos os seus colaboradores estejam motivados e cientes dos valores e dos objetivos que foram criados, da qual é a razão de sua existência.

Artigo: Alinhamento estratégico: o que é, importância e como fazer nas empresas. MEREO. Consulta: 31/10/2011. Endereço:

https://mereo.com/blog/alinhamento-estrategico/

Vamos continuar os comentários deste artigo 18:

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;

Comentário:

Conforme inciso XX do Art. 6º da Nova Lei, estudo técnico preliminar é documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação.

A Instrução Normativa SEGES/ME nº 58, de 8 de agosto de 2022, dispõe sobre a “elaboração do ETP, para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital”. No mesmo sentido é a previsão do art. 9º, inciso II, da Instrução Normativa Seges/ME nº 81, de 2022.

Mais adiante, no final dos comentários deste artigo 18, apresentaremos um modelo de ETP – Estudo Técnico Preliminar.

II - a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso;

Comentário:

Termo de referência é o documento necessário para a contratação de bens e serviços. Nele, deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;

Obs.: Objeto de mesma natureza são aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade: venda de material, prestação de serviço. Exemplo: caneta, lápis, borracha são materiais diferentes entre si, mas são do mesmo ramo de atividade. Eles têm a mesma natureza. Assim, dizemos que eles são espécies (de mesma natureza) do gênero MATERIAL DE EXPEDIENTE.

b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;

c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;

d) requisitos da contratação;

e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;

f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;

g) critérios de medição e de pagamento;

h) forma e critérios de seleção do fornecedor;

i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;

j) adequação orçamentária;

 Anteprojeto é uma peça técnica com todos os subsídios necessários à elaboração do projeto básico. Nela, no mínimo, deve conter os seguintes elementos:

a) demonstração e justificativa do programa de necessidades, avaliação de demanda do público-alvo, motivação técnico-econômico-social do empreendimento, visão global dos investimentos e definições relacionadas ao nível de serviço desejado;

b) condições de solidez, de segurança e de durabilidade;

c) prazo de entrega;

d) estética do projeto arquitetônico, traçado geométrico e/ou projeto da área de influência, quando cabível;

e) parâmetros de adequação ao interesse público, de economia na utilização, de facilidade na execução, de impacto ambiental e de acessibilidade;

f) proposta de concepção da obra ou do serviço de engenharia;

g) projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção proposta;

h) levantamento topográfico e cadastral;

i) pareceres de sondagem;

j) memorial descritivo dos elementos da edificação, dos componentes construtivos e dos materiais de construção, de forma a estabelecer padrões mínimos para a contratação;

Projeto Básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:

a) levantamentos topográficos e cadastrais, sondagens e ensaios geotécnicos, ensaios e análises laboratoriais, estudos socioambientais e demais dados e levantamentos necessários para execução da solução escolhida;

b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por ocasião da elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a necessidade de reformulações ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo inicialmente definidos;

c) identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como das suas especificações, de modo a assegurar os melhores resultados para o empreendimento e a segurança executiva na utilização do objeto, para os fins a que se destina, considerados os riscos e os perigos identificáveis, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

d) informações que possibilitem o estudo e a definição de métodos construtivos, de instalações provisórias e de condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;

e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendidos a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;

f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, obrigatório exclusivamente para os regimes de execução previstos nos incisos I, II, III, IV e VII do caput do art. 46 desta Lei;

Projeto Executivo é o conjunto de elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, com o detalhamento das soluções previstas no projeto básico, a identificação de serviços, de materiais e de equipamentos a serem incorporados à obra, bem como suas especificações técnicas, de acordo com as normas técnicas pertinentes.

III - a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento;

IV - o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação;

V - a elaboração do edital de licitação;

VI - a elaboração de minuta de contrato, quando necessária, que constará obrigatoriamente como anexo do edital de licitação;

VII - o regime de fornecimento de bens, de prestação de serviços ou de execução de obras e serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de escala;

VIII - a modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto;

IX - a motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço, e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio;

Comentário:

Não se pode simplesmente exigir atestado de capacidade técnico-profissional ou técnico-operacional sem justificar o porquê dessa exigência. Será necessário eleger e indicar a parcela (ou as parcelas) de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto que está sendo licitado para que, sobre essa parcela, seja definido o quantitativo mínimo de execução pretérita bem-sucedida da licitante que deve conter no atestado de capacidade técnica ou a experiência de execuções pretéritas bem-sucedidas a ser comprovada no citado atestado.

Uma coisa que é preciso deixar bem claro é que quando a Administração vai comprar, por exemplo, caneta e pede que a licitante apresente atestado de capacidade técnica temos que traduzir esse pedido para atestado de capacidade TÉCNICO-OPERACIONAL. Isso quer dizer que a Administração quer contratar uma empresa especializada em vender canetas? Não!! Com o atestado a Administração quer saber se a licitante foi capaz de vender e entregar satisfatoriamente algum produto (assemelhado ou de mesma natureza). Quer-se saber se a licitante tem capacidade OPERACIONAL em vendas de produtos, se ela honra seus compromissos.  Se ela apresentar um atestado de que vendeu cadernos, esse atestado deve ser válido! O gestor precisa ter bom-senso!

E se a Administração quer comprar papel ofício e só aceitará a apresentação de atestado de capacidade técnica relativo à venda somente de papel ofício? Pode fazer isso? Claro que pode, mas prepare uma razoável explicação! Tudo pode para aquele que se justifica de forma razoável, que usa o bom-senso! Agora, se a justificativa for desarrazoada certamente não será aceita pelo TCU! Sempre orientamos os gestores a se questionar se seu ato “restritivo da competição” visa proteger a Administração ou a facilitar sua vida de servidor?

Os quantitativos a serem exigidos nos atestados devem observar os §1º e §2º do artigo 67, in verbis:

Art. 67. A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a:

(...)

§ 1º A exigência de atestados será restrita às parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto da licitação, assim consideradas as que tenham valor individual igual ou superior a 4% (quatro por cento) do valor total estimado da contratação.

§ 2º Observado o disposto no caput e no § 1º deste artigo, será admitida a exigência de atestados com quantidades mínimas de até 50% (cinquenta por cento) das parcelas de que trata o referido parágrafo, vedadas limitações de tempo e de locais específicos relativas aos atestados.

O gestor público deve ter em mente que essas regras são restritivas à competitividade. Assim, devem ser utilizadas com parcimônia. A justificativa deve necessariamente passar pelo exame de razoabilidade. Não é porque a Lei autoriza exigência de ATÉ 50% que o gestor vai se o utilizar do percentual máximo admitido. Uma pergunta deve ser feita: levando-se em consideração a competitividade desse mercado, exigir 50% é razoável?

Da mesma forma, as exigências de qualificação econômico-financeira, as justificativas dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas e as justificativas das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio devem obedecer aos princípios da Administração elencados na Nova Lei, dando-se destaque aos princípios da economicidade e razoabilidade.

De imensa importância é a informação que trago, através de trechos de relatório e voto que deram origem ao acórdão: 2627/2013 - Plenário, de 25/09/2013,  a respeito do atestado de capacidade técnica e da controvérsia sobre o referido instrumento conter ato declaratório ou constitutivo. Vejamos:

(...) no que tange à inabilitação da representante, afastado o primeiro motivo (não envio do catálogo), entendemos não assistir razão à UFRJ relativamente à razão remanescente (data do atestado posterior à data da licitação). Com efeito, segundo a informação prestada pelo Cetem (peça 22), a balança mencionada no atestado emitido pelo referido órgão federal fora fornecida pela representante em 28/7/2011. Assim, e entendendo que o atestado de capacidade técnica tem natureza declaratória - e não constitutiva - de uma condição pré-existente, a data a ser considerada para comprovação da qualificação técnica seria 28/7/2011, não sendo relevante a data da emissão da declaração. Ou seja, a partir da entrega daquele produto, o Cetem poderia ter emitido, com qualquer data, o referido atestado, reconhecendo a aptidão da representante para o fornecimento daquele equipamento. Ademais, diante da dúvida natural quanto ao momento em que estaria configurada a capacidade técnica da representante, cabia ao pregoeiro lançar mão de diligência ao emissor, solicitando que informasse a descrição e a data do fornecimento do produto a que se refere o atestado apresentado pela licitante. Nesse sentido, vale lembrar o entendimento externado no item 9.4.1.3 do Acórdão 616/2010-TCU-2ª Câmara, segundo o qual o instrumento da diligência, previsto no art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, constitui dever da administração e visa a "flexibilizar formalismos que podem redundar na frustração ao caráter competitivo que deve reger as licitações na administração pública".

Voto:

5. No que se refere à inabilitação, a própria UFRJ reconhece que o catálogo com as características do produto foi devidamente enviado, restando afastada esta suposta irregularidade. Por outro lado, reafirma que o certificado de capacidade técnica com data posterior ao dia da abertura do certame permanece como motivo determinante à inabilitação.

6. Quanto a este último ponto, importa repisar que o atestado de capacidade técnica tem natureza declaratória - e não constitutiva - de uma condição preexistente. É dizer que a data do atestado não possuiu qualquer interferência na certificação propriamente dita, não sendo razoável sua recusa pelo simples fato de ter sido datado em momento posterior à data da abertura do certame. O que importa, em última instância, é a entrega tempestiva da documentação exigida pelo edital, o que, de acordo com o informado, ocorreu.

X - a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual;

Comentário:

No final dos comentários deste artigo 18, apresentaremos modelo de Mapa de Risco.

XI - a motivação sobre o momento da divulgação do orçamento da licitação, observado o art. 24 desta Lei.

Comentário:

O artigo 24 traz a exigência de justificativa para se adotar o sigilo do orçamento estimado da contratação. Esse sigilo, quando adotado, deverá recair sobre os valores apenas. Os demais elementos como quantitativo do objeto e outros detalhes necessários à elaboração das propostas devem ser divulgados. Em todo caso, o sigilo não prevalece para os órgãos de controle interno e externo e, no caso de ser adotado o julgamento pelo MAIOR DESCONTO, o preço estimado ou o valor máximo aceitável para o objeto da licitação devem ser divulgados. Devo acrescentar que se a disputa for pelo MENOR PREÇO (e valor máximo aceitável) o sigilo só deve ser adotado quando estritamente necessário, pois pode ocasionar problemas na licitação como descreveremos abaixo.

É preciso que se tenha muito cuidado com esse sigilo do orçamento. O uso indiscriminado dessa possibilidade pode trazer prejuízo. Como operadores de licitações constatamos um problema com o uso desse dispositivo. O problema pode se revelar na hora da negociação dos preços em um pregão eletrônico. Vejamos as seguintes situações:

Situação 1 - Quando a Administração traz em seu termo de referência a orientação de que não aceitará, por exemplo, valor maior do que R$ 0,50 (valor máximo aceitável) pela caneta esferográfica, item 5 do objeto, praticamente todos os licitantes, em suas propostas, lançarão o valor máximo aceitável de R$ 0,50 (cinquenta centavos) para aquele item.

Situação 2 - Quando a Administração adota o sigilo em seu termo de referência, os valores de propostas vão variar enormemente. Costumamos pensar que se a licitação fosse em outro país, talvez tivéssemos propostas de valores (em sua maioria) condizentes com a realidade e com o justo valor. Mas, na realidade brasileira, constatamos que os valores costumam ser astronômicos, na maioria, claro. Sim, pois o licitante, por uma questão de comodidade, prefere baixar o preço na sessão licitatória do pregão, na hora dos lances.

O problema do sigilo reside na seguinte questão:

a) na situação 1, quando temos apenas uma proposta para aquele item e ela está com o valor máximo aceitável de R$ 0,50, na hora em que o pregoeiro vai negociar, a negociação parte desse valor. Depois de muita luta (é uma verdadeira batalha), se a negociação obtiver êxito, o valor cairá a menos de R$ 0,50. Assim, pode-se aceitar a proposta.

b) na situação 2, quando temos apenas uma proposta para aquele item e ela está com o valor astronômico, na hora em que o pregoeiro vai negociar, a negociação parte desse valor. Depois de muita luta, se a negociação obtiver êxito, o valor certamente ficará no máximo admitido no termo de referência: R$ 0,50. Ou seja, dificilmente ficará menor do que o preço de referência. Se não ficar ao menos no valor de referência, o item será perdido.

Um outro problema pode ser assim identificado: imaginemos que, com a atual situação de alta inflação, o valor máximo aceitável pela administração seja de, por exemplo, R$ 7,00 por um litro de gasolina. Se o preço justo, no dia da sessão, for de R$ 10,00, o item será deserto: ninguém vai fazer proposta. E tudo será resolvido nesse dia. Mas se o valor for sigiloso, no dia da sessão os licitantes perderão tempo disputando um valor que nunca chegará aos R$7,00, máximo aceitável pelo pregoeiro. E quando a disputa for encerrada, o pregoeiro perderá tempo chamando todos os licitantes para uma negociação que nunca chegará ao valor máximo aceitável pelo pregoeiro.

 § 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:

I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;

II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;

III - requisitos da contratação;

IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;

V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;

VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;

VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;

Comentário:

Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades em licitação promovida pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), referente à “Oportunidade 7003803441”, cujo objeto era a “contratação de serviços especializados para Desenvolvimento, Sustentação e Suporte Técnico em Soluções de Software na Plataforma SAP implantadas em ambientes geridos pela Petrobras”. Entre as irregularidades suscitadas pela representante, mereceu destaque o não parcelamento do objeto, isso porque, segundo ela: “a) o objeto é constituído por serviços distintos e inconfundíveis entre si; b) em resposta à impugnação do edital, a Petrobras declarou admitir a subcontratação dos serviços relacionados a soluções para as quais a oferta de profissionais no mercado é mais restrita, e para o atendimento help desk; c) se é possível subcontratar individualmente os serviços a serem prestados, esses mesmos serviços poderiam ser objetos de licitações exclusivas a partir do parcelamento do objeto.”. Ao frisar que os serviços integrantes do objeto do certame poderiam ser contratados individualmente, a representante concluiu que a opção pela contratação unificada contrariara o art. 32, inciso III, da Lei 13.303/2016, bem como a “jurisprudência do TCU enunciada na Súmula 247”. Em seu voto, preliminarmente, o relator considerou oportuno e relevante esclarecer alguns aspectos relacionados ao parcelamento do objeto da licitação, tendo em vista que a manifestação da representante, segundo ele, “não se coaduna ao entendimento sedimentado nesta Corte sobre o tema”. Para o relator, se, por um lado, não haveria dúvidas a respeito da jurisprudência firmada no sentido de que é obrigatória a admissão da adjudicação por item quando tal opção não representar prejuízo para o conjunto da contratação ou perda de economia de escala (Súmula TCU 247), por outro lado, também seria cediço que o parcelamento do objeto deve visar precipuamente ao interesse da Administração, e não dos particulares. Nesse sentido, invocou o Acórdão 1238/2016-Plenário. Ainda de acordo com o relator, a Lei 8.666/1993, que regulou grande parte das licitações examinadas pelo TCU durante a construção desse entendimento, prevê que “as obras, serviços e compras serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala”. Assim sendo, na aplicação desse diploma, ao examinar o possível prejuízo para o conjunto da contratação decorrente do parcelamento do objeto, a equipe de planejamento precisa avaliar, enfatizou o relator, se a solução é divisível ou não, levando em conta as particularidades técnicas e econômicas do bem ou serviço desejado e os recursos disponíveis no mercado fornecedor. Acrescentou que a Lei 14.133/2021 (nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos – NLLC) estabelece, em seu art. 40, § 3º, que o parcelamento não será adotado nas compras, entre outras hipóteses, quando a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor. Pontuou também que essa mesma lei estabelece, em seu art. 47, § 1º, inciso II, que, na aplicação do parcelamento na contratação de serviços, deve ser considerado o custo para a Administração gerir vários contratos frente à possível economia decorrente da divisão do objeto em itens. E que especificamente para as licitações promovidas por empresas públicas e sociedades de economia mista, a Lei 13.303/2016 estabelece a diretriz do parcelamento do objeto, desde que “sem perda de economia de escala”. Dito isso, o relator arrematou: “o princípio do parcelamento, como qualquer preceito do Direito, não é absoluto, mas sua aplicação deve ser sopesada com a de outros princípios, em especial os da eficiência, eficácia e economicidade, além dos da primazia do interesse público, da proporcionalidade e da razoabilidade – todos positivados no artigo 5º da NLLC”. Portanto, nesse contexto, “a mera viabilidade técnica e econômica da subcontratação de determinada parcela do objeto não pode significar de imediato, como pretende a representante, a obrigatoriedade de parcelamento do objeto”. Segundo ele, haverá hipóteses em que a celebração de um único contrato “se mostrará a opção mais adequada para o atendimento do interesse público e das necessidades da Administração, ainda que eventualmente parte dos serviços seja realizada por empresa subcontratada – circunstância que, naturalmente, deve ser sempre devidamente justificada no âmbito do processo administrativo em que se dá a contratação”. Retomando o caso concreto, no qual a representante trouxera o exemplo do serviço de help desk como item independente que poderia ser contratado à parte, “visto que provavelmente será realizado por empresa subcontratada”, o relator asseverou que “o simples serviço de atendimento de demandas, realizado a partir de roteiro padronizado de tratamento e distribuição dos chamados, efetivamente pode ser realizado sem maiores dificuldades por uma empresa especializada nesse tipo de trabalho, não havendo necessidade de execução direta pela companhia contratada para gestão e desenvolvimento das soluções de Tecnologia da Informação (TI)”. Ponderou, contudo, que “esse serviço tem caráter absolutamente acessório, não fazendo sentido ser contratado separadamente”, e chamou a atenção para a seguinte situação hipotética: Imagine-se a hipótese de vigências não coincidentes, caso um dos contratos seja encerrado previamente: ou se teria um contrato de gestão de solução de TI sem a possibilidade de os usuários do contratante abrirem chamados para solução dos problemas, ou a Administração arcaria com os custos de manter uma central de atendimento sem dispor de um contratado com quem se comunicar. Ademais, na ocorrência de eventuais falhas na relação entre as contratadas, seja de ordem técnica ou gerencial, o contratante se veria na contingência de administrar conflitos e apurar responsabilidades, com alto potencial de prejuízo à execução do contrato principal”. Deixou então assente que “o parcelamento do objeto, embora deva ser encarado como diretriz na busca da proposta mais vantajosa para a Administração, não constitui mandamento insuperável, devendo sua aplicação ser modulada pelo vetor econômico, a partir do exame das peculiaridades do objeto pretendido e do mercado fornecedor”. Ao final, o relator considerou afastada essa suposta irregularidade apontada na representação, no que foi acompanhado pelos demais ministros.

Acórdão 4506/2022 Primeira Câmara, Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira.

 

 

 

IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;

X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;

XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;

XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;

XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

§ 2º O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as devidas justificativas.

§ 3º Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos.

 

ESTUDOS TÉCNICOS PRELIMINARES

(MODELO)

 

 

PODER ............................

NOME DO ÓRGÃO ................................................

UASG: XXXXXX

Seção de ..............................

Estudos Técnicos Preliminares Nº XXXXXX/2026

1 OBJETIVO

Este estudo técnico preliminar tem como objetivo analisar a viabilidade do REGISTRO DE PREÇOS, através de PREGÃO ELETRÔNICO, para futura contratação sob demanda de empresa especializada na prestação de serviços de publicação de matérias em jornal diário de grande circulação.

2 NORMATIVOS

- Lei n.º 14.133, de 01 de abril de 2021, que institui normas para licitações e contratos com a Administração Pública e dá outras providências;

- Lei Complementar  nº 123, de 14/12/2006, que Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte;

- Lei xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

- Decreto n.º 10.024, de 20.09.2019, que regulamenta o Pregão Eletrônico, e

- Decreto n.º 7.892 de 23.01.2013, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços.

- Decreto xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx


3 ANÁLISE DE CONTRATAÇÕES ANTERIORES

Da análise das contratações anteriores, não vislumbramos qualquer motivo que enseje alteração substancial na documentação exigida nem nas especificações do objeto para uma nova contratação.

 

4 DESCRIÇÃO DA NECESSIDADE DA CONTRATAÇÃO

4.1. Justifica-se a contratação tendo em vista o número de certames licitatórios realizados pela Seção de Licitações e Contratos e pelas Comissões de Licitações e a obrigatoriedade constante em Lei de publicação de extratos do edital de licitações em jornal diário de grande circulação;

4.1.1 Fundamentos legais: §1º do Art. 54 da Lei 14.133/21.

5DEMONSTRATIVO DA PREVISÃO DA CONTRATAÇÃO NO PLANO DE CONTRATAÇÕES ANUAL

5.1 XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX

 

6 REQUISISTOS DA CONTRATAÇÃO

6.1 Trata-se de serviços que serão realizados mediante demanda da Seção de Licitações e Contratos e das Comissões de Contratação, sendo os mesmos solicitados diretamente à agência de publicidade que indicará o Jornal a ser veiculada a matéria, bem como, o caderno onde essa matéria será publicada.

6.2 O objeto enquadra-se apropriadamente na redação do inciso XIII Art. 13 Lei nº 14.133/21: serviços comuns;

6.3 Será firmado, no instrumento contratual, entre a XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX e a contratada um Acordo de Nível de Serviço (ANS), com o propósito de delimitar a execução dos serviços dentro dos padrões de qualidade definidos.

6.4 É de responsabilidade da contratada na prestação dos serviços contratados cumprir a legislação ambiental, para a gestão sustentável dos serviços, observando o Instrumento de Medição de Resultado previsto no Anexo V-B da Instrução Normativa n.º 5, de 26 de maio de 2017.

6.5 A contratada deverá observar a legislação trabalhista relativa à jornada de trabalho, às normas coletivas da categoria profissional e as normas internas de segurança e saúde do trabalho.

7 DURAÇÃO INICIAL DO CONTRATO

7.1 O contrato, por não se tratar de contrato continuado, terá início na data da sua assinatura até 31 de dezembro do corrente ano.

8 ESTIMATIVA DAS QUANTIDADES

8.1 Quantidades:

ITEM

ESPECIFICAÇÃO

UN

 

Quant

1

Publicações de matérias em jornal diário de grande circulação, no tamanho 2 colunas x 5 cm.

Publicação

 

60

8.2 As quantidades foram estimadas tendo por base a médias das contratações dos três últimos anos.

 

9 ESTIMATIVA DE PREÇOS OU PREÇOS REFERENCIAIS

A pesquisa de preços será realizada conforme prescrição do Art. 23 da Lei 14.133/21.

10 DESCRIÇÃO DA SOLUÇÃO

(Descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso).

11 JUSTIFICATIVA PARA O PARCELAMENTO OU NÃO DA SOLUÇÃO

Os serviços, objeto da licitação, serão apresentados e adjudicados por item.

12 ADEQUAÇÃO DO AMBIENTE DO ÓRGÃO

Trata-se de uma rotina da Seção de Licitação e contratos e, portanto, não haverá necessidade de adequação.

13 DEMONSTRATIVO DOS RESULTADOS PRETENDIDOS EM TERMOS DE ECONOMICIDADE E DE MELHOR APROVEITAMENTO DOS RECURSOS HUMANOS, MATERIAIS E FINANCEIROS DISPONÍVEIS

14 PROVIDÊNCIAS A SEREM ADOTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO PREVIAMENTE À CELEBRAÇÃO DO CONTRATO

15 CONTRATAÇÕES CORRELATAS E/OU INTERDEPENDENTES

Não se aplica.

16 IMPACTOS AMBIENTAIS E MEDIDAS MITIGADORAS

(Descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável);

17 DECLARAÇÃO DA VIABILIDADE DA CONTRATAÇÃO SOB DEMANDA

17.1. Faz-se necessária a contratação sob demanda dos serviços tendo em vista o número de incerto de processos licitatórios a serem realizados pela Seção de Licitações e Contratos e pelas Comissões de Contratação no decorrer da contratação;

18 CONCLUSÃO SOBRE A ADEQUAÇÃO DA CONTRATAÇÃO E A NECESSIDADE A QUE SE DESTINA

(posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina)

18.1 Desse modo, diante das exigências legais, esta equipe declara a viabilidade da contratação.

19 GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO

Recomenda esta equipe que a gestão do contrato fique a cargo dos servidores José ..................................... e João....................................

SOBRE AS INFORMAÇÕES QUE DEVEM CONSTAR DOS ESTUDOS TÉCNICOS PRELIMINARES.

a) Necessidade da contratação – Esse talvez seja o principal ponto abordado nos ETPs. Deve sempre haver uma justificativa para um dispêndio que a administração pública pretende realizar. Essa contratação, ou esse produto ou serviço devem ser destinados a atender uma demanda específica que esteja de acordo com os objetivos institucionais da organização. A justificativa deve ter um cunho técnico e estar alinhada com as diretrizes institucionais do órgão previamente estabelecidas, especialmente quanto à sustentabilidade. Enfim, A justificativa da contratação representa a necessidade do órgão de dispor de determinado bem ou serviço para cumprir com seus objetivos institucionais.

(...) Deve contemplar as razões de fato e de direito que fundamentam a demanda dos produtos ou do serviço que se pretende contratar, apontando claramente os benefícios a serem alcançados pela contratação. Portanto, a justificativa deve, por meio de argumentos concretos, demonstrar que a aquisição encontra-se plenamente adequada ao seu objetivo, além de evidenciar que o objeto da compra seria a melhor (ou única) solução capaz de satisfazer as necessidades do setor. Esse mesmo suporte fático de que utiliza o gestor para justificar a contratação também servirá de base para a caracterização da hipótese de dispensa ou inexigibilidade verificada no caso concreto, a exemplo da contratação emergencial fundamentada no art. 24, inciso IV” (Manual de Compras Diretas do TCU).

Podemos ver que mesmo no caso de compras diretas de baixo valor, a necessidade de contratação deve ser apresentada no processo de contratação para dar regularidade ao procedimento.

b) Requisitos da contratação – Referem-se à solução escolhida. Nesse ponto são definidos os requisitos que deverão ser atendidos. As especificações técnicas do produto ou do serviço que se deseja contratar. Os ETPs devem indicar a razão da escolha de uma solução em detrimento de outra, apontando os resultados que se espera alcançar com a escolha feita, o nível de qualidade e a economia que poderá ser obtida com a mesma. Deve-se evitar, nesse momento, que ocorra o direcionamento do processo de aquisição, ao mesmo tempo em que se possibilite a utilização da solução escolhida por um período que justifique o investimento feito.

Como exemplo podemos citar a opção da solução vigilância desarmada em detrimento da vigilância armada. Nesse caso, uma e outra opção deve ser analisada em termos de funcionalidade, custos, alcance de resultados, se o mercado tem condições de atender a uma ou outra solução, quais os riscos envolvidos e a forma de mitigá-los, que controles deverão ser exercidos durante a execução do contrato, e assim por diante.

Nesse ponto do estudo devem ser inseridos os requisitos de sustentabilidade de maneira justificada. A avaliação deve considerar a maturidade do mercado quanto ao fornecimento do produto.

c) Quantidade de itens a serem adquiridos - A estimativa deve ser justificada, estar de acordo com os resultados que se pretende alcançar e com a demanda existente em toda a instituição, inclusive em eventuais unidades descentralizadas. Quando a estimativa não puder ser feita de forma precisa, o órgão deve verificar a possibilidade de realizar a contratação via Sistema de Registro de Preços, ou avaliar se um acréscimo futuro, mediante aditivo, será suficiente para atender futuras demandas, observando sempre o prazo de vigência contratual. Essa estimativa está sujeita a alguns riscos, como por exemplo, o desperdício ou a falta de bens ou serviços essenciais e isso dever ser considerado. Outra questão importante se refere ao parcelamento da aquisição, caso o objeto seja composto de itens que possam ser fornecidos de maneira individualizada. Nesse caso, deve ser analisada a escala da aquisição e a problemática referente à contratação de vários fornecedores.

d) Levantamento de mercado - O responsável pelo planejamento de compras deve verificar se o mercado tem condições de fornecer o objeto pretendido, evitando com isso que ocorra retrabalho. Quanto maior for o número de fornecedores existentes melhor será para o órgão, pois além de uma competição mais acirrada, com consequente menor preço, a possibilidade de direcionamento ou a existência de conluio entre os interessados também será reduzida. Em alguns casos já verificados na prática, observou-se que a licitação foi malsucedida, levando a uma licitação deserta ou fracassada, simplesmente pela inexistência de empresas aptas a fornecer o objeto pretendido. Nesse momento, a equipe responsável deverá fazer uma estimativa preliminar de preço do objeto.  Ela é necessária para que possa definir a viabilidade orçamentária da contratação e informar aos interessados sobre o valor máximo que a administração está disposta a pagar. Pode ser indicada também a possibilidade de ganho de escala na contratação no caso de utilização do sistema de registro de preços ou de compra compartilhada com outros órgãos.

No caso de produtos sustentáveis, deve ser considerada a possibilidade de valores mais altos, por isso o estudo não deve se limitar ao preço propriamente dito, mas considerar ganhos de longo prazo da contratação, possibilidade de reaproveitamento dos resíduos e outros requisitos de sustentabilidade aplicáveis.

e) Resultados pretendidos - São os benefícios diretos que se pretende alcançar com a contratação. Deve ser avaliada sob a ótica da economicidade, eficácia, eficiência, recursos humanos, financeiros, e, inclusive, com relação aos impactos ambientais, tais como, redução do consumo de papel, redução na geração de resíduos, economia de energia elétrica, utilização da logística reversa, etc. A “manutenção das atividades operacionais” de uma instituição é sempre indicado como um resultado esperado, mas que pode ser aperfeiçoado com a indicação de eventuais ganhos de produtividade e economicidade.

f) Análise de riscos - Análise dos riscos relativos à contratação e à gestão do contrato e a previsão de ações mitigadoras que possam reduzi-los a níveis aceitáveis. Essa avaliação, como visto, é feita em todos os pontos que constam dos estudos preliminares. Para facilitar a compreensão dos riscos existentes, podemos utilizar o mapa de riscos, que permite uma visualização mais amigável. Esse documento indica o risco, a forma de monitoramento, a maneira que esse risco pode ser minimizado e os impactos que poderá provocar. O mais importante na gestão de riscos é conhecê-lo, saber de sua existência e da possibilidade concreta de seu controle. No caso de produtos e serviços sustentáveis, deve ser considerada a possibilidade de o mercado não estar plenamente apto a fornecer o objeto pretendido, não possuir condições de exercer a logística reserva, ou exercê-la com alto custo, e assim por diante.

Ao final dos estudos preliminares os responsáveis pela elaboração desse documento devem se posicionar claramente sobre a viabilidade da contratação em todos os seus aspectos, quais sejam, técnico, legal, orçamentário, mercadológico, informando se todos foram avaliados positivamente ou se existe alguma restrição à continuidade do processo. Os demandantes do bem ou serviço também devem se manifestar demonstrando sintonia com os responsáveis pelos estudos.

Em regra, os responsáveis pela elaboração dos ETPs são técnicos ou servidores que lidam com o objeto a ser contratado e devem possuir o conhecimento e os requisitos profissionais necessários e estar preparados para especificar e avaliar produtos e serviços que atendam os requisitos de sustentabilidade.

Feitas essas considerações sobre os ETPs, devemos ter em mente que nada poderá ser feito se o órgão não dispuser de pessoal especializado, devidamente treinado. Essa situação, infelizmente, é bastante frequente na administração pública que atribui a servidores não qualificados a responsabilidade pela elaboração de estudos da espécie.

 

MODELO DE MAPA DE RISCO

ANÁLISE DE RISCOS ou MAPA DE RISCO

     O gestor público deve se preocupar em como minimizar os riscos que podem ocorrer em um processo para contratação de um serviço ou aquisição de materiais. Para isso, ele deve conhecer o objeto a ser licitado e todo o processo que o envolve e, assim, ter consciência dos seus impactos, pois é imprescindível reduzir os RISCOS a um nível tolerável e administrável.

 

PREVISÃO LEGAL

 

      A Instrução Normativa nº 5, de 25 de maio de 2017, da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, cuida do gerenciamento de riscos em seu art. 25.

 

Vejamos:

Art. 25. O Gerenciamento de Riscos é um processo que consiste nas seguintes atividades:

I - identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance dos resultados que atendam às necessidades da contratação;

II - avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da probabilidade de ocorrência e do impacto de cada risco;

III - tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências;

IV - para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de contingência para o caso de os eventos correspondentes aos riscos se concretizarem; e

V - definição dos responsáveis pelas ações de tratamento dos riscos e das ações de contingência.

Parágrafo único. A responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento da Contratação devendo abranger as fases do procedimento da contratação previstas no art. 19.

A Nova Lei de Licitações e Contratos traz no inciso X do Artigo 18 a previsão de se fazer a análise de riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual.

 

     Para identificação do risco, seus impactos e fixação das medidas suavizadoras, a ferramenta mais indicada é o mapa de riscos. Através desse instrumento é possível visualizar com clareza a existência de determinado risco na contratação, mapear suas causas e avaliar a probabilidade de ocorrência do fato indesejado, ou seja, se o risco é elevado, ou não, suas causas e impactos. Assim é possível verificar que medidas poderão ser adotadas para reduzi-lo a níveis aceitáveis.

 

MODELO DE MAPA DE RISCO

 

NOME DO ORGÃO ......................................


MAPA DE RISCO

FASE DE ANÁLISE

 

( X ) Planejamento da contratação e Seleção do Fornecedor

 

(   )  Gestão do Contrato

 

Objeto da contratação: REGISTRO DE PREÇOS para futura contratação de empresa especializada na prestação de serviços de publicação de matérias em jornal diário de grande circulação.

RISCO DA CONTRATAÇÃO (1) : Se a Contratação não se concretizar por falta de empresas interessadas.

Probabilidade:

( x ) Baixa ( ) Média    (    ) Alta

Impacto:

(   ) Baixa ( ) Média    ( x ) Alta

Identificação

Dano

1.

Inviabiliza o prosseguimento de todas as licitações

Identificação

Ação Preventiva

Responsável

1.

Elaborar Termo de Referência claro e objetivo. Dar a mais ampla publicidade ao certame licitatório. 

Supervisor da Seção de Licitações e Contratos

Identificação

Ação de Contingência

Responsável

1.

Contratação, por Dispensa de Licitação, de uma empresa que preste os serviços. Tal contratação deve ser realizada em caráter excepcional

Supervisor da Seção de Licitações e Contratos

RISCO DA CONTRATAÇÃO (2) : Atraso no trâmite processual.

Probabilidade:

(x) Baixa       ( ) Média     (  ) Alta

Impacto:

( ) Baixa       ( ) Média      ( x ) Alta

Identificação

Dano

2.

Atraso na publicação dos editais e consequentemente atraso nas contratações indispensáveis ao andamento dos serviços.

Identificação

Ação Preventiva

Responsável

2.

Finalizar o Termo de Referência em tempo hábil para contratação da empresa até dezembro. Acompanhar as etapas do processo de contratação para não haver entraves. 

Supervisor da Seção de Licitações e Contratos.

Identificação

Ação Preventiva

Responsável

2.

Solicitar prioridade na análise e soluções aos diversos setores por onde o processo tramita.

Supervisor da Seção de Licitações e Contratos.

 

FATORES DE RISCOS MAIS COMUNS

a) Falha na especificação do objeto e na estimativa de preço. Exigências desarrazoadas de qualificação técnica e qualificação econômico-financeira. Agrupamento de itens em lotes, em prejuízo do parcelamento: Objeto mal especificado ou tão minuciosamente especificado que acaba por direcionar a determinada marca ou empresa; preço estimativo em desacordo com o mercado; exigência de certificações e atestados de capacidade técnica e qualificação econômico-financeira em desacordo com a capacidade média das empresas do setor, etc. Deve-se evitar a indicação de marcas e de exigências que comprometam o caráter competitivo do certame. O objeto, quando for técnica e economicamente viável, deve ser parcelado (licitado por item e não por lote ou adjudicação global), aumentando assim o universo de competidores.

 

b) Seleção de fornecedor sem qualificação: Essa falha decorre, em regra, de má especificação do objeto ou da inadequada definição dos documentos exigidos para fins de habilitação e qualificação técnica. A criação de modelos padronizados de termo de referência e editais e a apresentação de justificativa para as exigências documentais a serem feitas, em regra, são suficientes para levar esse risco a níveis aceitáveis. A qualificação técnica é muito importante para dar segurança ao gestor público com relação à capacidade do contratado de executar o objeto pretendido.

 

c) Ausência de conformidade com a norma: Esse é um problema grave que quase sempre decorre da falta de planejamento, de compras apressadas, urgência da contratação, limitações de mercado ou falta de treinamento da equipe responsável. O check-list de procedimentos é muito utilizado para evitar irregularidades no processo que possam trazer consequências sérias para os responsáveis. A Orientação Normativa nº 02/2016 da SEGES – Ministério do Planejamento trata do check-list e indica os passos que deverão ser seguidos para regularidade do processo.

 

d) Fracionamento de despesa: Ocorre quando a aquisição de produtos durante o exercício supera limites de valores definidos em lei que exigem a realização de licitação. É comum que ao longo do exercício, um determinado órgão realize diversas compras por dispensa de licitação de um mesmo objeto em razão do baixo valor, mas que somadas ultrapassam o limite de dispensa e que por isso deveriam ser licitadas. 

e) Falta de pessoal qualificado e estrutura organizacional: Atualmente esse tem sido um problema recorrente. Os servidores precisam ser treinados continuamente para assumirem com segurança os procedimentos referentes às compras públicas.

 

f) Inexistência de controle: O procedimento de contratação deve seguir um fluxo sistematizado, no qual todos os artefatos gerados em uma fase recebam a contribuição dos responsáveis pela fase seguinte. A segregação de funções é decisiva para que o procedimento obtenha sucesso.  As responsabilidades devem estar bem definidas, preferencialmente nos normativos internos do órgão, quando a legislação não tratar do assunto. Além disso, o processo de compras deve ser transparente, acessível a todos os interessados, o que permite que eventuais falhas sejam sanadas tempestivamente, pois os interessados poderão acompanhá-lo desde a fase de estudos até o período de execução do contrato.

 

 

g) Falhas na gestão e na fiscalização do contrato: As falhas de gestão estão relacionadas, com as necessidades de alteração do objeto por conta de acréscimos ou reduções, prorrogações, aplicação de sanções, execução de garantias, avaliação dos resultados obtidos, etc. As falhas de fiscalização se referem ao acompanhamento da execução do trabalho em termos de qualidade, atrasos, ausência de pessoal, pagamento de encargos, etc. As falhas de gestão decorrem ou do despreparo do gestor em termos de competência técnica, ou de um planejamento deficiente.

 

Caros pregoeiros e licitantes, a melhor fonte de conhecimento sobre licitações se chama TCU - Tribunal de Contas da União. Leiam atentamente os acórdãos do TCU, pois eles trazem ensinamentos e recomendações importantíssimos, e tenham a certeza de estarem realizando um grande serviço à sociedade.

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