Em licitações de serviços
continuados, a exigência de comprovação de tempo mínimo de experiência (art.
67, § 5º, da Lei 14.133/2021), para fins de qualificação técnico-operacional,
deve estar adequadamente fundamentada em informações constantes do estudo
técnico preliminar, sob pena de infração ao disposto no art. 18, § 1º, incisos
I e VII, da mencionada lei.
Representação
formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico
90019/2025, regido pela Lei 14.133/2021 e sob a responsabilidade da
Superintendência Regional da Receita Federal do Brasil - 2ª Região Fiscal, com
valor estimado de R$ 650.655,00, cujo objeto era a “prestação de serviço continuado de guarda de mercadorias em ambiente
com sistema de alarme e Circuito Fechado de Televisão (CFTV) para monitoramento
24 horas por dia e seguro mensal com cobertura de até R$ 600.000,00”. Entre
as irregularidades suscitadas, mereceu destaque a inabilitação da empresa
representante em decorrência da “exigência
restritiva de tempo mínimo de constituição, sem justificativa técnica idônea no
Estudo Técnico Preliminar (ETP) e sem a realização de diligência, em afronta
aos princípios da competitividade, da motivação e da seleção da proposta mais
vantajosa, especialmente porque a empresa já executa o objeto para o órgão sem
intercorrências e apresentou proposta de menor preço”. No âmbito da unidade
técnica, foi realizada a oitiva prévia do órgão promotor do certame, em
especial quanto aos seguintes tópicos: a) inabilitação da licitante em razão da
exigência editalícia de tempo mínimo de constituição/experiência de três anos,
prevista no item 9.28.1.1 do Termo de Referência, devendo a Administração
esclarecer, de forma individualizada, objetiva e circunstanciada, os critérios
técnicos e jurídicos que fundamentaram a adoção e a manutenção da referida
exigência, bem como a decisão de inabilitação, em observância ao dever de
motivação previsto no art. 5º da Lei 14.133/2021, abrangendo, necessariamente:
i) a demonstração objetiva da necessidade e proporcionalidade da exigência de
experiência mínima de três anos, explicitando o nexo técnico entre o critério
temporal adotado e os riscos operacionais concretos do objeto (segurança,
monitoramento e custódia de mercadorias), bem como as razões pelas quais tal
período seria indispensável à adequada execução contratual; ii) o
esclarecimento acerca da fundamentação constante do estudo técnico preliminar,
indicando, de forma específica, quais elementos técnicos subsidiaram a
imposição da exigência de tempo mínimo de constituição/experiência, para além
de menções genéricas à estabilidade operacional e gerencial, nos termos do art.
18, § 1º, da Lei 14.133/2021; iii) as razões técnicas e jurídicas pelas quais
não fora considerada suficiente a experiência comprovada pela empresa
representante, notadamente o atestado de capacidade técnica emitido pela
própria Receita Federal, que certificava a execução do mesmo objeto nos anos de
2024 e 2025, sem qualquer intercorrência ou sanção contratual, esclarecendo por
que tal elemento não fora reputado apto a demonstrar capacidade operacional no
caso concreto; iv) a justificativa para o tratamento conferido às contratações
diretas anteriores realizadas pelo próprio órgão para o mesmo objeto, nas quais
não teria sido exigido tempo mínimo de constituição/experiência, explicitando
os critérios utilizados para diferenciar tais contratações do certame em
apreço, à luz dos princípios da isonomia, da razoabilidade e da
proporcionalidade; v) os motivos da não realização de diligência ou de outra
providência instrutória apta a mitigar eventual excesso de formalismo,
especialmente diante da existência de elementos nos autos que indicariam a
capacidade técnica efetiva da referida licitante, esclarecendo as razões pelas
quais se entendera inviável ou inadequada qualquer medida voltada à preservação
da competitividade do certame; vi) a avaliação do impacto econômico decorrente
da inabilitação da empresa representante, que ofertara valor significativamente
inferior ao da empresa vencedora, esclarecendo de que forma a decisão
administrativa teria observado os princípios da economicidade e da seleção da
proposta mais vantajosa, previstos no art. 5º da Lei 14.133/2021. Em resposta,
a unidade jurisdicionada alegou que a contratação resultara da “alta demanda de itens a serem armazenados”
pela Unidade da Delegacia da Receita Federal de Porto Velho, e que o depósito administrado
diretamente pela Delegacia “tem sido
insuficiente, mesmo com um sistema de gestão eficiente, dotado de adequado
controle do fluxo de entradas e saídas, visto que é recorrente a ocorrência de
apreensões de mercadorias em volumes expressivos, cujos processos permanecem
por longos períodos em discussão no contencioso até a efetivação do perdimento”.
Nesse sentido, ponderou que a exigência de experiência mínima de três anos
decorrera, “conforme Estudo Técnico
Preliminar – ETP e reproduzido no Termo de Referência – TR”, da natureza
crítica, continuada e sensível do serviço de guarda contínua de mercadorias
apreendidas, muitas vezes mantidas armazenadas por longos períodos (meses ou
anos), o que “impõe elevado grau de
responsabilidade patrimonial e operacional”. Destacou, ainda, que o serviço
demandava o atendimento a “requisitos
técnicos rigorosos durante 5 anos, tais como sistema de CFTV em padrão Full HD,
com gravação superior a 30 dias, monitoramento ininterrupto 24 horas,
contratação de seguro mensal com cobertura de até R$ 600.000,00, além da
capacidade de gestão de volumes de até 380 m³”, características que
evidenciavam a necessidade de “maturidade
operacional”, controle de riscos, estabilidade na execução e capacidade de
resposta a eventos críticos. Outrossim, explicou que as contratações similares
anteriores foram realizadas mediante procedimento simplificado de dispensa de
licitação, para período contratual mais curto, “de 2, 4 ou 10 meses apenas”, e que algumas dessas contratações
haviam sido processadas “em situações de
urgência, na iminência de expirar o contrato e descontinuar o serviço”,
motivo pelo qual seria razoável, nessas situações, “dispensar atestado e aceitar apenas existência de CNPJ com objeto
social compatível”, ao contrário do caso concreto, que versava sobre “Pregão para cinco anos prorrogáveis por mais
cinco”. Afirmou também que, para cumprimento do requisito da experiência,
considerara, inclusive, a possibilidade de a empresa ter executado serviços
similares em período anterior à sua constituição formal, “hipótese comum em casos de transformação societária, cisão, fusão ou
incorporação com comprovação documental de sucessão técnica”, tanto que,
durante a sessão pública, fora oportunizado à licitante apresentar documentação
adicional que comprovasse eventual experiência. Fora-lhe então encaminhada
mensagem, através do chat, apontando
o não cumprimento do item do termo de referência e, após resposta, fora “reaberto o anexo” para envio de
documentação complementar, contudo ela enviara apenas “uma justificativa técnica”, sem nenhum documento que complementasse
a “quantidade solicitada de experiência”
atinente ao objeto da contratação. Assim sendo, sustentou que, embora não tenha
sido “aberta a aba ‘Diligência’, a
pregoeira adotou providência instrutória equivalente”, mediante a “reabertura do anexo do sistema”, com o
intuito de possibilitar a “complementação
do prazo solicitado”, pois o “documento
aceito até então” não continha todos os elementos exigidos para a
habilitação da licitante. Quanto à vantajosidade da proposta para a
Administração Pública, pontuou que, apesar do preço ofertado pela empresa
representante haver sido “consideravelmente
menor”, dever-se-ia buscar uma proposta que assegurasse o “atendimento pleno do interesse público,
garantindo a continuidade e a excelência na execução contratual, observando os
parâmetros do valor estimado”. Por fim, o órgão assinalou que o valor da
proposta aceita era compatível com os preços de mercado, dada a existência de “outros cinco lances situados em um intervalo
de dez pontos percentuais em relação ao valor adjudicado, validando a
economicidade do resultado final, frente à realidade do setor”. Após analisar
os esclarecimentos apresentados, a unidade técnica entendeu que, por se tratar
de serviço continuado de natureza crítica e sensível, que envolvia a guarda
contínua de mercadorias apreendidas, as quais poderiam permanecer armazenadas
por longos períodos, exigindo um sistema de CFTV com as especificações técnicas
citadas, com vigência contratual inicial de sessenta meses, prorrogável por até
dez anos, nos termos da legislação, seria então plausível a exigência de três
anos de experiência. A corroborar sua assertiva, ela invocou o art. 67, § 5º,
da Lei 14.133/2021, segundo o qual “Em se
tratando de serviços contínuos, o edital poderá exigir certidão ou atestado que
demonstre que o licitante tenha executado serviços similares ao objeto da
licitação, em períodos sucessivos ou não, por um prazo mínimo, que não poderá
ser superior a 3 (três) anos”. Todavia, enfatizou que, apesar da
plausibilidade das justificativas oferecidas, aptas a respaldar a decisão de
inabilitação da licitante, elas “não se
encontram devidamente apresentadas no Estudo Técnico Preliminar, documento que
embasa os requisitos do Edital e Termo de Referência”. Mais
especificamente, diversos pontos levantados para justificar as características
do sistema CFTV e demais necessidades técnicas, como a recorrência de
necessidade de armazenamento por longos períodos e a apresentação da solução
como um todo, não se encontravam na “descrição
da necessidade ou da solução do ETP, ou em qualquer outra parte deste documento”,
contrariando o disposto no art. 18, § 1º, incisos I e VII, da Lei 14.133/2021.
Por se tratar da contratação de serviço essencial ao funcionamento das
atividades da unidade jurisdicionada e não haver contrato anterior com “razoável vigência que comporte refazer o
certame ou possibilidade de prorrogação”, a unidade técnica concluiu pela
presença do perigo da demora reverso. Nesse contexto, propôs considerar a
representação parcialmente procedente, com a emissão de ciência ao órgão sobre
a falha constatada. Em seu voto, o relator deixou assente que a controvérsia
central nos autos fora a exigência, prevista no termo de referência, de que a
empresa tivesse pelo menos três anos de constituição, sem que houvesse, no ETP,
justificativa técnica específica para esse prazo. Ele salientou que a Lei
14.133/2021 permite que a Administração exija requisitos de habilitação, como
comprovação de experiência anterior, desde que tais exigências sejam
necessárias e proporcionais ao objeto contratado. Ademais, essas condições
precisam estar bem justificadas no planejamento da contratação e não podem
reduzir a competição de forma indevida. Na sequência, chamou a atenção para a
diferença entre os valores apresentados: a proposta da representante fora de R$
348.000,00, ao passo que a proposta vencedora fora de R$ 650.655,00 (igual ao
valor orçado), isto é, uma diferença superior a 85%, o que poderia indicar
possível prejuízo à economicidade. Mas reforçou que o órgão informara que o
valor da proposta da vencedora do certame seria compatível com os preços de
mercado, pois “os outros cinco lances
recebidos no pregão se situaram em um intervalo de dez pontos percentuais em
relação ao valor adjudicado”. Prosseguindo, endossou a necessidade da
contratação em virtude da alta demanda de armazenamento de itens obtidos em apreensões
realizadas pela Delegacia da Receita Federal de Porto Velho, bem como da
limitação do depósito administrado diretamente pela unidade. E, como se tratava
de serviço continuado de natureza crítica e sensível, que envolvia a guarda
contínua de mercadorias apreendidas por longos períodos, exigindo elevado grau
de responsabilidade patrimonial, anuiu à conclusão da unidade técnica de que
era “justificável a exigência de três
anos de experiência constante do termo de referência da licitação”, com
fundamento no art. 67, § 5º, da Lei 14.133/2021, além do que o pregão “prevê a contratação desse serviço pelo
período de cinco anos, prorrogáveis por mais cinco, exigindo-se maior cautela”.
Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu, considerar a representação
parcialmente procedente, sem prejuízo de cientificar a Superintendência
Regional da Receita Federal do Brasil – 2ª Região Fiscal, com vistas à
prevenção de ocorrências semelhantes, sobre a seguinte impropriedade
identificada no Pregão Eletrônico 90019/2025: “falta de informações na descrição da necessidade da contratação e na
descrição da solução como um todo, no Estudo Técnico Preliminar, que permitam
fundamentar a exigência editalícia de tempo mínimo de constituição/experiência
de três anos, prevista no subitem 9.28.1.1 do Termo de Referência, em desacordo
com os incisos I e VII do § 1º do art. 18 da Lei 14.133/2021”.
Acórdão
733/2026 Plenário, Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira.
