Representação
formulada por licitante noticiou possíveis irregularidades relativas ao Pregão
Eletrônico 5/2018, promovido pela Universidade Federal de Campina Grande, com
vistas ao registro de preços para contratação “de empresa especializada para prestação de serviços continuados de
vigilância armada diurna e noturna, a serem executados no Centro de Ciências
Jurídicas e Sociais da UFCG, na cidade de Sousa/PB”, por período de doze
meses, podendo, por interesse da Administração, ser prorrogado o contrato por
períodos iguais e sucessivos, limitada sua duração a sessenta meses. Apontou a
representante que a habilitação da empresa vencedora teria sido indevida,
porquanto fora aceito somatório de atestados de serviços executados de forma
concomitante para a demonstração de experiência na prestação dos serviços,
descumprindo cláusula do edital que exigia, para tanto, tempo mínimo de três
anos. Analisando o mérito, após as oitivas regimentais, registrou o relator que
o item 8.6.1 do edital previa que as empresas deveriam demonstrar a qualificação
técnica por meio de “comprovação de
aptidão para a prestação dos serviços em características, quantidades e prazos
compatíveis com o objeto desta licitação, ou com o item pertinente, por período
não inferior a três anos, mediante a apresentação de atestados fornecidos por
pessoas jurídicas de direito público ou privado”. Estabelecia, ainda, o
item 8.6.2.3 do instrumento convocatório que “para a comprovação da experiência mínima de 3 (três) anos, será aceito
o somatório de atestados de períodos diferentes, não havendo obrigatoriedade de
os três anos serem ininterruptos, conforme item 10.7.1 do Anexo VII-A da IN
SEGES/MPDG nº 05/2017”; e o item 8.6.2.4, por sua vez, definia que “poderá ser admitida, para fins de
comprovação de quantitativo mínimo do serviço, a apresentação de diferentes
atestados de serviços executados de forma concomitante, pois essa situação se
equivale, para fins de comprovação de capacidade técnico-operacional, a uma
única contratação, nos termos do item 10.9 do Anexo VII-A da IN SEGES/MPDG n°
05/2017”. Assim, para o relator, ainda que referidas cláusulas estivessem
em consonância com a Instrução Normativa 5/2017 (itens 10.6, b, 10.6.1 e 10.9 do anexo VI) do Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), atualmente em vigor, a
pregoeira se equivocou na aplicação das normas do edital: “Primeiro, porque o item 10.6.1[da IN 5/2017] dispõe que serão admitidos atestados referentes a “períodos sucessivos”, expressão que claramente afasta a
possibilidade de concomitância. Segundo, porque o item 8.6.2.4 [do edital] autoriza apresentação de atestados
executados concomitantemente para o fim nele previsto, qual seja, a “comprovação de quantitativo mínimo do
serviço”, que não se confunde com “experiência
mínima”. Não obstante o erro de interpretação do edital, entendeu o
relator não ser o caso de anulação da habilitação da empresa vencedora, visto
que, em resposta a impugnação do item 8.6.2.3, a pregoeira comunicara aos
licitantes que seriam admitidos atestados de capacidade técnica em períodos
concomitantes. “Esclarecimentos prestados
administrativamente incorporam-se ao edital e, por consequência, vinculam todos
os licitantes e o órgão licitante”. Além do que, segundo o relator, “também milita a favor da manutenção da
habilitação o fato de IN 5/2017 conferir mera autorização para a Administração de exigir comprovação de
experiência mínima de três anos. Em outros termos, era lícito que instrumento
convocatório exigisse comprovação prazo de experiência mínima diversa de três
anos, como passou a ser o caso”. Sobre este ponto, estendendo sua análise
para além do caso concreto, enfatizou o relator que a inclusão nos normativos
do MP, a partir da IN 2/2008, da possibilidade de exigência de comprovação de
pelo menos três anos de experiência, como critério de qualificação
técnico-operacional, decorrera de recomendação do TCU nesse sentido contida no Acórdão
1.214/2013 Plenário, o qual “teve por origem trabalho realizado por grupo
de estudos formado para apresentar propostas para minimizar os problemas
enfrentados pela Administração na contratação da prestação de serviços de
natureza contínua” com vistas a
“assegurar a solidez do futuro contrato e, com isso, a boa execução do objeto”.
No entanto, continuou o relator, a questão “merece
ser revisitada, para evitar a banalização que vem ocorrendo”, uma vez que o
art. 30, inciso II, da Lei 8.666/1993 admite a exigência de “comprovação de aptidão para desempenho de
atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com
o objeto da licitação (...). Ocorre
que contratos de terceirização para serviços contínuos são, em regra, firmados
por prazo inicial de 12 meses, prorrogáveis sucessivamente por até 60 meses”.
Destarte, “três anos de experiência
mínima, para comprovação de qualificação técnico-operacional, supera o prazo
estipulado na relação contratual inicial, caracterizando, em princípio,
exigência incompatível com objeto licitado, contrariando o inciso II do art. 30
da Lei 8.666/1993”. Ainda segundo o relator, “o impedimento à participação de empresas com menos de três anos de
existência dificulta a entrada a novos concorrentes no setor em que se insere a
contratação, principalmente no caso de serviços em que o setor público é
contratante proeminente, como é o caso da segurança armada”, além de
restringir “a competitividade do certame,
pois quanto mais exigências de qualificação, menor o número de empresas aptas a
cumpri-las”. Acrescentou, ainda, que
“por se tratar de exigência de qualificação com potencial de restringir o
caráter competitivo do certame e o desenvolvimento do setor em que se insere o objeto
da contratação, a experiência anterior em lapso temporal superior ao prazo
inicial do contrato deve ser objeto de adequada fundamentação, baseada em
estudos prévios à licitação e na experiência pretérita do órgão contratante,
que indiquem ser tal lapso indispensável para assegurar prestação do serviço em
conformidade com as necessidades específicas do órgão, por força da sua
essencialidade, quantitativo, risco, complexidade ou qualquer outra
particularidade. Convém, também, que o órgão contratante sopese os reflexos da
restrição no desenvolvimento do setor do serviço pretendido. A exemplo de
zeladoria, limpeza, conservação e dedetização de grupos sanitários, lavatórios
e vestiários, há atividades em relação às quais não me parece que a empresa com
três anos de experiência tenha melhores condições de execução a contento do que
outra que tenha executado quantitativo equivalente em prazo inferior”. Do
que expôs o relator, dentre outras deliberações, julgou o colegiado parcialmente
procedente a representação e deu ciência ao órgão licitante da interpretação a
ser dada aos itens 10.6, b, 10.6.1 e
10.9 do anexo VI da Instrução Normativa 5/2017-MP.
Acórdão
14951/2018 Primeira Câmara, Representação, Relator Ministro Walton Alencar
Rodrigues.
