É irregular alteração contratual
para incluir, no instrumento pactuado, serviços já previstos no edital como
obrigação da futura contratada, mas que foram omitidos na planilha orçamentária
da obra. Só se admite alteração, quantitativa ou qualitativa, decorrente de
fato superveniente à celebração do contrato, e desde que haja interesse
público no aditamento.
Em
processo de tomada de contas especial, o TCU examinou irregularidades no
Convênio PG-236/2000-00, celebrado entre o extinto Departamento Nacional de
Estradas e Rodagem (DNER) e o Município de João Pessoa, que tinha por objeto a
execução de diversas obras de infraestrutura urbana naquela municipalidade.
Entre as ocorrências verificadas, a unidade técnica apontou a existência de
aditivos contratuais incorporando os seguintes serviços: “a) tapume de segurança inclusive pintura de painéis; b) placa refletiva
de sinalização provisória de obra; c) cavalete refletivo de sinalização e
segurança; d) cone refletivo de sinalização e segurança; e) bloqueador de
tráfego com zebrado; e f) rede de iluminação noturna para sinalização e
segurança”. Ocorre que o edital da licitação preconizava que a empresa
vencedora da licitação “deverá colocar e
manter placas indicativas, de acordo com os modelos adotados pela Seinfra e
DNER, que deverão ser afixados em local apropriado, durante a execução dos
serviços” e também “deverá
providenciar, sem ônus para a Seinfra e no interesse da segurança dos usuários
da avenida e do seu próprio pessoal, o fornecimento de roupas adequadas ao
serviço e de outros dispositivos de segurança a seus empregados, bem como a
sinalização diurna e noturna nos níveis exigidos pelo CTB”. Ao analisar o
caso, o relator asseverou, inicialmente, que não houve nenhuma alteração
qualitativa ou quantitativa do objeto que fundamentasse a inclusão dos novos
itens na planilha, pois, “além de o
projeto não ter sido alterado nesses aspectos, os serviços novos incluídos já
estavam previstos tanto nas cláusulas editalícias quanto na legislação acerca
de segurança do trabalho, tais como normas regulamentadoras do Ministério do
Trabalho”. Além disso, o relator deixou patente que “não ocorreu qualquer fato
superveniente que justificasse a celebração do referido aditamento, que foi de
encontro ao princípio da supremacia do interesse público que rege os contratos
administrativos”, sendo a única finalidade da alteração contratual “majorar indevidamente o preço acordado com a
administração, mediante a inclusão de novos itens na planilha contratual, sem
que houvesse interesse público no aditamento ou qualquer alteração no objeto
contratado”. Para contrapor o argumento trazido pela responsável em
alegações de defesa, de que o orçamento contratado omitiu as obrigações
especificadas no edital, o relator, transcrevendo considerações que fez ao relatar o Acórdão 852/2016-Plenário,
concluiu que “o simples argumento de que
determinados serviços não estavam previstos na planilha orçamentária não é
condição suficiente para a celebração de aditamentos contratuais.
Necessariamente, deve estar presente também o interesse público na alteração
contratual, assim como a previsão legal para o aditamento, a exemplo de alguma
alteração qualitativa ou quantitativa no projeto licitado, o que não verifico
no presente caso”. Concluiu, ainda, que o ressarcimento dos valores
questionados não geraria enriquecimento sem causa da Administração, pois o fato
de uma obrigação contratual não constar expressa ou detalhadamente na planilha
orçamentária, não significa que o preço apresentado não tenha incorporado os
custos a ela inerentes, sendo presumível “que
a parcela do objeto que não se encontre expressa na planilha orçamentária
esteja incorporada na taxa de BDI”. Por fim, o relator destacou que não
haveria embasamento para a inclusão dos novos serviços na planilha contratual
com o fundamento de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, uma
vez que, “além de os itens incluídos
serem plenamente previsíveis e calculáveis – visto que tratam de obrigação expressamente
estipulada no instrumento convocatório –, também representam gastos de pouca
monta, inferiores a 1% do valor acordado. Ou seja, ainda que a empresa
construtora tivesse incorrido em erro e não considerado os respectivos custos
em sua formação de preços, tratar-se-ia de mera álea ordinária”. Acolhendo
o voto do relator, o colegiado, entre outras deliberações, rejeitou as
alegações de defesa apresentadas pela responsável, julgou irregulares as suas
contas, imputou-lhe débito e aplicou-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei
8.443/1992.
Acórdão
3576/2019 Primeira Câmara, Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin
Zymler.
