Os critérios de pagamento para
serviços de supervisão e gerenciamento de obras de construção devem prever a
entrega de produtos ou de resultados alcançados, os quais devem ser previamente
definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e
comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e
respectivas adequações de pagamento, evitando-se a previsão de pagamentos por
homem-mês ou relacionados à mera permanência de mão de obra ou
disponibilização de equipamentos.
Auditoria
realizada na Secretaria de Estado de Infraestrutura de Alagoas (Seinfra/AL) com
o objetivo de fiscalizar as obras do Sistema Adutor da Bacia Leiteira – objeto
de termo de compromisso firmado com o então Ministério da Integração Nacional,
atual Ministério do Desenvolvimento Regional, com repasse de recursos por
intermédio da Caixa Econômica Federal – identificou indícios de
irregularidades, merecendo destaque a realização de “pagamentos indevidos
dos serviços de gerenciamento e fiscalização da execução contratual”. A
execução do Sistema Adutor fora planejada para ocorrer em três etapas
distintas, das quais duas estavam com a execução paralisada e a terceira ainda
não havia sido iniciada. Nada obstante, os serviços de gerenciamento,
supervisão e fiscalização das obras das três etapas, contratados pela
Seinfra/AL junto a uma única empresa, por meio do Contrato 14/2014-CPL/AL,
celebrado em 10/3/2014, foram pagos “em percentual muito acima daquele
relativo à conclusão das obras”. Mais especificamente, os valores relativos
ao gerenciamento das duas primeiras etapas foram pagos integralmente, mesmo sem
a conclusão dessas etapas. O contrato tinha prazo de dezoito meses e iniciara
em 8/4/2014, por meio de atividades de gerenciamento, supervisão e fiscalização
das obras da 1ª etapa. Posteriormente, motivado pela prorrogação do contrato de
execução dessa 1ª etapa, o prazo do contrato de serviços de gerenciamento e
fiscalização foi prorrogado em mais 540 dias consecutivos, com término em
27/3/2018, sem a modificação dos valores contratuais. Após o encerramento desse
prazo, não houve novo termo aditivo, nem a contratação de nova empresa, tendo a
Seinfra/AL realizado pagamentos à contratada baseados na entrega de relatórios
mensais de medição. Em seu voto, o relator ressaltou, preliminarmente, não ser
admissível o pagamento pelo gerenciamento de obras que sequer foram iniciadas.
O relator anuiu à manifestação da unidade técnica de não considerar suficientes
os relatórios de medição mensal para fins de ateste do serviço. A reforçar o
seu entendimento, invocou a jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão
508/2018-Plenário, que aponta para a
necessidade de se atrelar os pagamentos de contratos de gerenciamento de obras
a produtos entregues ou a resultados específicos, os quais devem ser tangíveis
e mensuráveis, não se admitindo o pagamento baseado na simples passagem do tempo,
tal qual ocorre quando o pagamento é mensal, independentemente da execução
efetivamente realizada. Dessa forma, no caso concreto, “evidente que os
pagamentos devem ser atrelados à apresentação dos elementos que comprovem a
efetiva prestação dos serviços para cada uma das atividades desenvolvidas no
período, previstas no Termo de Referência e no Contrato 14/2014, não devendo se
limitar à apresentação de Relatórios Mensais de Acompanhamento”. Apesar de
considerar a possibilidade de instauração de tomada de contas especial com os
elementos já disponíveis nos autos, o relator ponderou: “até mesmo os
valores atestados pela Caixa foram questionados, com razão, pela Unidade
Técnica, uma vez que a Caixa utilizou como critério a mera entrega de
relatórios mensais de medição”. Assim, para solucionar a questão, o relator
entendeu que a Caixa deveria ser instada a se manifestar conclusivamente a
respeito da efetiva prestação dos serviços previstos no Contrato 14/2014-CPL/AL
e, em caso de comprovado dano aos cofres públicos, a entidade deveria adotar as
medidas administrativas para a caracterização e elisão do dano e, esgotadas as
medidas sem a devida recomposição ao erário, providenciar a imediata
instauração de tomada de contas especial. Sem prejuízo da adoção de tais
medidas, o relator propôs dar ciência à Seinfra/AL e à Caixa Econômica Federal
que “os critérios de pagamentos para os serviços de supervisão e
gerenciamento de obras de construção devem prever a entrega de produtos ou de
resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases
compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis
esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de
pagamento, evitando-se a previsão de pagamentos por homem-mês ou relacionados à
mera permanência de mão de obra ou disponibilização de equipamentos, consoante
o disposto no art. 28 e Anexo V da IN-MPDG 5/2017”. Os demais ministros
aquiesceram às proposições do relator.
Acórdão
2889/2021 Plenário, Auditoria, Relator Ministro Walton Alencar
Rodrigues.
