É regular a aquisição, mediante credenciamento, de passagens aéreas em linhas regulares domésticas, sem a intermediação de agência de viagem, por ser inviável a competição entre as companhias aéreas e entre estas e as agências de viagem.
Representação
formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Credenciamento 1/2020,
promovido pela Central de Compras do Ministério da Economia, cujo objeto era o “credenciamento de empresas de transporte
aéreo regular para a contratação de transporte aéreo em voos regulares
domésticos nos afastamentos de servidores, empregados ou colaboradores
eventuais em viagens a serviço dos órgãos e entidades da administração pública
federal direta, autárquica e fundacional, compreendendo a reserva, emissão,
remarcação, cancelamento e reembolso de passagens aéreas regulares”.
Entre as irregularidades suscitadas, a representante assinalou que a
Administração Pública estaria utilizando o credenciamento para realizar a
compra direta de passagens aéreas em detrimento da realização de licitações. Ao
apreciar a matéria, o relator destacou que a situação em tela seria bastante
similar àquela já analisada pelo Tribunal por meio do Acórdão
1.545/2017-Plenário, envolvendo o
Credenciamento 1/2014, promovido pelo então Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, não havendo, a seu ver, “reparos a fazer” em relação ao que fora deliberado
naquela oportunidade. Além de sustentar que não foram trazidos aos autos
elementos que comprovassem que o modelo de agenciamento seria mais vantajoso para
a Administração Pública do que a aquisição direta de passagens aéreas, o
relator pontuou que o credenciamento não fora expressamente previsto na Lei
8.666/1993, tratando-se, na verdade, de procedimento auxiliar, espécie de
cadastramento, em que se inserem todos os interessados em prestar determinado
tipo de serviço, conforme regras de habilitação e de remuneração definidas pelo
órgão contratante. Para ele, o credenciamento amoldar-se-ia sim à situação sob
análise, pois a demanda da Administração por viagens aéreas estaria a envolver
uma diversidade de itinerários, datas e horários que não poderia ser atendida
por apenas uma única empresa, ante a inexistência de companhia aérea que
atendesse a todos os trechos e horários da forma pretendida pelo setor público.
Daí decorreria a perfeita caracterização da inviabilidade de competição, já
que, “pela natureza do serviço, não
existe relação de exclusão, isto é, o serviço a ser contratado não precisa ser
prestado com exclusividade por um prestador, mas pode ser prestado por todos
que satisfaçam os requisitos definidos pela administração pública, bem como um
prestador não pode ser excluído, sob pena de o serviço não poder ser prestado”.
O relator frisou também que, nas licitações para contratação de agências de viagens,
não ocorre disputa de preço pelo bilhete aéreo, mas sim disputa em função do
preço do serviço de agenciamento, situação “bastante diferente do que ora se analisa”, impondo-se
ali a necessidade de licitação, “por
tratar-se de serviços de agenciamento de aquisição das passagens, situação em
que há competição exclusivamente entre as agências de viagem”. Para
o relator, o credenciamento refletiria, na realidade, “o exercício pela administração pública da opção legítima por
adquirir passagens junto às companhias aéreas, que podem comercializá-las sem
restrições, sem a intermediação das agências, em procedimento idêntico ao
utilizado por particulares, pessoas físicas ou jurídicas”, estando
em consonância com o art. 15, inciso III, da Lei 8.666/1993, segundo o qual as
compras realizadas pela Administração Pública devem, sempre que possível,
submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor
privado. O relator concluiu também não haver irregularidade na “contratação das agências, em caráter
complementar à compra direta de bilhetes, contemplando a emissão que o usuário,
sozinho, manuseando o sistema de compra direta, ou quando este não estiver
disponível, não é capaz de realizar, ou seja, quando necessita de serviços de
agenciamento, de intermediação para a compra de bilhetes regionais e
internacionais e para a solução de determinados problemas enfrentados pelos
usuários fora do horário comercial”. E arrematou: “É consequência natural desse modelo que
percentual significativo das passagens seja adquirida por compra direta e
percentual residual, junto às agências. Não se trata de direcionamento para as
companhias aéreas, mas do resultado esperado do modelo que se propõe adotar”.
Nos termos da proposta do relator, o Plenário decidiu considerar improcedente a
representação.
Acórdão 1094/2021
Plenário, Agravo, Relator Ministro-Substituto Weder de
Oliveira.
