No regime de contratação integrada
da Lei 12.462/2011 (RDC), é exigível a apresentação do detalhamento da
composição do BDI apenas por ocasião da apresentação do projeto básico e/ou do
projeto executivo, e não no momento da apresentação da proposta de preço.
Representação
formulada ao TCU apontou possível irregularidade no processo licitatório RDC
1/2021, conduzido pelo município de Ponta Grossa/PR com recursos oriundos de
termo de compromisso firmado com a União, por intermédio do Ministério da
Infraestrutura, no âmbito do Programa de Investimentos na Aviação Regional. O
certame destinava-se à contratação de pessoa jurídica para elaboração do
projeto básico, do projeto executivo e execução de obras de melhorias na
infraestrutura do aeroporto regional de Ponta Grossa/PR. A irregularidade
suscitada consistiu na “desclassificação da empresa primeira colocada com
fundamento no fato de não ter entregue no momento da apresentação da proposta
de preço a planilha de detalhamento do BDI”, exigência que, diga-se,
constava do edital da licitação. Consoante a unidade instrutiva, a Lei
12.462/2011 não exige que as proponentes em uma licitação de RDC Contratação
integrada (RDC-CI) apresentem o detalhamento do BDI, isso porque as propostas
ofertadas em uma licitação RDC-CI são baseadas no anteprojeto de engenharia
elaborado pela entidade promotora da licitação, o que pressupõe, segundo ela,
que as soluções constantes no anteprojeto serão detalhadas, podendo até ser
alteradas por ocasião da apresentação do projeto básico/executivo, implicando
assim alteração do custo de execução do objeto. E uma vez que a contratação
integrada é um regime de preço certo e fixo, a alteração no custo de execução “requer,
por consequência, a modificação da taxa de BDI ofertada no certame para que se
mantenha o preço ofertado inalterado”, o que significa dizer que “muito
provavelmente a taxa de BDI da proposta não será a mesma daquela constante no
orçamento do projeto básico/executivo”. E arrematou: “Dessa forma, a
ausência da planilha de BDI por ocasião da entrega das propostas pode ser
considerada um vício sanável, que poderia ser corrigido, por exemplo, com a
realização de uma diligência. Principalmente levando-se em consideração que se
tratava da proposta mais vantajosa à Administração”. Em seu voto,
preliminarmente, o relator frisou que a discussão nos autos dizia respeito à
necessidade de os licitantes, no regime de execução contratual pelo RDC,
apresentarem detalhamento da composição da taxa de BDI (benefícios e despesas
indiretas) apenas por ocasião da apresentação do projeto básico e/ou do projeto
executivo, e não no momento da oferta da proposta na licitação. Na sequência,
endossando a manifestação da unidade instrutiva, pontuou que a jurisprudência
do TCU é no sentido de que, no regime de contratação integrada, as respectivas
composições de custo unitário, incluindo a taxa de BDI, devem acompanhar a
apresentação do projeto básico e/ou executivo. Nesse sentido, julgou oportuno
transcrever o seguinte excerto do voto condutor do Acórdão
2123/2017-Plenário: “Entendo que a
apresentação de um orçamento detalhado pelo construtor, por ocasião da
entrega da submissão do projeto básico ao órgão contratante, é condição
indispensável para o posterior acompanhamento da execução contratual, pois,
apesar de os aditamentos contratuais serem em regra vedados, pode haver
situações supervenientes em que os riscos alocados ao contratante sejam
materializados, ensejando a celebração de aditivos contratuais. Sem a prévia
apresentação do orçamento detalhado, a análise da alteração do valor contratual
terá a confiabilidade definitivamente comprometida. [...]
Especificamente em relação à contratação integrada, há diversos motivos para
que a administração contratante exija da empresa contratada a apresentação do
orçamento detalhado por ocasião da entrega dos projetos definitivos da obra,
dentre os quais destaco: i) tais orçamentos serão parâmetros de controle para
alterações de escopo contratual, contendo os quantitativos e preços unitários
dos serviços contratados; ii) o cálculo de reajustamentos contratuais ocorrerá
com maior precisão, utilizando cestas de índices setoriais ou a aplicação de
índices específicos para cada serviço planilhado; iii) as planilhas
orçamentárias servirão de subsídio para eventuais pleitos de reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato; iv) os orçamentos detalhados possibilitarão a
confecção e a análise do cronograma físico-financeiro do contrato, a partir das
produções horárias das equipes; e v) tais planilhas servirão como parâmetros de
referência de preços de mercado em futuras licitações” (grifos no
original). Afigurava-se então, a seu ver, contrária ao princípio da seleção da
proposta mais vantajosa, contrária ao princípio da economicidade, danosa ao
erário federal e, ainda, desarrazoada a decisão da administração municipal que
teria como consequência prática, “se não obstada, um expressivo e
desnecessário dispêndio de R$ 1,7 milhão para os cofres federais, em razão da
desclassificação da empresa primeira colocada com fundamento no fato de não ter
entregue no momento da apresentação da proposta de preço a planilha de
detalhamento do BDI, a qual, inobstante a exigência editalícia, despicienda, não
representa em licitações sob o regime de contratação integrada elemento imposto
pela lei, essencial, ou mesmo necessário, para a avaliação da proposta de
preço, como repetidamente enfatizado em precedentes deste Tribunal e como se
pode depreender da lógica desse tipo de contratação”. E acrescentou: “se
qualquer descumprimento de cláusula do edital pudesse conduzir à
desclassificação de um licitante, o princípio da vinculação ao edital reinaria
absoluto, tornando inócua a positivação de outros princípios nas leis que regem
as licitações”. Ao se reportar especificamente à ponderação de princípios
que regem os processos licitatórios, enfatizou ser “bastante razoável
admitir que o princípio da vinculação ao edital não prepondera sobre os
princípios da seleção da proposta mais vantajosa, da economicidade, da
competividade e mesmo sobre o princípio da moralidade administrativa, quando o
requisito não cumprido não interfere na seleção da proposta mais vantajosa ou
de licitante adequadamente qualificado para execução do contrato, nem prejudica
o tratamento isonômico substantivo”. Destarte, não se poderia “dar
guarida a tentativas de licitantes de manusear esse princípio, distorcidamente,
para obterem contratos que não lograram conseguir na disputa competitiva, por não
terem ofertado o menor preço, mormente em casos de vícios reconhecidamente
sanáveis, como este [...], e particularmente, quando o licitante, para
sustentar sua pretensão de ver esse princípio sobrepor-se aos demais, não
demonstra que o vício não é sanável, não evidencia que o descumprimento da
exigência editalícia implicaria contratar empresa cuja capacidade técnica
restaria duvidosa ou cuja proposta não poderia ser corretamente analisada,
considerando-se o regime de contratação, no caso em tela, a contratação
integrada”. Ao final, acolhendo a proposição do relator, o Plenário decidiu
determinar ao município de Ponta Grossa/PR a adoção de providências com vistas
à anulação do ato de desclassificação daquela empresa no processo licitatório
RDC 1/2021, bem como dos atos subsequentes, e ao “retorno do processo
à fase imediatamente anterior”.
Acórdão
2531/2022 Plenário, Representação, Relator Ministro-Substituto Weder de
Oliveira.
