A adesão a ata de registro de preços
deve ser justificada pelo órgão não participante mediante detalhamento das
necessidades que pretende suprir por meio do contrato e demonstração da sua
compatibilidade com o objeto discriminado na ata, não servindo a esse propósito
a mera reprodução, parcial ou integral, do plano de trabalho do órgão
gerenciador. A comprovação da vantagem da adesão deve estar evidenciada pelo
confronto entre os preços unitários dos bens e serviços constantes da ata de
registro de preços e referenciais válidos de mercado, a serem obtidos nos
termos do art. 23 da Lei 14.133/2021 e do art. 5º da IN Seges/ME 65/2021, que
estabelecem, prioritariamente, a realização de consultas a painel de preços da
Administração Pública e a contratações similares de outros entes públicos.
Representação
apresentada por unidade técnica do TCU apontou possíveis irregularidades no
Contrato Confea 14/2017, celebrado a partir de adesão à Ata de Registro de
Preços da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) decorrente do
Pregão/ANA 36/2015, sob a regência da Lei 8.666/1993, com vistas à contratação
de empresa especializada para fornecimento, montagem e instalação de
equipamentos audiovisuais para os ambientes do edifício do Conselho Federal de
Engenharia e Agronomia (Confea), em Brasília/DF, abrangendo a montagem de
sistema de videowall e sonorização, com fornecimento de materiais,
mobiliário, serviços, treinamento e operação assistida. A representação buscou
apurar “impropriedades nos atos anteriores à assinatura do contrato, como
deficiência na definição do objeto, adesão à ata de maneira inoportuna (ante a
possibilidade de adoção de ‘outras modalidades de licitação’), desatendimento
aos requisitos exigidos pelo Decreto 7.892/2013 (norma vigente à época que regulamentava
o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei 8.666/1993)”. A
partir da análise de informações encaminhadas pela ANA em resposta a
diligência, a unidade técnica promoveu audiência do ex-Superintendente de
Estratégia e Gestão do Confea para que encaminhasse suas razões de
justificativa por: i) aderir à ata “sem comprovação da compatibilidade do
objeto registrado às reais necessidades da autarquia e sem o detalhamento das
necessidades que pretendia suprir por meio do contrato, meramente reproduzindo
as especificações do órgão gerenciador”; e ii) falhas na pesquisa de preços
para comprovar a vantajosidade da adesão à ata, “consistentes na
consulta somente a fornecedores, sem justificativa, na ausência de verificação
de possível acordo entre as empresas consultadas e na consulta a empresa que
não era do ramo do objeto licitado”. Em sua defesa, o responsável
sustentou, em síntese, que “a responsabilidade pelos estudos e definição da
melhor técnica de contratação não estava sob o encargo do superintendente, mas
sim das áreas especializadas da entidade que analisariam minuciosamente as
demandas e requisitos no contexto do Confea, considerando os aspectos
‘técnicos, organizacionais e estratégicos’ do futuro contrato”. Examinados
os argumentos da defesa, a unidade técnica opinou pelo seu não acolhimento e
aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 ao
responsável. Em seu voto, o relator afirmou que, apesar de o ex-superintendente
tentar transferir sua responsabilidade para terceiros, os documentos analisados
nos autos indicavam a participação dele em todas as fases da contratação
efetuada pela entidade. Isso porque “assinou o documento intitulado
‘projeto’ que visava ‘à contratação de empresa especializada para modernização do
sistema audiovisual do edifício sede do Confea’”, subscreveu o “‘Balizamento
de Preços’, que consolidou as pesquisas de preços realizadas”, bem como “autorizou
a contratação por meio da adesão à ata da ANA”. Dito isso, o relator
pontuou que a autoridade que assina documentos públicos de aquisição de bens e
serviços é, em regra, responsável por verificar a legalidade do processo, mesmo
que as informações e demais elementos tenham sido produzidos por outras
unidades da entidade. Em seguida, trouxe o entendimento consolidado do TCU
sobre o assunto, transcrevendo o seguinte enunciado do Acórdão
1823/2017-Plenário, colhido da base
da Jurisprudência Selecionada do Tribunal: “A adesão a ata de registro de
preços deve ser justificada pelo órgão não participante mediante detalhamento
das necessidades que pretende suprir por meio do contrato e demonstração da sua
compatibilidade com o objeto discriminado na ata, não servindo a esse propósito
a mera reprodução, parcial ou integral, do plano de trabalho do órgão
gerenciador. A comprovação da vantagem da adesão deve estar evidenciada pelo
confronto entre os preços unitários dos bens e serviços constantes da ata de
registro de preços e referenciais válidos de mercado”. Com relação à
pesquisa de preços, ele lembrou que o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993,
vigente à época da contratação, “estabelecia que as compras, ‘sempre que
possível’, deveriam se ‘balizar pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e
entidades da Administração Pública’” e que o art. 2º, § 1º, da IN SLTI/MPOG
5/2014, revogada pela IN 73/2020, “fixava que, nas pesquisas de preços,
deveriam ser priorizados o ‘Painel de Preços’, [...] e ‘as contratações
similares de outros entes públicos’, o que não foi observado, porquanto a
pesquisa de preços efetuada pelo Confea se restringiu à consulta somente a
fornecedores”. Assim, o relator concluiu que, diante das provas dos autos,
as falhas quanto à ausência de justificativa para a adesão à ata da ANA e à
pesquisa de preços deficiente se sustentavam. Nada obstante, ponderou que
existiam circunstâncias que atenuavam as mencionadas falhas. A primeira delas
referiu-se ao fato de não ter sido detectada incompatibilidade entre as
necessidades da entidade contratante e o objeto previsto na ata de registro de
preços, tendo em vista manifestações do Confea que indicaram o “atendimento
integral das especificações técnicas e quantidade dos equipamentos contratados
e instalados, e, ainda, que foram apresentadas especificações técnicas mínimas
necessárias para precificação do objeto pretendido”. A segunda, considerada
igualmente relevante para o relator, revestiu-se na “inexistência de
sobrepreço da contratação”. Diante dessas atenuantes e de precedentes do
TCU, em que ocorrências similares não resultaram em imposição de multa
aos responsáveis, a exemplo dos Acórdãos
1823/2017, 2877/2017 e 1875/2021, todos do Plenário, o relator manifestou-se no
sentido de que seria suficiente expedir ciência ao Confea sobre as falhas
identificadas no processo, com vistas à adoção de medidas internas para
prevenir a ocorrência de situações semelhantes no futuro. Ao final, anuindo à
proposição do relator, o Plenário decidiu, entre outras providências,
cientificar o Confea de que “a
adesão à ata de registro de preços sem a motivação expressa da
comprovação da compatibilidade do objeto registrado às reais necessidades da
entidade e sem o detalhamento das necessidades que pretendia suprir por meio do
contrato está em dissonância com a jurisprudência do Tribunal, a exemplo do
Acórdão 1.823/2017 – Plenário” e de que “a pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços
realizada somente mediante consulta a fornecedores, sem justificativas, foi de
encontro ao art. 15, inciso V, da antiga Lei 8.666/1993 c/c o art. 2º, §
1º, da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 (vigente à época), que determinavam
a priorização do Painel de Preços [...] e de contratações similares de
outros entes públicos, matéria atualmente disciplinada no art. 23 da Lei
14.133/20221 e no art. 5º da Instrução Normativa SEGES/ME 65/2021, com
regramento similar”.
Acórdão
2630/2024 Plenário, Representação, Relator Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer.
