COMENTÁRIO 67 (Artigo 67 da Lei 14.133/21)
Lei Comentada
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021
Lei de Licitações e Contratos Administrativos
Art. 67. A
documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional
será restrita a:
I - apresentação de profissional, devidamente registrado no
conselho profissional competente, quando for o caso, detentor de atestado de
responsabilidade técnica por execução de obra ou serviço de características
semelhantes, para fins de contratação;
II - certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo
conselho profissional competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade
operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e
operacional equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios
emitidos na forma do § 3º do art. 88
desta Lei;
A esse respeito, o Tribunal de Contas da
União decidiu:
ACÓRDÃO 1201/2025
9.3.2. é indevida a exigência de registro de
atestados de capacidade técnico-operacional das licitantes em conselho
profissional (item 9.24 do edital), uma vez que não há normativo do Conselho
Regional de Administração que estabeleça a obrigatoriedade de atestado por
parte das licitantes, conforme art. 67, inciso II, da Lei 14.133/2021;
ATENÇÃO: cuidado! O CRA não tem Normativo,
mas o CREA tem!! Veja no final deste post: É
irregular a exigência de que a atestação de capacidade técnico-operacional de
empresa participante de certame licitatório seja registrada ou averbada junto
ao CREA?????
III - indicação do pessoal técnico, das instalações e do
aparelhamento adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação,
bem como da qualificação de cada membro da equipe técnica que se
responsabilizará pelos trabalhos;
A esse respeito, o Tribunal de Contas da
União decidiu:
É
regular a exigência de certificação ISO para habilitação de licitante, com base
no art. 17, § 6º, inciso III, da Lei 14.133/2021. A exigência de certificação
em relação a “material” e “corpo técnico”, referenciados no aludido dispositivo
legal, pode ser entendida como a demonstração da capacidade técnica do quadro
de pessoal integrada com a experiência organizacional da empresa e seus meios
de produção, ou seja, a sua própria capacidade operacional (art. 67, caput e
inciso III, da Lei 14.133/2021).
Acórdão 1091/2025 Plenário, Representação,
Relator Ministro Benjamin Zymler.
(...) essa
certificação enquadrar-se-ia nos requisitos técnico-profissional e
técnico-operacional, pois seria possível compreender que “os elementos da capacidade operacional de
uma empresa, previstos no inciso III do art. 67 da Lei 14.133/2021, são mão de
obra, equipamentos e tecnologia, os quais podem ser entendidos nos termos
legais de ‘material’ e ‘corpo técnico’ a que se refere o art. 17, inciso III,
da Lei 14.133/2021”. Resumindo, a exigência de certificação em relação a
esses dois requisitos poderia ser entendida como a “demonstração da capacidade técnica do quadro de pessoal integrada com a
experiência organizacional da empresa e seus meios de produção, ou seja, a sua
própria capacidade operacional”.
IV - prova do atendimento de requisitos previstos em lei
especial, quando for o caso;
V - registro ou inscrição na entidade profissional
competente, quando for o caso;
A esse respeito, o Tribunal de Contas da
União decidiu:
ACÓRDÃO 1201/2025
9.3.1. as exigências contidas nos itens 9.11, 9.15 e
9.16 do edital, quanto ao registro de licitante em diversos conselhos
profissionais, e não somente no que fiscaliza a atividade básica ou o serviço
preponderante da licitação, configura ofensa ao art. 67, inciso V, da Lei
14.133/2021 e à jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão
2.769/2014-TCUPlenário;
VI - declaração de que o licitante tomou conhecimento de
todas as informações e das condições locais para o cumprimento das obrigações
objeto da licitação.
§ 1º A exigência de atestados será restrita às parcelas de
maior relevância ou valor significativo do objeto da licitação, assim
consideradas as que tenham valor individual igual ou superior a 4% (quatro por
cento) do valor total estimado da contratação.
§ 2º Observado o disposto no caput e no § 1º
deste artigo, será admitida a exigência de atestados com quantidades mínimas de
até 50% (cinquenta por cento) das parcelas de que trata o referido parágrafo,
vedadas limitações de tempo e de locais específicos relativas aos atestados.
§ 3º Salvo na contratação de obras e serviços de
engenharia, as exigências a que se referem os incisos I e II
do caput deste artigo, a critério da Administração, poderão ser
substituídas por outra prova de que o profissional ou a empresa possui conhecimento
técnico e experiência prática na execução de serviço de características
semelhantes, hipótese em que as provas alternativas aceitáveis deverão ser
previstas em regulamento.
§ 4º Serão aceitos atestados ou outros documentos hábeis
emitidos por entidades estrangeiras quando acompanhados de tradução para o
português, salvo se comprovada a inidoneidade da entidade emissora.
§ 5º Em se tratando de serviços contínuos, o edital poderá
exigir certidão ou atestado que demonstre que o licitante tenha executado
serviços similares ao objeto da licitação, em períodos sucessivos ou não, por
um prazo mínimo, que não poderá ser superior a 3 (três) anos.
Esclarecimentos
prestados pela Administração para responder a questionamento
de licitante possuem natureza vinculante para todos os participantes do
certame, não se podendo admitir, quando da análise da documentação de
habilitação, interpretação distinta, sob pena de violação ao instrumento
convocatório.
Acórdão 799/2026
Plenário, Representação,
Relator Ministro Bruno Dantas.
§ 6º Os profissionais indicados pelo licitante na forma dos
incisos I e III do caput deste artigo deverão participar da obra ou
serviço objeto da licitação, e será admitida a sua substituição por
profissionais de experiência equivalente ou superior, desde que aprovada pela
Administração.
§ 7º Sociedades empresárias estrangeiras atenderão à
exigência prevista no inciso V do caput deste artigo por meio da
apresentação, no momento da assinatura do contrato, da solicitação de registro
perante a entidade profissional competente no Brasil.
§ 8º Será admitida a exigência da relação dos compromissos
assumidos pelo licitante que importem em diminuição da disponibilidade do
pessoal técnico referido nos incisos I e III do caput deste artigo.
§ 9º O edital poderá prever, para aspectos técnicos
específicos, que a qualificação técnica seja demonstrada por meio de atestados
relativos a potencial subcontratado, limitado a 25% (vinte e cinco por cento)
do objeto a ser licitado, hipótese em que mais de um licitante poderá
apresentar atestado relativo ao mesmo potencial subcontratado.
TRIBUNAL DE CONTAS
DA UNIÃO
Nas licitações para contratação de obra
pública, é irregular a exigência de que a empresa licitante apresente atestados
de capacidade técnica relativos a parcelas que exigem alta especialização, como
a instalação de elevadores, uma vez que o art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021
admite tal comprovação por atestados de potenciais subcontratados. Restringir
essa possibilidade, sem a devida fundamentação técnica, configura afronta aos
princípios da competitividade e da economicidade.
Acórdão
1923/2025 Plenário, Denúncia, Relator
Ministro Bruno Dantas.
§ 10. Em caso de apresentação por licitante de atestado de
desempenho anterior emitido em favor de consórcio do qual tenha feito parte, se
o atestado ou o contrato de constituição do consórcio não identificar a
atividade desempenhada por cada consorciado individualmente, serão adotados os
seguintes critérios na avaliação de sua qualificação técnica:
I - caso o atestado tenha sido emitido em favor de
consórcio homogêneo, as experiências atestadas deverão ser reconhecidas para
cada empresa consorciada na proporção quantitativa de sua participação no
consórcio, salvo nas licitações para contratação de serviços técnicos
especializados de natureza predominantemente intelectual, em que todas as
experiências atestadas deverão ser reconhecidas para cada uma das empresas
consorciadas;
II - caso o atestado tenha sido emitido em favor de
consórcio heterogêneo, as experiências atestadas deverão ser reconhecidas para
cada consorciado de acordo com os respectivos campos de atuação, inclusive nas
licitações para contratação de serviços técnicos especializados de natureza
predominantemente intelectual.
§ 11. Na hipótese do § 10 deste artigo, para fins de
comprovação do percentual de participação do consorciado, caso este não conste
expressamente do atestado ou da certidão, deverá ser juntada ao atestado ou à
certidão cópia do instrumento de constituição do consórcio.
§ 12. Na
documentação de que trata o inciso I do caput deste artigo, não serão
admitidos atestados de responsabilidade técnica de profissionais que, na forma
de regulamento, tenham dado causa à aplicação das sanções previstas nos incisos III e IV
do caput do art. 156 desta Lei em decorrência de orientação proposta, de prescrição
técnica ou de qualquer ato profissional de sua responsabilidade.
Comentários:
Aqui,
pode-se exigir das licitantes:
1 -
REGISTRO ou INSCRIÇÃO da empresa e do profissional técnico na entidade
profissional em plena validade (inciso I do Art. 67).
Um exemplo
de entidade seria o CREA – Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura.
Tal
exigência só deve ser formulada quando, por determinação legal, o exercício de
determinada atividade ligada ao objeto contratual esteja sujeito à fiscalização
da entidade profissional competente.
Quando não
existir determinação legal atrelando o exercício de determinada atividade ao
correspondente conselho de fiscalização profissional, a exigência de registro
ou inscrição, para fim de habilitação, torna-se inaplicável.
Importante
destacar que não se pode exigir que os atestados de capacidade
técnica-operacional da empresa sejam registrados no CREA. Citamos aqui o
Acórdão 1542/2021 – plenário do TCU que estabelece que,
(...) É irregular a
exigência de que a atestação de capacidade técnico-operacional de empresa
participante de certame licitatório seja registrada ou averbada junto ao Crea,
uma vez que o art. 55 da Resolução-Confea 1.025/2009 veda a emissão de Certidão
de Acervo Técnico (CAT) em nome de pessoa jurídica. A exigência de atestados
registrados nas entidades profissionais competentes deve ser limitada à
capacitação técnico-profissional, que diz respeito às pessoas físicas indicadas
pelas empresas licitantes.
É importante
registrar que não se trata de acórdão isolado, mas de jurisprudência do TCU
(v.g. Acórdãos 1.849/2019 e 1.674/2018 do Plenário e Acórdão 7.260/2016-2ª
Câmara).
A Capacidade técnico-operacional diz respeito a experiência
da LICITANTE, devendo comprovar, enquanto organização empresarial, sua aptidão
para desempenho de atividade pertinente e compatível em características,
quantidades e prazos com o objeto da licitação.
A capacidade técnico-profissional diz respeito à
experiência do profissional indicado pelo licitante.
Para fins da comprovação, os atestados deverão dizer
respeito a contratos executados.
É possível exigir comprovação de experiência mínima de até
3 anos na prestação dos serviços CONTINUADOS (§ 5º do Art. 67), sendo aceito o
somatório de atestados de períodos diferentes, não havendo obrigatoriedade de
os “3 ANOS” anos serem ininterruptos.
Mas atenção: caso a Administração deseje realizar um
contrato de serviços continuados com emprego de mão de obra de 12 (doze) meses
de vigência, é pertinente exigir atestado de capacidade técnica de 3 (três)
anos de experiência da licitante? Vejamos o Acórdão TCU 7164/2020:
Acórdão
7164/2020 Segunda Câmara, Representação, Relator Ministro-Substituto André de
Carvalho.
1.
Em licitações de serviços continuados, para fins de qualificação
técnico-operacional, a exigência de experiência anterior mínima de três anos
(subitens 10.6, b, e 10.6.1 do Anexo VII-A da IN-Seges/MPDG 5/2017), lapso
temporal em regra superior ao prazo inicial do contrato, deve ser objeto de
adequada fundamentação, baseada em estudos prévios e na experiência pretérita
do órgão contratante, que indiquem ser tal lapso indispensável para assegurar a
prestação do serviço em conformidade com as necessidades específicas do órgão,
por força da sua essencialidade, quantitativo, risco, complexidade ou qualquer
outra particularidade.
Representação
formulada ao TCU por sociedade empresária apontou possível irregularidade no
Pregão Eletrônico 55/2019, realizado pela Fundação Universidade do Amazonas
(FUA) com vistas à contratação de empresa especializada em “serviços de
higienização e limpeza hospitalar, com a mão de obra exclusiva para atender às
necessidades do Hospital Universitário Getúlio Vargas (HUGV)”. De acordo com a
representante, a irregularidade consistia na exigência, contida no edital, de
“período não inferior a 3 (três) anos de experiência na execução do objeto
licitado, como requisito de qualificação técnica, sem o correspondente estudo
prévio justificativo”. A unidade técnica destacou que a reiterada exigência da
comprovação de experiência anterior por prazo não inferior a três anos, ainda
que para contratos com lapso inicial inferior, teria levado o TCU a prolatar o
Acórdão 2870/2018-Plenário, deixando assente que essa exigência deveria estar
devidamente fundamentada a partir de estudos prévios à licitação e da
experiência pretérita da instituição contratante, que indicassem ser esse lapso
indispensável para assegurar a prestação dos serviços em conformidade com as
necessidades específicas da instituição, por força da essencialidade, dos
quantitativos, do risco e da complexidade. A unidade instrutiva aduziu ainda
que, a despeito do elevado número de participantes no certame (quarenta e
dois), tendendo a indicar a ausência de restrição à competitividade, duas
licitantes teriam sido inabilitadas pelo não cumprimento da aludida exigência,
e que a proposta de preço de uma delas teria sido 14,29% inferior à proposta da
licitante vencedora, ao passo que o preço ofertado pela outra (empresa
representante) fora 1,62% inferior ao da contratada. Apesar disso, propôs não
fosse determinada a anulação do certame, ou, até mesmo, a eventual proibição de
prorrogação do contrato, bastando a ciência da irregularidade verificada, em
face das seguintes circunstâncias: “(i) o objeto licitado compreenderia a
prestação de serviço essencial ao funcionamento das atividades da instituição;
(ii) o resultado do certame, sem a referida exigência, tenderia a também ter
resultado na inabilitação daquelas duas empresas; (iii) a aludida exigência
para a qualificação técnico-operacional em prol da contratação do serviço
continuado estaria indicada no Anexo VII – A (item 10.6, “b”) da IN nº 5, de
2017, do então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; e (iv) a
jurisprudência do TCU teria sido recentemente firmada, a partir de 2018”. Em
seu voto, o relator concordou com a proposta de ciência à universidade, mas
divergiu quanto à possibilidade de prorrogação do contrato. O relator entendeu
que o Tribunal deveria, adicionalmente, determinar a não prorrogação do
contrato, diante da evidente ausência de obtenção da proposta mais vantajosa
para a Administração Pública, ressaltando que “o TCU não necessitaria de promover
a prévia oitiva da eventual contratada, até porque a correspondente empresa não
teria o eventual direito subjetivo à superveniente prorrogação do aludido
contrato público, mas apenas a mera expectativa de direito sobre essa medida,
já que a futura prorrogação contratual estaria sob a evidente
discricionariedade da administração pública”, sem prejuízo, todavia, “de
permitir essa superveniente prorrogação contratual a partir da correspondente
aceitação pela referida empresa em prol da redução dos preços e da efetiva
redução, assim, desse inadequado excedente de 14,29%, atendendo, por
conseguinte, aos princípios da economicidade e da busca da proposta mais
vantajosa para a administração pública”. Assim sendo, nos termos da proposta do
relator, o colegiado decidiu expedir determinação à FUA no sentido de a
entidade abster-se de “promover a prorrogação do subsequente contrato público
derivado do aludido Pregão Eletrônico nº 55/2019”, firmado com a vencedora do
mencionado certame, “diante da evidente ausência de obtenção da proposta mais
vantajosa para a administração pública, já que, sob o valor de R$ 5.326.000,00,
a proposta” de uma das empresas inabilitadas “seria 14,29% inferior à proposta
da licitante vencedora, sob o valor aí de R$ 6.087.180,26”, sem prejuízo,
todavia, “de permitir essa superveniente prorrogação contratual a partir da
correspondente aceitação pela vencedora em prol da redução dos preços e da
efetiva redução, assim, desse inadequado excedente de 14,29%”. Além disso, o
colegiado decidiu dar ciência à FUA para que, em futuros certames, abstenha-se
“de exigir a comprovação de experiência pelos licitantes na execução do objeto
licitado pelo prazo não inferior a 3 (três) anos, quando o prazo inicial do
contrato a ser firmado for de 12 (doze) meses, sem a devida apresentação, para
tanto, de percuciente justificativa técnica fundamentada a partir de estudos
prévios à licitação e da experiência pretérita da instituição contratante,
devendo indicar ser esse lapso indispensável para assegurar a prestação dos
serviços em conformidade com as necessidades específicas da instituição, por
força da essencialidade, dos quantitativos, do risco e da complexidade, além
das demais particularidades, ante a necessária observância dos princípios
administrativos da razoabilidade, da competitividade no certame e da seleção da
proposta mais vantajosa para a administração, além da observância à
jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2.870/2018 e 2.785/2019, do
Plenário, e do Acórdão 14.951/2018, da 1ª Câmara”.
Com a Nova Lei, podemos fazer contrato com vigência de 5
anos. Neste caso, é razoável exigir experiência comprovada em atestado de mais
de 1 ano , mas não superior a 3 anos.
Conforme Acórdão nº 914/2019-Plenário do Tribunal de Contas
da União, é obrigatório o estabelecimento de parâmetros objetivos para análise
da comprovação (atestados de capacidade técnico-operacional) de que o
fornecedor já tenha fornecido bens pertinentes e compatíveis em
características, quantidades e prazos com o objeto da licitação. Nesse sentido,
é consignado no acórdão a seguinte recomendação:
“9.3.2. estabeleça
no Aviso da nova licitação, de forma clara e objetiva, os requisitos de
qualificação técnica que deverão ser demonstrados pelos licitantes, os quais
deverão estar baseados em estudos técnicos os quais evidenciem que as
exigências constituem o mínimo necessário à garantia da regular execução
contratual, ponderados seus impactos em relação à competitividade do certame;”
A possibilidade de exigência de período de experiência é
restrita a serviços contínuos, e tem limite máximo de 3 anos, tudo com esteio
no art. 67, §5º da Lei nº 14.133/21. Deve a área competente do órgão
patrocinador da licitação dimensionar e justificar a necessidade de tal
exigência e, caso positivo, qual período mostra-se mais adequado.
Só é possível a exigência de atestado quanto às parcelas de
maior relevância, entendidas essas como as que possuem valor individual igual
ou superior a 4% do valor total estimado da contratação (art. 67, §1º).
Havendo a previsão de quantitativos mínimos como
característica a compor os atestados, deve-se observar o limite máximo de 50%
da quantidade que se pretende efetivamente contratar, conforme art. 67, §2º.
Poderá ser
admitida, para fins de comprovação de quantitativo mínimo do serviço, a
apresentação de diferentes atestados de serviços executados de forma concomitante (somatório de atestados),
pois essa situação se equivale, para fins de comprovação de capacidade
técnico-operacional, a uma única contratação.
O
fornecedor disponibilizará todas as informações necessárias à comprovação da
legitimidade dos atestados, apresentando, dentre outros documentos, cópia do
contrato que deu suporte à contratação, endereço atual da contratante e local
em que foram prestados os serviços.
3 -
APRESENTAÇÃO DE PROFISSIONAL(IS) – Pode-se exigir a apresentação de
profissional(is), devidamente registrado(s) no conselho profissional
competente, quando for o caso, detentor(es) de atestado de responsabilidade
técnica (ART) por execução de objeto de características semelhantes, para fins
de contratação.
Entende-se
por características semelhantes as seguintes:
Para o
(profissional XXXX): serviços de XXXX (aqui, o termo de referência ou o Projeto
Básico devem indicar aquilo que pode ser assemelhado);
Para o
(profissional XXXX): serviços de XXXX (aqui, o termo de referência ou o Projeto
Básico devem indicar aquilo que pode ser assemelhado);
....
No
decorrer da execução do serviço, os profissionais referidos deverão participar
da execução do objeto e poderão ser substituídos, nos termos do 67, §6º, por
profissionais de experiência equivalente ou superior, desde que a substituição
seja aprovada pela Administração.
4 –
DECLARAÇÃO DE VISTORIA (inciso VI do Art. 67, §§ 2º, 3º e 4º do Art. 63) –
Pode-se exigir declaração do fornecedor atestando que conhece todas as
informações e condições locais para o cumprimento das obrigações objeto da
contratação. Fica assegurado direito à realização de vistoria prévia, na forma
prevista no Termo de Referência.
Essa
declaração de vistoria é necessária quando se pretende executar obras ou
serviços em que o conhecimento do local seja julgado como imprescindível, nos
termos dos arts. 63, §§2 e 3º do 63, inciso VI do Art. 67 da Lei nº 14.133/21.
O edital
de licitação sempre deverá prever a possibilidade de substituição da vistoria
por declaração formal assinada pelo responsável técnico do licitante acerca do
conhecimento pleno das condições e peculiaridades da contratação (§ 3º do Art.
63).
Se os licitantes optarem por realizar vistoria prévia em
vez de declarar que tem o conhecimento do local de execução dos serviços/obra,
a Administração deverá disponibilizar data e horário diferentes para os
eventuais interessados (§ 4º do Art. 63).
5 - Será
admitida a exigência da relação dos compromissos assumidos pelo licitante que
importem em diminuição da disponibilidade do pessoal técnico referido nos
incisos I e III do caput deste artigo.
6 - Em
relação às fornecedoras cooperativas será, ainda, exigida a seguinte
documentação complementar:
A relação
dos cooperados que atendem aos requisitos técnicos exigidos para a contratação
e que executarão o contrato, com as respectivas atas de inscrição e a
comprovação de que estão domiciliados na localidade da sede da cooperativa,
respeitado o disposto nos arts. 4º, inciso XI, 21, inciso I e 42, §§2º a 6º da
Lei n. 5.764 de 1971;
A
declaração de regularidade de situação do contribuinte individual – DRSCI, para
cada um dos cooperados indicados;
A
comprovação do capital social proporcional ao número de cooperados necessários
à prestação do serviço;
O registro
previsto na Lei n. 5.764/71, art. 107;
A comprovação de integração das respectivas
quotas-partes por parte dos cooperados que executarão o contrato; e Os seguintes documentos para a comprovação da
regularidade jurídica da cooperativa: a) ata de fundação; b) estatuto social
com a ata da assembleia que o aprovou; c) regimento dos fundos instituídos
pelos cooperados, com a ata da assembleia; d) editais de convocação das três
últimas assembleias gerais extraordinárias; e) três registros de presença dos
cooperados que executarão o contrato em assembleias gerais ou nas reuniões
seccionais; e f) ata da sessão que os cooperados autorizaram a cooperativa a
contratar o objeto da dispensa;
A última
auditoria contábil-financeira da cooperativa, conforme dispõe o art. 112 da Lei
n. 5.764/71 ou uma declaração, sob as penas da lei, de que tal auditoria não
foi exigida pelo órgão fiscalizador.
7 –
SUBCONTRATADO (§ 9º do Art. 67)
Caso se
admita a subcontratação, o edital poderá prever, para aspectos técnicos
específicos, que a qualificação técnica seja demonstrada por meio de atestados
relativos a potencial subcontratado, limitado a 25% (vinte e cinco por cento)
do objeto a ser licitado, hipótese em que mais de um licitante poderá
apresentar atestado relativo ao mesmo potencial subcontratado.
8 – CONSÓRCIO
(§ 10)
Em caso de
apresentação por licitante de atestado de desempenho anterior emitido em favor
de consórcio do qual tenha feito parte, se o atestado ou o contrato de
constituição do consórcio não identificar a atividade desempenhada por cada consorciado
individualmente, serão adotados os seguintes critérios na avaliação de sua
qualificação técnica:
I - caso o
atestado tenha sido emitido em favor de consórcio homogêneo, as experiências
atestadas deverão ser reconhecidas para cada empresa consorciada na proporção
quantitativa de sua participação no consórcio, salvo nas licitações para
contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente
intelectual, em que todas as experiências atestadas deverão ser reconhecidas
para cada uma das empresas consorciadas;
II - caso
o atestado tenha sido emitido em favor de consórcio heterogêneo, as
experiências atestadas deverão ser reconhecidas para cada consorciado de acordo
com os respectivos campos de atuação, inclusive nas licitações para contratação
de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual.
Para fins
de comprovação do percentual de participação do consorciado, caso este não
conste expressamente do atestado ou da certidão, deverá ser juntada ao atestado
ou à certidão cópia do instrumento de constituição do consórcio. (§ 11 do Art.
67).
JURISPRUDÊNCIA
DO TCU
Esclarecimentos
prestados pela Administração para responder a questionamento de licitante
possuem natureza vinculante para todos os participantes do certame, não se
podendo admitir, quando da análise da documentação de habilitação,
interpretação distinta, sob pena de violação ao instrumento convocatório.
Representação formulada ao TCU apontou possíveis
irregularidades no Lote 4 do Pregão Eletrônico 90002/2025, promovido pela
Secretaria de Educação do Estado do Espírito Santo (Sedu-ES) com vistas
à contratação de empresa especializada em serviços de alimentação e
nutrição, para atendimento aos estudantes matriculados em unidades escolares da
rede de ensino estadual. A representante insurgiu-se, entre outros
pontos, contra a sua inabilitação no Lote 4 da licitação, alegando, em
essência, violação ao princípio da vinculação ao edital, o qual “teria
exigido 24 meses de experiência, apesar de um esclarecimento oficial fixar o
mínimo em 12 meses”. Instada a se manifestar quanto aos fundamentos
jurídicos da aludida inabilitação, a Sedu-ES argumentou, em síntese, que:
a) a licitante, então autora da representação, não demonstrara a
capacidade técnico-operacional exigida no Anexo XIII, item 1.4, do Termo de
Referência (TR), no sentido de comprovar a execução de serviços compatíveis com
o objeto licitado, contemplando, no mínimo, metade das quantidades previstas
para o Lote 4, ou seja, 15.961 refeições por dia, durante pelo menos 24 meses,
com base na permissão legal de que, “em se tratando de serviços contínuos, o
edital poderá exigir certidão ou atestado que demonstre que o licitante tenha
executado serviços similares ao objeto da licitação, em períodos sucessivos ou
não, por um prazo mínimo, que não poderá ser superior a 3 (três) anos”
(art. 67, § 5º, da Lei 14.133/2021); b) era falsa a alegação de que a
inabilitação da empresa representante resultara de resposta a pedido de
esclarecimento indicando o prazo mínimo de doze meses, bem como era inverídica
a “suposta lesão decorrente desse entendimento”; c) o
questionamento fazendo menção ao prazo de doze meses emanara da própria empresa
vencedora do certame, razão por que estaria afastado eventual prejuízo a
qualquer licitante decorrente da resposta dada pela Administração; d)
a representante reconheceu que apresentara atestados com período de 24
meses, à evidência de que não fora induzida a erro nem prejudicada por “eventual
interpretação relacionada ao prazo”; e) o período de doze meses indicado no
edital e mencionado no pedido de esclarecimento referira-se exclusivamente aos
“atestados educacionais”, conforme o item 1.4.1.2.7 do TR (“O
atestado de 12 meses ou de um ano de execução deve considerar a totalidade dos
atendimentos executados, divididos pela quantidade de dias letivos no período,
quando o atestado for proveniente de instituição educacional”); e) a
despeito de admitir que “não explicou que o prazo mínimo de doze meses
se aplicaria exclusivamente aos atestados de instituições educacionais”, o
exame da capacidade técnica não se baseara nesse período, mas sim no prazo de
24 meses, não havendo, portanto, qualquer violação a princípio licitatório;
f) os atestados de capacidade técnica apresentados pela representante
foram submetidos a análise, a qual concluíra pela sua inabilitação devido ao “não
atendimento de parte das exigências editalícias sobre o serviço”,
estipuladas em termos de natureza (fornecimento simultâneo de mão de obra e
gêneros alimentícios), de duração (24 meses) e de quantitativo diário (15.961
refeições), mesmo se admitindo a soma dos atestados de serviços quando
simultâneos, ou seja, “no mesmo período de concomitância”. Após apreciar
a argumentação aduzida pela Sedu-ES, a unidade técnica concluiu que a
inabilitação da representante fora regular, haja vista que os atestados de
capacidade técnica apresentados, mesmo somados, não comprovariam o atendimento
aos quantitativos mínimos exigidos no edital, notadamente quanto ao número de
refeições diárias e ao prazo de execução de 24 meses. Para ela, o atestado
emitido pelo Estado de Santa Catarina se referia a serviços em andamento, com
vigência de 18/12/2023 a 18/12/2025, de modo que, em 12/3/2025, data da sessão
pública, ele só comprovaria, no máximo, os serviços empenhados e liquidados
provavelmente até o fim do mês anterior, ou seja, fevereiro de 2025; nesse
contexto, apesar de o atestado aludir a período de serviços de dois anos, o que
atenderia à exigência de habilitação, ele só comprovava efetivamente a
prestação de serviços por um ano e 73 dias, sendo insuficiente para,
isoladamente, embasar a qualificação técnica da empresa representante. Em
seu voto, o relator divergiu da análise feita pela unidade instrutora acerca do
ponto central da controvérsia, qual seja, a regularidade na inabilitação da
representante, pois ela “não conferiu o devido peso à resposta a pedido de
esclarecimento que, de forma expressa, alterou os parâmetros de aferição da
capacidade técnica”. Segundo ele, o instrumento convocatório gerou
incerteza ao apresentar referências temporais distintas para a comprovação de
experiência, reportando-se, mais detidamente, ao Anexo XIII, item 1.4, que
assim dispunha: “1.4 Qualificação Técnica 1.4.1 CAPACIDADE
TÉCNICO-OPERACIONAL: (...) 1.4.1.2 - Apresentação de atestado de aptidão da
empresa contratada para execução de serviços compatíveis com o objeto desta
contratação em características, quantidades e prazo que permitam o ajuizamento
da capacidade de atendimento, fornecidos por pessoa jurídica de direito público
ou privado. Considerar-se-á para fins de reconhecimento da compatibilidade
referida neste item: 1.4.1.2.1 Quantitativos: A comprovação da capacidade
técnica com execução de fornecimento de 50% do número de atendimentos/dia com
alimentação de cada lote, integrante desta contratação, sendo: (...) 1.4.1.2.4
Prazo: Execução de 24 meses de contrato. (...) 1.4.1.2.7 O atestado de 12 meses
ou de um ano de execução deve considerar a totalidade dos atendimentos
executados, divididos pela quantidade de dias letivos no período, quando o
atestado for proveniente de instituição educacional.”. Especificamente
acerca da resposta da Sedu-ES ao pedido de esclarecimento, o relator
afirmou que ela “foi curta, porém incisiva, ao fixar o prazo mínimo em 12
meses”, julgando oportuno transcrevê-la: “3) Pergunta: O item
1.4.1.2.4 do Anexo XIII – Requisitos para Habilitação estabelece que ‘Prazo:
Execução de 24 meses de contrato’ para comprovação da capacidade técnica nos
atestados a serem apresentados. Já o item 1.4.1.2.7 estabelece que ‘o atestado
de 12 meses ou de um ano de execução deve considerar a totalidade dos atendimentos
executados, divididos pela quantidade de dias letivos no período, quando o
atestado for proveniente de instituição educacional.’ DÚVIDA: Quanto à
comprovação do prazo mínimo de execução disposta nos supracitados, qual delas
deve ser exigida para habilitação? Mínimo de 12 meses de execução ou de 24
meses? Resposta 3: A Área Requisitante esclarece que o atestado deverá ser de,
no mínimo, 12 meses de execução.”. Na sequência, destacou que, em sua
oitiva, a unidade jurisdicionada tentara justificar a aparente contradição,
pontuando que o prazo de doze meses se referia exclusivamente a atestados
provenientes de instituições educacionais, “cujo cômputo considera o ano
letivo”. Contudo, de acordo com o relator, essa justificativa não sanava o
vício original, pois a própria Sedu-ES reconhecera que “não explicitou essa
condição no momento oportuno”, podendo-se então depreender que, “no
momento da formulação das propostas, os licitantes se depararam com uma
resposta lacônica e incisiva da Administração, que não continha qualquer
ressalva como as destacadas na oitiva”. Ele acrescentou ser pacífico na
jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 299/2015 e 179/2021, ambos do Plenário, que as respostas a pedidos de esclarecimento
possuem caráter vinculante e passam a integrar o edital, devendo ser observadas
tanto pela Administração quanto pelos licitantes, “não se admitindo uma
interpretação distinta no momento da análise das propostas”, sob pena de
violação ao instrumento convocatório. Sob a sua ótica, “neste cenário de
comandos contraditórios, a escolha do gestor deve recair sobre a interpretação
que mais favoreça a ampla competição e a busca pela proposta mais vantajosa, e
não sobre aquela que restringe injustificadamente o universo de licitantes”.
Retomando o caso concreto, salientou que a resposta ao pedido de
esclarecimento, por fixar o prazo de doze meses sem as devidas ressalvas, “gerou
uma fundada dúvida sobre qual requisito de experiência prevaleceria”. Em
outras palavras, o vício residira na conduta da Administração que, após gerar
um ambiente de incerteza, “optou pela interpretação mais restritiva, em
detrimento da competitividade e em prejuízo da licitante que se pautou pela
informação oficialmente prestada”. Ressaltou também que o prejuízo à
competitividade era evidente, uma vez que a representante, “atual prestadora
dos serviços, foi excluída da disputa em contexto diretamente influenciado pela
imprecisão das regras vigentes à época do certame”. Afastou, ainda, o
argumento da Sedu-ES de que a representante não teria sido induzida a erro, já
que apresentara documentos que visavam a comprovar 24 meses de experiência,
deixando assente que “o fato de uma licitante, por cautela e diante de um
cenário de incerteza, tentar cumprir o requisito mais rigoroso não convalida a
ambiguidade criada pela própria Administração, nem afasta o prejuízo decorrente
da aplicação de uma regra que carecia de clareza”. Além disso,
prosseguiu o relator, “a correção do vício não é mera formalidade, pois
altera substancialmente o resultado da análise”. Enfatizou, por fim, que a
própria unidade técnica registrara que o atestado do Estado de Santa Catarina
comprovaria a execução do serviço por “um ano e 73 dias” na data da
sessão pública, o que estaria assim a evidenciar que, “embora insuficiente
sob a ótica da exigência de 24 meses, o documento seria apto a satisfazer o
requisito de 12 meses veiculado no esclarecimento”. E arrematou que a “relevância
desta correção” ganhava destaque ao se constatar o potencial prejuízo ao
erário, isso porque “a inabilitação de uma licitante apta, cuja proposta é
de aproximadamente R$ 949 mil inferior à da vencedora, representa uma perda
economicamente relevante para a Administração”. Destarte, o relator propôs,
e o Plenário decidiu, determinar à Sedu-ES a adoção das providências
necessárias para anular o ato que inabilitou a empresa autora da representação
no Lote 4 do Pregão Eletrônico 90002/2025, bem como todos os atos subsequentes,
retornando o certame à fase de habilitação, a fim de que se proceda a nova
análise da documentação de todas as licitantes convocadas após a fase de
disputa, “considerando como requisito de experiência o prazo de 12 (doze)
meses, conforme diretriz veiculada em resposta a pedido de esclarecimento”.
Acórdão 799/2026 Plenário, Representação, Relator Ministro Bruno
Dantas.
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É
irregular a vedação ao somatório de atestados para fins de qualificação
técnico-operacional em situações em que não fique técnica e inequivocamente demonstrado
que a execução em maior escala do serviço eleva sua complexidade a patamar tal
que a experiência em projetos menores, mesmo que somada, não se mostra
suficiente para garantir a aptidão da licitante. A justificativa deve ser
robusta, detalhada e constar dos atos preparatórios da licitação, em
observância aos princípios da motivação, da razoabilidade, da competitividade,
da economicidade e da busca pela proposta mais vantajosa para a Administração.
Representação formulada ao TCU indicou
possíveis irregularidades na Concorrência Eletrônica Internacional
90002/2024-NLC/PRES, conduzida pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital
(Novacap) e destinada à contratação integrada para elaboração de projetos e
execução do remanescente da obra da nova sede do Tribunal Regional Federal da
1ª Região (TRF1). O representante, consórcio participante da licitação, alegou,
em síntese, ter sido indevidamente inabilitado por suposta insuficiência na
comprovação de sua capacidade técnico-operacional, especificamente quanto à
execução de instalações de sistema de alimentação ininterrupta (UPS) com
potência mínima de 620 kVA. Ele apontou que sua exclusão do certame decorrera
de exigência editalícia no sentido de que fosse a experiência comprovada por
meio de “um único atestado”, vedando-se, assim, o somatório de
diferentes certidões, levando-se em conta que o seu maior atestado demonstrara
experiência de 558,6 kVA. O autor da representação sustentou que tal requisito
seria ilegal e desproporcional, e que o conjunto de seus acervos técnicos
comprovara, com folga, a experiência requerida. Por fim, destacou que sua
proposta, além de tecnicamente superior, seria a mais vantajosa para a
Administração, por trazer economia superior a R$ 30,7 milhões em relação à da
segunda colocada. Considerando a presença do fumus boni iuris,
consubstanciado em aparente afronta à jurisprudência do TCU, e a do periculum
in mora, diante do risco iminente de contratação mais onerosa para o
erário, o relator decidiu, cautelarmente, pela suspensão do ato que inabilitou
o representante, bem assim dos atos subsequentes. Na mesma oportunidade, ele
determinou a realização de oitiva da Novacap e do TRF1 para apresentação de
justificativas “em face da exigência restritiva”, providência
posteriormente referendada por meio do Acórdão 1933/2025-Plenário. Em resposta, os entes públicos
defenderam a legalidade de seus atos, aduzindo que, apesar de representar
somente 1,34% do valor da obra, o item UPS seria essencial para garantir a
adequada funcionalidade do edifício, uma vez que deveria “ser capaz de
sustentar ambientes de missão crítica do TRF1 (centro de processamento de
dados, salas de julgamento, segurança, automação predial e áreas técnicas)”,
onde qualquer interrupção poderia comprometer serviços essenciais, o que
justificaria a exigência de atestados de comprovação de experiência anterior na
execução desse tipo de serviço ante seu enquadramento como “parcela de maior
relevância”, nos termos do art. 67, § 1º, da Lei 14.133/2021. Argumentaram,
ainda, que a vedação ao somatório de atestados “visa a impedir a
pulverização de experiências fragmentadas que não demonstrem domínio sobre
instalação de sistema completo e equivalente em escala e em integração”,
acrescentando que tal restrição também se justificaria diante da complexidade
da obra e da necessidade de frentes de trabalho simultâneas. Após analisar as
respostas às oitivas, a unidade técnica reputou pertinente a exigência de
atestado para o item UPS, dada sua relevância técnica, mas ressalvou que a
justificativa para a não aceitação do somatório de atestados nos atos
preparatórios do certame não fora “explícita, direta, clara e
objetiva”, a denotar falha na motivação da restrição. Nada obstante, ao
ponderar que a anulação do certame e o seu completo refazimento poderiam
ocasionar graves prejuízos ao interesse público, com “impactos econômicos e
jurídicos decorrentes de ônus administrativo significativo, além de prejuízo
advindo da não continuidade das obras do empreendimento, sem que isso garanta
novas propostas de licitantes com preços equivalentes aos auferidos na atual
etapa de lances, em regime de competitividade”, propôs tão somente
a expedição de ciência aos jurisdicionados. Em seu voto, o relator
divergiu dessa proposição, afirmando que o caso sob exame demandaria
atuação mais incisiva do Tribunal. Para ele, a ausência de motivação
adequada para vedar o somatório de atestados “não consiste em falha
meramente passível de prevenção futura, mas de irregularidade que compromete a
legalidade do certame e do ato de inabilitação dele decorrente”,
impondo-se, portanto, “determinação para o refazimento do ato administrativo”.
Sustentou que a jurisprudência do TCU é pacífica e reiterada no sentido de que
o somatório de atestados para fins de qualificação técnico-operacional é a
regra, com vistas a ampliar a competitividade dos certames, e sua vedação
é, dessa forma, medida excepcionalíssima, justificável
apenas em situações em que fique “técnica e inequivocamente
demonstrado que a execução conjunta ou em maior escala do serviço em questão
alteraria sua natureza e elevaria sua complexidade a patamar tal que a
experiência em projetos menores, mesmo que somada, não se mostraria suficiente
para garantir a aptidão da empresa”. E tal justificativa, por sua natureza
restritiva, “deve ser robusta, detalhada e constar dos atos preparatórios da
licitação”, conforme se depreende dos Acórdãos 2387/2014, 1095/2018, 2291/2021, 1153/2024 e 1466/2025, todos do Plenário. Na sequência, salientou que, no caso
concreto, “o que se observou foi o caminho inverso”, haja vista que o
edital, de forma generalizada, estabelecera tal vedação como regra
para todos os itens de comprovação de capacidade técnico-operacional,
adotando, assim, “premissa totalmente contrária ao entendimento desta Corte”.
Segundo o relator, a justificativa apresentada, tanto no edital quanto nas
respostas às oitivas, fora genérica e insuficiente, por se restringir às
alegações de alta complexidade da obra, de previsão de várias frentes de
trabalho simultâneas e de necessidade de se evitar a pulverização de
experiências fragmentadas, e que tais argumentos, em tese, “poderiam servir
para a maioria das grandes obras fiscalizadas por este Tribunal”, os quais,
“se acolhidos de modo superficial, fariam da restrição a regra a ser seguida
pelos gestores, com a consequente inversão jurisprudencial”. Frisou que não
teria restado claro, por exemplo, por que determinada licitante que comprovasse
a execução de um único sistema de 680 kVA – conforme o atestado apresentado
pelo consórcio classificado em segundo lugar e declarado vencedor do certame –
teria, necessariamente, maior capacidade técnico-operacional para a execução da
obra do que outra que, hipoteticamente, comprovasse a instalação de dez
sistemas completos de 500 kVA, já que, somados, atingiriam potência muito
superior à declarada pela concorrente e à exigida no edital. Ademais, os
próprios equipamentos “a serem instalados na obra do TRF1 são unidades
modulares de 500 kVA”, o que tornava a exigência de um único atestado com
potência maior “ainda menos lógica”. Também não ficara devidamente
esclarecido como fora calculada a potência mínima de 620 kVA, exigida no
edital, para fins de comprovação por meio de atestado único, especialmente por
se tratar de unidades modulares de 500 kVA. Além disso, ressaltou que “eventual
risco de pulverização de experiências incompletas poderia ter sido mitigado por
meio de descrição mais detalhada do serviço cujo atestado seria admitido ou
mediante devida justificação quanto ao número de certidões que poderiam ser
somadas, e não pela vedação geral de somatório para todos os itens”.
Outrossim, continuou o relator, a capacidade de gerenciar múltiplas frentes de
trabalho não seria aferida pela vedação em questão para item específico, como o
UPS; essa capacidade gerencial “se demonstra por outros meios e pela análise
do conjunto de experiências da empresa, não por restrição pontual e
descorrelacionada de seu objetivo”. Por conseguinte, a motivação oferecida
“não ultrapassa o campo da abstração, falhando em demonstrar o nexo de
causalidade entre a vedação ao somatório e a garantia de maior aptidão técnica
para o item específico”, e tal irregularidade, em razão de sua gravidade, “torna
a cláusula editalícia ilegal por ofensa aos princípios da motivação, da
razoabilidade e da competitividade”. Diante disso, o relator asseverou que
a solução que melhor atenderia ao interesse público deveria ser pautada em
análise consequencialista, nos termos dos arts. 20 e 21 da Lei de Introdução às
Normas do Direito Brasileiro (Lindb), mormente porque a obra da nova sede do
TRF1, iniciada em 2007, “encontra-se paralisada por longo período, e sua
conclusão é de inegável importância para a prestação jurisdicional”. Sob a
argumentação de que a completa anulação do certame, embora fosse uma opção em
tese, implicaria retrocesso significativo, com novos custos administrativos e
atraso ainda maior na entrega do empreendimento, ele arrematou que “a
solução mais adequada para equacionar a necessidade de corrigir a ilegalidade
com a urgência de dar prosseguimento à contratação é aquela que preserva os
atos válidos da licitação e corrige pontualmente o vício identificado”. No
caso em exame, acrescentou o relator, a inabilitação do autor da representação,
fundamentada em restrição ilegal do edital, impedira que se contratasse a
proposta com melhor pontuação combinada de técnica e de preço,
gerando prejuízo potencial de mais de R$ 30,7 milhões ao
erário, razão pela qual a correção do aludido ato “não apenas restaura a
legalidade, mas também concretiza os princípios da economicidade e da busca
pela proposta mais vantajosa para a Administração Pública”. Assim sendo, o
relator propôs, e o Plenário decidiu, fixar prazo à Novacap e ao TRF1 para
anulação do ato de inabilitação (do autor da representação) na Concorrência
Eletrônica Internacional 90002/2024 NLC/PRES, com o consequente retorno do
certame à fase de habilitação, visando a permitir a reanálise da documentação
daquele licitante, admitindo-se o somatório de atestados para fins de
comprovação da capacidade técnico-operacional “concernente ao item 6 da
Tabela 9 do termo de referência (execução de instalações de fonte de
alimentação ininterrupta – UPS)”, em observância aos princípios da
motivação, da razoabilidade, da competitividade, da economicidade e da busca
pela proposta mais vantajosa para a Administração, e ainda à reiterada
jurisprudência do TCU, consubstanciada nos Acórdãos 1095/2018, 2291/2021,
1153/2024 e 1466/2025, todos do Plenário.
Acórdão 2839/2025 Plenário, Representação, Relator Ministro Jhonatan
de Jesus.
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
Nas licitações para contratação de
obra pública, é irregular a exigência de que a empresa licitante apresente
atestados de capacidade técnica relativos a parcelas que exigem alta
especialização, como a instalação de elevadores, uma vez que o art. 67, § 9º,
da Lei 14.133/2021 admite tal comprovação por atestados de potenciais
subcontratados. Restringir essa possibilidade, sem a devida fundamentação
técnica, configura afronta aos princípios da competitividade e da
economicidade.
Denúncia
formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades na Concorrência 90020/2024,
conduzida pela Secretaria Estadual de Infraestrutura do Rio Grande do Norte
(SIN/RN), cujo objeto era a construção do Hospital Metropolitano do Estado,
obra estimada em R$ 241.165.236,73. A licitação, regida pela Lei 14.133/2021,
teve sua regularidade questionada em razão de uma sucessão de atos que
resultaram na contratação da quarta classificada no certame. Entre as irregularidades
suscitadas, mereceu destaque o fato de a segunda colocada na fase de julgamento
de propostas haver sido inabilitada por não comprovar experiência
na “instalação de elevadores com seis paradas, apresentando
atestados de equipamentos com cinco paradas”, exigência reputada pelo
denunciante como “formalismo excessivo e desproporcional, resultando na
contratação de proposta R$ 3.287.000,00 superior”, e também levantando
suspeitas acerca de possível direcionamento na disputa. Após as oitivas da SIN/RN
e da empresa vencedora, ora já contratada, houve, no âmbito da unidade técnica,
manifestações em diferentes sentidos. O auditor indicado para atuar no feito,
ao concluir que as justificativas apresentadas pela unidade jurisdicionada eram
suficientes para afastar as irregularidades apontadas, manifestou-se pela
improcedência da denúncia. Contudo, o titular da unidade instrutiva divergiu
dessa posição, ao deixar assente que a exigência de atestados em nome da
própria construtora para a instalação de elevadores “ignorou a realidade do
mercado e, principalmente, a expressa previsão do art. 67, § 9º, da Lei
14.133/2021”. Esse dispositivo legal, segundo ele, permite que, para
parcelas de natureza técnica especializada, “como é o caso”, a
comprovação de capacidade seja feita por meio de atestados relativos à empresa
potencialmente subcontratada. Para aquele titular, ao vedar essa possibilidade,
o edital incorrera em restrição indevida à competitividade, situação agravada
pelo fato de aquela exigência haver sido inserida apenas na republicação do
instrumento convocatório, sem motivação técnica aparente. Em seu voto, o
relator acolheu a essência da análise de mérito e as conclusões apresentadas
pelo titular da unidade técnica, destacando, preliminarmente, que a SIN/RN e a
empresa vencedora sustentaram a legalidade da exigência editalícia de atestados
que comprovassem a instalação de elevadores com seis paradas com base na
complexidade do ambiente hospitalar, justificativa aceita pelo auditor. Ao
pontuar que a premissa legal que rege a matéria está calcada no art. 67 da Lei
14.133/2021, o qual disciplina a documentação relativa à qualificação técnica,
o relator discordou da conclusão do auditor, uma vez que a análise deste
deixara de enfrentar o “argumento central que define o caso: a exigência, da
forma como foi posta, ignora a realidade do mercado da construção civil e,
ainda, uma permissão expressa na lei”. Ele assinalou que a inabilitação da
segunda colocada “revela um vício de legalidade que macula o resultado do certame”,
haja vista que a decisão da SIN/RN, que afastou a proposta mais vantajosa para
a Administração num montante da ordem de R$ 3,3 milhões, “baseou-se em uma
interpretação restritiva e juridicamente equivocada das normas de qualificação
técnica, em frontal violação aos princípios da competitividade e da
economicidade”. Na visão do relator, a justificativa apresentada pela
SIN/RN, embora revestida de argumentos técnicos, “se revela uma justificação
a posteriori, que não encontra respaldo na motivação original do ato, como se
depreende da própria avaliação técnica que subsidiou a inabilitação, a qual se
limitou a uma checagem meramente formal do número de paradas”. Salientou
que a instalação de elevadores é uma atividade de altíssima especialização,
usualmente executada não pelas construtoras, mas pelos próprios fabricantes dos
equipamentos, e que o legislador, ciente dessa dinâmica de mercado, inserira na
Lei 14.133/2021 dispositivo para evitar que exigências de qualificação para
parcelas tão específicas se tornassem barreiras intransponíveis e
anticompetitivas. Nesse sentido, julgou oportuno transcrever o teor do art. 67,
§ 9º, da referida lei, que assim preceitua: “Art. 67. (...) § 9º O edital
poderá prever, para aspectos técnicos específicos, que a qualificação técnica
seja demonstrada por meio de atestados relativos a potencial subcontratado,
limitado a 25% (vinte e cinco por cento) do objeto a ser licitado, hipótese em
que mais de um licitante poderá apresentar atestado relativo ao mesmo potencial
subcontratado”. Conforme o relator, a finalidade da norma é clara, qual
seja, permitir que a capacidade técnica para executar parcela especializada do
objeto seja demonstrada por quem efetivamente a executará, no caso, o
subcontratado. Na situação concreta, continuou ele, a SIN/RN teria cometido um
duplo erro na modelagem do edital: primeiramente, ao vedar de forma irrestrita
a subcontratação dos itens de maior relevância; em segundo lugar, e como
consequência direta dessa vedação, exigindo que a própria construtora, e não a
futura instaladora dos elevadores, possuísse o atestado de capacidade técnica
em seu nome. Essa combinação, sob a ótica do relator, “criou uma barreira de
qualificação artificial e ilegal, pois contraria a faculdade prevista no art.
67, § 9º, da Lei 14.133/2021”. Tratou-se então, a seu ver, de exigência que
“não apenas restringe a competição, como desconsidera a cadeia produtiva do
setor”. Frisou que a irregularidade se tornava ainda mais relevante ao se
constatar, conforme apontado pelo titular da unidade técnica, que a própria
exigência de qualificação para a instalação de elevadores como parcela de maior
relevância técnica fora inserida apenas na republicação do edital, não
constando da versão original do instrumento convocatório, e que não havia nos
autos parecer ou motivação técnica que justificasse sua inclusão tardia, o que
tornava a alteração carente da devida fundamentação. Em outras palavras, a
análise comparativa entre a versão original do edital e a versão republicada “corrobora
a análise do titular da unidade”, confirmando que “a exigência de
qualificação para fornecimento e instalação de no mínimo 02 (dois) elevadores
com 6 (seis) paradas cada, disposta no item 8.6.1.3(h) da peça 18, é uma
inovação da segunda versão, estando ausente na primeira”. E que essa
inclusão tardia de uma parcela de alta especialização, quando associada à
manutenção da vedação genérica à subcontratação (item 16.1 do edital),
efetivamente “obstou a faculdade legal que permitiria a comprovação de
aptidão por meio de potencial subcontratado, nos termos do art. 67, § 9º, da
Lei 14.133/2021”, a configurar, portanto, indevida restrição à
competitividade do certame. E arrematou: “O resultado prático dessa
exigência desarrazoada foi a inabilitação da proposta mais vantajosa para a
Administração Pública, em prejuízo ao erário. Não se trata, portanto, de um
mero formalismo, mas de uma falha grave na modelagem do edital que produziu um
resultado potencialmente antieconômico e contrário ao interesse público.”.
Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu, fixar prazo à SIN/RN para
anular o Contrato 022/2025-SIN, celebrado com a vencedora da licitação, e todos
os atos dele decorrentes, bem como anular o ato que inabilitara a então segunda
colocada no processo licitatório, e os subsequentes, “retornando a
Concorrência 90020/2024 à fase de julgamento de propostas, a fim de que se
proceda à reanálise completa da proposta e da habilitação da referida
licitante, observando a correta aplicação do art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021,
bem como as demais disposições legais e editalícias, ficando a Administração
autorizada a promover diligências para esclarecer ou sanear erros materiais em
documentos já existentes à época da disputa, sendo vedada a juntada de
documentos novos ou a modificação substancial da proposta originalmente
ofertada”.
Acórdão
1923/2025 Plenário, Denúncia, Relator
Ministro Bruno Dantas.
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ACÓRDÃO Nº 1610/2023 – TCU – Plenário
9.3. dar ciência ao Serpro sobre as seguintes exigências de
habilitação técnica de caráter restritivo, identificadas no Pregão 327/2023,
para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras
ocorrências semelhantes:
9.3.1. a demonstração de experiência anterior na manutenção
de sala-cofre com base, exclusivamente, na certificação VDMA 24991-2 ou
superior (item 7.1.4, subitem b.3.1, do edital), ao invés da comprovação por
outras normas técnicas, a exemplo da ABNT 15.247, viola o art. 67, inciso II,
da Lei 14.133/2021 e o princípio da competitividade, contido no art. 5º da mesma
Lei;
9.3.2. a apresentação de declaração emitida pelo fabricante
da sala-cofre ou por seu representante no Brasil, assinada por funcionário
credenciado para isso, que comprove que a empresa é autorizada a realizar os
serviços de manutenção preventiva programada e corretiva (item 7.1.4, subitem
‘b’, do edital) afronta o art. 67 da Lei 14.133/2021 e a 13ª versão do
Procedimento de Certificação PE 047;
9.4. comunicar esta decisão ao denunciante e ao Serpro;
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Representação formulada por empresa licitante apontara possíveis
irregularidades em pregão eletrônico conduzido pelo Ministério do Esporte,
destinado à contratação de empresa especializada na prestação de serviços
terceirizados nas categorias de secretário executivo, secretário executivo
bilíngue e técnico em secretariado. Contestara a representante, basicamente,
sua inabilitação em virtude de suposto desatendimento dos requisitos de
qualificação técnica, que exigiam, segundo a interpretação do órgão licitante,
a comprovação da execução de serviços compatíveis com o objeto descrito no
edital (secretariado técnico, executivo e bilíngue). Analisando o ponto,
relembrou o relator que a jurisprudência do TCU "vem se firmando no
sentido de que, nas contratações de serviços de terceirização (serviços
contínuos prestados mediante dedicação exclusiva da mão de obra), os atestados
de capacidade técnica devem, em regra, comprovar a habilidade da licitante na
gestão de mão de obra, a exemplo dos Acórdãos 1.443/2014-TCU-Plenário<https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlProxyHighlight?base=ACORDAO&ano=2014&numero=1443&colegiado=P> e 744/2015-TCU-2ª Câmara<https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlProxyHighlight?base=ACORDAO&ano=2015&numero=744&colegiado=2>". Nesse sentido, transcreveu
alerta expedido quando da prolação desse último acórdão no seguinte sentido:
"1.7.1. nos certames para contratar serviços terceirizados, em regra, os
atestados de capacidade técnica devem comprovar a habilidade da licitante em
gestão de mão de obra, e não a aptidão relativa à atividade a ser contratada,
como ocorrido no pregão eletrônico (...); 1.7.2. nos casos excepcionais que
fujam a essa regra, devem ser apresentadas as justificativas fundamentadas para
a exigência, ainda na fase interna da licitação, nos termos do art. 16, inciso
I, da IN 02/08 STLI". No caso em análise, prosseguiu o relator,
"verifica-se que pelo menos um dos atestados apresentados pela
representante - o atestado emitido pelo Serviço de Limpeza Urbana do Governo do
Distrito Federal, acompanhado de cópia do contrato firmado e de seus aditivos -
atenderia, em princípio, aos requisitos de qualificação técnica, tendo em vista
demonstrar capacidade da licitante na gestão de mão de obra no quantitativo
mínimo exigido - trinta postos, conforme item 8.6.3 do edital - e pelo período
mínimo exigido - três anos, conforme item 8.6.2". Nada obstante,
consignou, "por ocasião da análise dos atestados de qualificação técnica,
a pregoeira só aceitou, como já frisado, serviços idênticos aos licitados, ou
seja, só foram aceitos atestados que demonstrassem a execução de serviços
anteriores de secretariado, ao invés de verificar a capacidade de gestão de mão
de obra das licitantes, conforme jurisprudência deste Tribunal, não tendo sido
apresentado nenhum argumento a justificar, no caso concreto, excepcionar o
entendimento esposado por esta Corte de Contas". Nesses termos, acolheu o
Plenário a proposta do relator, para considerar parcialmente procedente a
Representação e determinar ao Ministério do Esporte a adoção das medidas
destinadas à anulação da fase de habilitação e dos atos que a sucederam, para
que sejam reexaminados os atestados apresentados em conformidade com o
entendimento do TCU, cientificando o órgão, entre outros aspectos, da irregularidade
consistente em "exigir, em licitação para serviços continuados com
dedicação exclusiva de mão de obra, que os atestados de capacidade técnica
comprovem serviços idênticos, em vez da aptidão para gestão de mão de obra, sem
a necessária demonstração técnica dessa necessidade". Acórdão 553/2016
Plenário<https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlProxyHighlight?base=ACORDAO&ano=2016&numero=553&colegiado=P>, Representação, Relator Ministro
Vital do Rêgo.
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2. A vedação ao somatório de atestados,
para o fim de comprovação da capacidade técnico-operacional, deve estar
restrita aos casos em que o aumento de quantitativos acarretarem,
incontestavelmente, o aumento da complexidade técnica do objeto ou uma
desproporção entre quantidades e prazos de execução, capazes de exigir maior
capacidade operativa e gerencial da licitante e ensejar potencial
comprometimento da qualidade ou da finalidade almejadas na contratação,
devendo a restrição ser justificada técnica e detalhadamente no respectivo
processo administrativo.
Representação
formulada ao TCU indicou possível irregularidade na Concorrência 2/2023,
promovida pela Câmara dos Deputados, cujo objeto era a “realização de obras
de reforma geral e ampliação de imóveis funcionais, Edifícios Bloco K e Bloco
L, situados na SQN 202 da Asa Norte, em Brasília/DF”. A suposta
irregularidade estaria relacionada ao item 3.3.2 do edital, o qual exigia que a
qualificação técnica para execução do objeto fosse comprovada em um único
contrato, além de prever que o licitante deveria demonstrar que executou taxas
médias de construção ou reforma iguais ou superiores ao estipulado no próprio
edital, sendo tal índice obtido pela “razão entre a área construída e o
tempo utilizado para a conclusão dos trabalhos”. A representante apontara a
“ocorrência de interpretação indevida pela comissão de licitação, o que
violaria a Lei de Licitações, restringindo a competitividade do certame, em
virtude de não ter aceitado a soma dos quantitativos executados em dois
contratos simultâneos”. Ao analisar as justificativas apresentadas pela
Câmara dos Deputados, instada a se manifestar, o relator pontuou
preliminarmente que, a respeito da matéria, a jurisprudência do TCU tem se
consolidado no sentido de que “a referida soma é regular e que sua
proibição, que é, em princípio, restritiva à competição, é possível, desde que
seja devida e tecnicamente justificada”, destacando, a título de exemplo,
os seguintes enunciados extraídos da ferramenta “Jurisprudência Selecionada”:
I) “A vedação, sem justificativa técnica, ao somatório de atestados para
comprovar os quantitativos mínimos exigidos na qualificação técnico-operacional
contraria os princípios da motivação e da competitividade.” (Acórdão
2291/2021-Plenário); II) “É vedada
a imposição de limites ou de quantidade certa de atestados ou certidões para
fins de comprovação da qualificação técnica. Contudo, caso a natureza e a
complexidade técnica da obra ou do serviço mostrem indispensáveis tais
restrições, deve a Administração demonstrar a pertinência e a necessidade de
estabelecer limites ao somatório de atestados ou mesmo não o permitir no exame
da qualificação técnica do licitante.” (Acórdão
1095/2018-Plenário); III) “A
vedação ao somatório de atestados, para o fim de comprovação da capacidade
técnico-operacional, deve estar restrita aos casos em que o aumento de
quantitativos acarretarem, incontestavelmente, o aumento da complexidade
técnica do objeto ou uma desproporção entre quantidades e prazos de execução,
capazes de exigir maior capacidade operativa e gerencial da licitante e ensejar
potencial comprometimento da qualidade ou da finalidade almejadas na contratação,
devendo a restrição ser justificada técnica e detalhadamente no respectivo
processo administrativo.” (Acórdão
7105/2014-2ª Câmara). Restaria então,
conforme o relator, examinar se a Câmara dos Deputados apresentara elementos
suficientes para que o TCU pudesse concluir tratar-se de contratação cujo
objeto detinha características peculiares que justificavam a vedação do
somatório de atestados para fim de demonstração da capacidade técnica do
licitante. A respeito da obra, embora em princípio, segundo ele, parecesse uma
reforma usual de edifício de apartamentos, restou demonstrada nos autos a
presença de características que a diferenciavam de uma obra comum. Uma das
peculiaridades mais relevantes, frisou o relator, consistia na divisão a ser
feita em cada unidade, duplicando a quantidade de residências do prédio de 48
para 96, alteração que não lhe parecia simples, por implicar “modificação
significativa das características essenciais da edificação, com diversas
alterações de natureza estrutural, de instalações hidráulicas e elétricas, de
acabamento, entre outras”, indo os serviços “muito além de uma mera
criação de parede ou divisória para transformar um apartamento em dois”, e
que a duplicação das unidades exigiria a “ampliação da área do
subsolo e novo trecho abaixo do já existente”. Ainda consoante o relator, a
intervenção na estrutura “talvez seja a mais dificultosa, uma vez que
as construções originais são antigas e que apresentam falhas importantes, tendo
havido inclusive a necessidade de escoramento em determinadas lajes do Bloco L,
que já foram providenciadas para evitar o risco de colapso”. Ademais, “ensaios
realizados para o projeto das fundações indicaram a existência de brocas de
concretagem (vazios em peças de concreto armado), o que, por certo, torna os
serviços mais sensíveis e dificultosos”, isso sem falar na “dificuldade
de acesso em determinados locais em que serão feitos os reparos”. Dessa
forma, para ele, a primeira premissa indispensável para análise do caso era a
de que se tratava, de fato, de uma “série de serviços individualmente
complexos”. O segundo pressuposto igualmente relevante, o qual, no entender
do relator, além de decisivo era consequência do primeiro, dizia respeito ao
fato de que, como a reforma estava prevista para ser realizada no curto período
de quatorze meses, isso representava “desafio adicional, tendo em vista ser
necessária não apenas capacidade técnica da executora, mas também operacional e
gerencial para lidar com os picos de atividades em que parte considerável dos
trabalhos estarão sendo feitos em um mesmo momento”. A esse respeito,
ressaltou que obras dessa natureza “têm períodos inicial e final em que há
poucos serviços sendo executados, quando sua logística chega a ser trivial”,
existindo entre eles interregno no qual “há momentos que demandam
grande capacidade de coordenação e planejamento para que, em um mesmo local,
sejam realizados vários serviços concomitantes”, sendo perfeitamente
possível “admitir que a aptidão para trabalhos com essa natureza possa ser
aferida com a demonstração pela licitante de que tem experiência em gerir esses
períodos críticos de forma satisfatória”. Na sequência, constatou que os
atestados de capacidade técnica apresentados pela representante demonstravam a
realização de duas reformas, tendo a primeira durado de 2/7/2012 a 31/12/2014 e
a segunda, de 21/6/2013 a 21/6/2015, de modo que somente com a soma da área das
duas (5.559,25 m² + 5.600,21 m² = 11.121,4 m²) dividida pelo tempo entre o
início da primeira e o final da segunda (35,6 meses) seria possível alcançar a
taxa mínima de construção de 250 m²/mês exigida no edital, obtendo-se 312,14
m²/mês. Ponderou, no entanto, que as obras “não foram realizadas de forma
simultânea. A princípio, houve um lapso de quase um ano em que houve apenas a
execução da primeira obra; depois, aproximadamente um ano e meio de
concomitância; por fim, foram quase seis meses somente com a segunda obra. Cabe
anotar que, quando a segunda se iniciou, havia poucos serviços sendo efetuados
e, quando o ritmo dessa obra aumentou, a quantidade de atividades da primeira
já estava reduzida”. Considerando então que “os picos de
trabalho em cada uma aconteceram em momentos distintos”, seria razoável a
exigência de que a demonstração de capacidade técnico-operacional ocorresse em
contrato único, embora ele entendesse “plausível permitir a apresentação de
mais de um atestado, desde que se comprovasse que as obras foram realizadas em
período coincidente, ou quase coincidente”, de forma a verificar a
capacidade da empresa em administrar serviços semelhantes ao da licitação em
tela. Outro argumento da Câmara do Deputados que, a seu ver, também deveria ser
considerado, por ser complementar ao primeiro, era relativo à experiência do
órgão com contratações semelhantes, em que “as vencedoras das primeiras
concorrências realizadas não terminaram as obras ou sequer as iniciaram”,
apresentando, nesse sentido, o seguinte histórico: “A vencedora da
Concorrência 3/2009 também não terminou a obra que começou, apesar de ter
executado cerca de 96% dos serviços contratados. A vencedora da Concorrência
4/2009, mesmo tendo concluído os serviços contratados, move até hoje processo
judicial contra a União (Câmara dos Deputados) pelo qual pretende receber
valores adicionais pelos serviços executados, alegando, basicamente, que a obra
de reforma se fez mais complexa do que o previsto. Pela mesma razão, essa
empresa gastou mais tempo do que o inicialmente contratado para a execução da
obra, alegando que a complexidade dos serviços e o fato de ser uma reforma
levaram-na a inúmeras dificuldades de gerenciamento, por exemplo, dos seus
fornecedores com as dimensões variáveis dos acabamentos para se adaptar à
estrutura existente dos edifício”. Diante desse contexto, na licitação
subsequente a essas (“Concorrência 1/2013, reforma dos Blocos C, D e E da
SQN 302”), o órgão optara por adotar critérios mais restritivos, “incluindo
o que se debate neste processo (comprovação de taxa média de construção em
atestado único)”, tendo o objeto sido concluído com êxito. E arrematou o
relator: “De fato, inexecuções e atrasos ocorridos em certames anteriores
possibilitam ao órgão a adequação de parâmetros que não se mostraram
suficientes para o alcance satisfatório do resultado. Nesse contexto, cabe
sempre deixar assente que o processo licitatório não é uma busca somente pelo
menor valor, mas pela condição mais vantajosa, que também abrange critérios
técnicos e operacionais que permitam a efetiva realização do serviço com a
qualidade desejada”. Diante então da excepcionalidade do objeto da Concorrência
2/2023, concluiu que o caso em apreço se amoldaria à jurisprudência do TCU, a
qual “permite a vedação ao somatório de atestados para a comprovação da
capacidade técnico-operacional em situações em que essa medida se justifica
tecnicamente”. Assim sendo, o relator propôs, e o Plenário decidiu,
considerar improcedente a representação.
Acórdão
1153/2024 Plenário, Representação, Relator Ministro Antonio Anastasia.
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1. Em licitação para registro de
preços, é regular que os quantitativos mínimos exigidos para comprovação de
experiência anterior, para fins de qualificação técnica-operacional, sejam
estabelecidos por percentual do somatório dos quantitativos a serem demandados
tanto pelo órgão gerenciador quanto pelos órgãos participantes (art. 9º,
incisos II, III e § 3º, do Decreto 7.892/2013).
Representação
formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico
15/2017, promovido pelo Ministério da Cultura, destinado à “contratação de
ata de registro de preços para serviços em acervo bibliográfico e arquivístico”.
Entre as irregularidades suscitadas, mereceu destaque o fato de que “à
exceção da 1ª colocada no certame, cuja proposta teria sido recusada por não
ter sido apresentada no prazo fixado, as três outras empresas foram
desclassificadas por não terem atendido aos requisitos de qualificação técnica
estabelecidos nos subitens 9.7.1 e 9.7.3 do edital”, os quais “exigiriam
que a licitante demonstrasse a execução de 50% da quantidade de metros lineares
dos serviços de tratamento arquivístico do acervo documental, de transferência
ordenada de documentos e de armazenamento e guarda documental, em conformidade
com as métricas fixadas no termo de referência”. Tais exigências, conforme
a representação, além de não se limitarem às parcelas de maior relevância
técnica e valor significativo, teriam resultado na “indevida necessidade de
comprovação de serviços superiores às demandas individuais do próprio órgão
gerenciador da ata (Ministério da Cultura) e de outros dois órgãos que
participaram da intenção de registro de preços (Incra e Ministério do Trabalho)”.
Diante desse contexto, foi realizada a audiência da então Coordenadora de
Documentação e Informação do Ministério da Cultura, que atuara na “elaboração
dos documentos para a contratação”, e do então Coordenador de Licitação e
Gestão de Contratos do órgão, responsável pela “elaboração do edital e apoio
da equipe do pregão”, para que apresentassem razões de justificativa acerca
das irregularidades identificadas no Pregão Eletrônico 15/2017, entre as quais
se inseria a “adoção do mínimo de 50% do somatório da demanda de todos os
participantes como parâmetro para a fixação dos quantitativos mínimos exigidos
para fins de comprovação de qualificação técnica, em detrimento da exigência
calcada apenas na demanda do gerenciador, aumentando artificialmente a
qualificação mínima necessária para o atendimento das necessidades do
contratante e restringindo indevidamente a competitividade no certame, com
ofensa ao art. 37, XXI, da Constituição de 1988 e ao art. 3º, § 1º, I, da Lei
8.666, de 1993”. Em sua instrução, acerca do referido indício de
irregularidade, a unidade técnica chamou a atenção para o conteúdo dos
seguintes dispositivos do Decreto 7.892/2013, o qual regulamenta o sistema de
registro de preços no âmbito da Administração Pública Federal: “Art. 9º O edital de licitação para registro de preços
observará o disposto nas Leis
nº 8.666, de 1993, e nº
10.520, de 2002, e contemplará, no mínimo: (...) II - estimativa de quantidades a
serem adquiridas pelo órgão gerenciador e órgãos participantes; III -
estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes,
observado o disposto no § 4º do art. 22, no caso de o órgão gerenciador admitir
adesões; (...) § 3º A estimativa a que se refere o inciso III do caput não será
considerada para fins de qualificação técnica e qualificação
econômico-financeira na habilitação do licitante.”. Com base nessa norma regulamentar, a unidade
técnica considerou que “a disposição do instrumento convocatório ora em
análise não poderia ser considerada irregular, não cabendo a aplicação de
quaisquer sanções aos responsáveis quanto a esse ponto da audiência que lhes
foi endereçada”. Em seu voto, o relator registrou anuir ao entendimento da
unidade instrutiva, fazendo, no entanto, a ressalva de que, a seu ver, o
percentual fixado em 50% se mostrou desproporcional no caso concreto. Para tanto,
invocou a Súmula TCU 263, segundo a qual “para a comprovação da capacidade
técnico-operacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, às
parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado,
é legal a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em
obras ou serviços com características semelhantes, devendo essa exigência
guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser executado”
(grifos do relator). Destarte, segundo ele, não haveria propriamente um
percentual máximo relativo à comprovação de execução anterior de quantidade mínima
de serviços estabelecido na Lei 8.666/1993. Não obstante, diversas deliberações
do TCU acenariam no sentido de que as exigências de capacidade
técnico-operacional devem estar restritas aos “mínimos necessários que
garantam a qualificação técnica das empresas para a execução do objeto”,
devendo então os órgãos absterem-se de estabelecer exigências excessivas, que
possam restringir indevidamente a competitividade dos certames, a exemplo da
comprovação de experiência em percentual superior a 50% dos quantitativos a
executar (Acórdãos 1.284/2003-Plenário, 2.088/2004-Plenário, 2.656/2007-Plenário e 608/2008-Plenário, entre outros), conforme o que “prescreve o art.
37 da Constituição Federal e o art. 3º da Lei 8.666/1993”. Na sequência, o
relator ressaltou que, nessa mesma toada, a Lei 14.133/2021 (nova Lei de
Licitações e Contratos) está “positivando o tema, dispondo em seu art. 67,
§2º, a exigência de até 50% das parcelas de maior relevância ou valor
significativo do objeto da licitação” (grifo do relator), assim
consideradas as que “tenham valor individual igual ou superior a 4% (quatro
por cento) do valor total estimado da contratação, nos termos do § 1º do mesmo
artigo”. Portanto, o percentual de 50% deve ser compreendido como “valor
máximo a ser estipulado para fins de qualificação técnica”, cabendo ao
órgão promotor da licitação fixar proporção menor sempre que possível, a fim de
ampliar a competividade. Dito isso, assinalou que deveria ser verificado, no
caso concreto, se a exigência de tal percentual fora demasiada e teria
provocado restrição de competitividade. Ele próprio concluiu ter havido, de
fato, restrição ao caráter competitivo do certame e, por conseguinte, a
contratação de proposta que não era a mais vantajosa para a Administração,
circunstância que poderia inclusive ensejar a aplicação de sanção aos
responsáveis. Não obstante, ponderou o relator, a audiência que lhes fora
endereçada “não se refere ao percentual exigido para fins de habilitação
técnica, o qual realmente se demonstrou desproporcional e restritivo”, e
sim ao fato de ele ter sido aplicado sobre o somatório dos quantitativos a
serem demandados pelo órgão gerenciador e pelos participantes do registro de
preços. Por fim, o relator considerou “razoável que a exigência de
qualificação técnica-operacional recaia tanto sobre a demanda do órgão
gerenciador quanto sobre as demandas dos órgãos participantes”, no que foi
acompanhado pelos demais ministros.
Acórdão
978/2023 Plenário, Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler.
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É regular a exigência de certificação
ISO para habilitação de licitante, com base no art. 17, § 6º, inciso III, da
Lei 14.133/2021. A exigência de certificação em relação a “material” e “corpo
técnico”, referenciados no aludido dispositivo legal, pode ser entendida como a
demonstração da capacidade técnica do quadro de pessoal integrada com a
experiência organizacional da empresa e seus meios de produção, ou seja, a sua
própria capacidade operacional (art. 67, caput e inciso III, da Lei
14.133/2021).
Representação
formulada ao TCU indicou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico
427/2024, promovido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(Dnit) sob a regência da Lei 14.133/2021, com valor estimado de R$
7.772.946,59, cujo objeto era a contratação de empresa especializada na
prestação de serviços de sustentação de infraestrutura do ambiente tecnológico
do Dnit. A empresa representante alegou, em suma, que sua inabilitação fora
indevida, por decorrer da exigência ilegal de certificação ISO 9001 na fase de
habilitação, o que teria restringido a competitividade do certame. Argumentou
que seus atestados de conformidade já seriam suficientes para comprovar a
qualificação técnica exigida, além de sustentar que a ISO 20000 já contemplaria
os principais requisitos da ISO 9001, tornando a exigência cumulativa
desnecessária. Em sua instrução inicial, a unidade técnica destacou que o
edital do PE 427/2024 exigira, como condição de habilitação, a apresentação de
certificações ISO 9001, ISO 20000 e ISO 27001, o que poderia, sim, configurar
cláusula restritiva à competitividade, sobretudo por “ausência de
justificativa técnica objetiva e proporcionalidade entre as exigências e o
objeto contratado”. Em razão disso, propôs, no mérito, o envio de ciência
ao Dnit quanto às impropriedades constatadas. O relator não acolheu a proposta,
decidindo por, preliminarmente, realizar oitiva a fim de que fossem
apresentadas justificativas acerca da “exigência de certificações ISO 9001,
20000 e 27001 como requisitos de habilitação, inclusive demonstrando a
adequação da exigência à Lei 14.133/2021; razões por que as certificações não
podem ser exigidas apenas da futura contratada, com prazo adequado para esta
obtê-las; eventual sobreposição desnecessária de requisitos, pois a ISO 20000
abrangeria o contido na ISO 9001”. Em resposta, o Dnit afirmou que a
exigência das certificações ISO 9001, ISO 20000 e ISO 27001 se dera com
fundamento nos arts. 17, § 6º, e 42, inciso III, da Lei 14.133/2021, os quais
permitem, segundo sua interpretação, a exigência de certificações como
requisitos de habilitação técnica, especialmente quando justificadas tecnicamente
em função da complexidade do objeto. Pontuou que a criticidade da
infraestrutura de TI da autarquia, composta por “aproximadamente 695
máquinas virtuais, sendo 250 responsáveis por aplicações estratégicas como
SIOR, SIAC, SUPRA e SEI”, justificava a necessidade de elevado padrão
técnico-operacional das empresas contratadas. Defendeu, ainda, que a futura
migração de serviços para a nuvem reforçava a necessidade de maturidade técnica
e aderência a padrões internacionais de qualidade e segurança, os quais seriam
demonstrados pelas certificações exigidas. Quanto à ISO 9001, o Dnit salientou
que sua exigência decorrera da necessidade de padronização de processos e
melhoria contínua, especialmente no contexto da implantação de “ambientes
DevOps e DevSecOps”. A ISO 20000, por sua vez, fora considerada essencial
por estar alinhada às “melhores práticas do ITIL”, assegurando
eficiência na operação e na gestão dos serviços de TI. Já a ISO 27001 teria
sido solicitada em razão do elevado volume de ataques cibernéticos no país,
exigindo da contratada estrutura e processos robustos de segurança da
informação, com a contratação de equipes especializadas (“Red Team e Blue
Team”). A entidade também justificou a exigência das certificações na fase
de habilitação, e não apenas da empresa contratada, sob o argumento de que os
prazos para obtenção dessas certificações seriam longos, podendo alcançar até
doze meses, envolvendo um processo contínuo e complexo, que não estaria
limitado à obtenção do selo. Acrescentou que “a certificação exige a
implementação de padrões e a comprovação de experiência prévia nesses padrões
de qualidade e segurança”, os quais, segundo a entidade, não poderiam ser
garantidos por empresa que já não tivesse as certificações exigidas. Por fim, o
Dnit registrou não ter havido restrição à competitividade, haja vista que oito
empresas participaram do certame, e que outras licitantes teriam sido excluídas
da disputa por motivos diversos da ausência das certificações. A diferença de
apenas R$ 0,60 entre a proposta da empresa representante e a da empresa
vencedora da licitação também foi utilizada pelo Dnit como argumento de que não
teria havido impacto econômico relevante decorrente da exigência impugnada.
Para a unidade instrutiva, a defesa do Dnit baseara-se em fundamentos genéricos
e descolados de análise técnica específica e contextualizada. Em nenhum
momento, segundo ela, fora demonstrado de forma objetiva por que a exigência de
cada uma das certificações, especialmente da ISO 9001, seria imprescindível ao alcance
dos objetivos contratuais. A entidade também não teria apresentado estudo
técnico, avaliação de riscos, falhas pregressas ou evidência empírica que
permitisse inferir que a exigência cumulativa das três certificações seria a
única forma de mitigar riscos à execução do objeto. Ainda de acordo com a
unidade instrutiva, o conteúdo da Nota Técnica 9/2025/CGTI/DAF, trazida aos
autos pelo Dnit, limitara-se a apresentar conceitos e enumerações de boas
práticas, sem realizar a devida correlação técnica entre os requisitos
normativos e as especificidades do contrato, estando assim em conflito com o
entendimento consolidado do TCU de que a exigência de certificações
ISO na fase de habilitação “é vedada, exceto se demonstrada, de
forma técnica e objetiva, sua essencialidade para a execução do contrato, o que
não foi evidenciado no presente caso”. Assinalou, ainda, que o Tribunal já
se posicionara reiteradamente contra esse tipo de exigência, pois “pode
restringir a competitividade e afastar concorrentes que, embora não
certificados, possuam plena capacidade técnica para executar o objeto licitado”,
a exemplo dos Acórdãos
1085/2011, 539/2015 e 2129/2021, todos do Plenário. Consoante a unidade técnica, as
justificativas apresentadas não teriam indicado, por exemplo, por que a ISO
20000, norma voltada especificamente à gestão de serviços de TI, não seria
suficiente para assegurar os padrões de qualidade e eficiência almejados pela
Administração. Tampouco se demonstrara por que a ISO 9001, de escopo genérico,
seria imprescindível à execução de um contrato com objeto claramente delimitado
à área de tecnologia da informação. O Dnit também não teria respondido, de
forma específica, o questionamento quanto à sobreposição entre as normas ISO
9001 e ISO 20000, limitando-se a reafirmar sua tese inicial de
complementaridade entre os sistemas de gestão. Na sequência, a unidade
instrutiva ponderou que, embora reconhecesse que a exigência cumulativa das
certificações não teria sido, no caso concreto, justificada de forma técnica e
objetiva, seria razoável considerar que “as certificações ISO 20000 e ISO
27001 guardam relação mais direta com o objeto da contratação, qual seja, a
sustentação da infraestrutura tecnológica do Dnit. A ISO 20000 é uma norma
internacional voltada especificamente à gestão de serviços de TI, sendo,
portanto, inerente ao escopo dos serviços contratados. Já a ISO 27001, por sua
vez, trata da segurança da informação, elemento essencial em ambientes com
grande volume de dados sensíveis e operações críticas, como no caso da
autarquia”, além do que “diversos princípios de gestão da qualidade previstos
na ISO 9001 – como a melhoria contínua, a padronização de processos e o foco no
cliente – estão incorporados nos requisitos da ISO 20000”. Destarte, à luz
da razoabilidade, uma exigência fundamentada exclusivamente na ISO 20000 e na
ISO 27001 poderia, a seu ver, ser considerada mais proporcional e condizente
com os objetivos contratuais, “desde que devidamente motivada”. Em
relação à possibilidade de exigência das certificações ISO apenas da empresa
contratada, a unidade técnica considerou que as justificativas apresentadas
pelo Dnit careciam de robustez técnica e não eram corroboradas pelos elementos
constantes dos autos. Apesar de a entidade ter afirmado que o processo de
certificação levaria entre seis e doze meses, os documentos juntados pela empresa
autora da representação apontariam uma realidade distinta, com evidências de
que o processo poderia ser concluído em prazo significativamente inferior ao
alegado, colocando em dúvida a generalização apresentada pela entidade. Quanto
à argumentação do Dnit de que a obtenção da certificação não se resumiria ao
recebimento do selo, envolvendo um processo de maturação organizacional que
incluiria experiência prática nos padrões certificados, a unidade técnica
entendeu que ela não se sustentava, uma vez que “a certificação, por
definição, pressupõe que a organização já opere conforme os padrões
estabelecidos pela norma. A emissão do certificado apenas chancela formalmente
a capacidade de uma organização, razão pela qual a exigência de experiência
prévia nos padrões certificados perde força lógica. Da mesma forma, a posse do
selo não garante, por si só, que os processos certificados estejam sendo
efetivamente praticados.”. A despeito de reconhecer a dificuldade que é,
muitas vezes, para a Administração contratante avaliar e assegurar os padrões
de qualidade exigidos na certificação, na sua ótica “não se justifica a
exigência da certificação como critério de habilitação”, pois a licitante “já
pode operar com esses padrões, mas apenas não fez a certificação exigida, até
mesmo porque envolve custos. Nada impede, todavia, que uma vez vencedora do
certame, adote as providências para retirar sua certificação.”. No que diz
respeito à alegação de que a presença de oito empresas no certame teria
afastado a restrição à competitividade, a unidade instrutiva retrucou que tal
argumento não se sustentava à luz da jurisprudência do TCU, tendo em vista que
a análise da restrição à competitividade “não pode se limitar à quantidade
de licitantes, mas deve considerar se as condições estabelecidas no edital
produziram efeitos concretos de exclusão indevida”, a exemplo dos Acórdãos
2066/2016 e 3306/2014, ambos do Plenário. E arrematou: “a exigência das
certificações ISO 9001, 20000 e 27001 como critério de habilitação, sem a
devida motivação técnica específica e objetiva de que tais certificações seriam
imprescindíveis à execução do objeto, configura violação ao princípio da
competitividade, além de contrariar a jurisprudência consolidada deste Tribunal”.
Nada obstante a indevida exigência da certificação ISO como critério de
habilitação, sem a demonstração, de forma técnica e objetiva, de sua
essencialidade para a execução do contrato, mas levando em conta que a
exigência não resultara em prejuízo econômico para a Administração – a
diferença de preço entre a proposta da empresa representante e o valor ofertado
pela empresa vencedora fora de apenas R$ 0,60 –, a unidade técnica considerou
suficiente dar ciência ao Dnit sobre as irregularidades identificadas. Em seu
voto, para início de abordagem, o relator transcreveu os seguintes dispositivos
da Lei 14.133/2021: “Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes
fases, em sequência: § 6º A Administração poderá exigir certificação
por organização independente acreditada pelo Instituto
Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) como condição
para aceitação de: I - estudos, anteprojetos, projetos básicos e projetos
executivos; II - conclusão de fases ou de objetos de contratos; III - material
e corpo técnico apresentados por empresa para fins de habilitação.” (...) “Art.
42. A prova de qualidade de produto apresentado pelos proponentes como similar
ao das marcas eventualmente indicadas no edital será admitida por qualquer um
dos seguintes meios: III - certificação, certificado, laudo
laboratorial ou documento similar que possibilite a aferição da qualidade e da
conformidade do produto ou do processo de fabricação, inclusive sob o
aspecto ambiental, emitido por instituição oficial competente ou por entidade
credenciada” (grifos do relator). Depreendeu então que, “em relação ao estatuto
anterior de licitações, a nova norma guarda mais flexibilidade no tocante à
exigência de certificações técnicas como requisitos de habilitação e
classificação”, ao permitir a exigência de certificação como “requisito
de habilitação em relação ao material e corpo técnico da licitante (art. 17, §
6º, inciso III)”. E como a habilitação diz respeito ao “conjunto de
informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade
do licitante de realizar o objeto da licitação”, a exigência de
certificação referente a “material e corpo técnico”, a seu ver,
enquadrar-se-ia no atendimento dos requisitos técnicos de habilitação, ou seja,
na “demonstração da capacidade de adequadamente executar o objeto do
contrato”. Dito de outra forma, essa certificação enquadrar-se-ia nos
requisitos técnico-profissional e técnico-operacional, pois seria possível
compreender que “os elementos da capacidade operacional de uma empresa,
previstos no inciso III do art. 67 da Lei 14.133/2021, são mão de obra, equipamentos
e tecnologia, os quais podem ser entendidos nos termos legais de ‘material’ e
‘corpo técnico’ a que se refere o art. 17, inciso III, da Lei 14.133/2021”.
Resumindo, a exigência de certificação em relação a esses dois requisitos
poderia ser entendida como a “demonstração da capacidade técnica do quadro
de pessoal integrada com a experiência organizacional da empresa e seus meios
de produção, ou seja, a sua própria capacidade operacional”. Retomando o
caso concreto, o relator asseverou que a controvérsia se encontrava na
exigência simultânea das normas ISO 9001 e 20000, as quais, seguindo a autora
da representação, seriam redundantes, mas que, em princípio, as justificativas
do Dnit para a exigência de ambas as certificações “foram exercidas dentro
do poder discricionário do gestor”, vislumbrando “espaço, pois, para a
aplicação do princípio da deferência administrativa”. Nesse sentido, não
seria o caso de o TCU se manifestar sobre o mérito da exigência cumulativa de
ambas as certificações, até porque “a exigência das duas certificações
simultâneas não apresentou prejuízo em concreto ou afetou a competitividade do
certame, pois ambas as empresas – a representante, sem a certificação ISO 9001,
e a provisoriamente vencedora, com a certificação ISO 9001 – apresentaram
propostas com valores praticamente idênticos”. Especificamente quanto ao
momento da exigência da apresentação das certificações, ele enfatizou que “a
norma legal rege que ocorrerá quando da habilitação. Assim, sob esse aspecto,
não há o que se questionar da conduta do Dnit”. Deixou assente também que,
caso se exigissem as certificações apenas da empresa vencedora, como requisito
da celebração do contrato, seria possível evitar que as empresas incorressem em
custos para a sua obtenção apenas com o propósito de participar da licitação e,
assim, seria aumentada a competitividade do certame. No entanto, a obtenção das
certificações pelas empresas “não seria automática e poderia demorar meses”,
prejudicando assim “a entrega dos serviços e comprometendo a continuidade
das operações”, de forma que, no caso concreto, as alegações do Dnit a
respeito estariam dentro do seu espaço de discricionariedade. Ao final,
acolhendo a proposição do relator, o Plenário decidiu considerar improcedente a
representação.
Acórdão
1091/2025 Plenário, Representação, Relator
Ministro Benjamin Zymler.
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ACÓRDÃO Nº 1201/2025 – TCU
– 2ª Câmara
1. Processo nº TC
018.035/2024-8.
2. Grupo I – Classe de
Assunto: VI – Representação.
3.
Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Centro
de Eventos Vitória Comércio e Serviços Ltda (39.630.314/0001-03);
Conselho Regional de
Corretores de Imóveis 13ª Região (ES) (27.239.854/0001-81).
4. Órgão/Entidade: Conselho
Regional de Corretores de Imóveis 13ª Região (ES).
5. Relator: Ministro
Antônio Anastasia.
6. Representante do
Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Unidade
de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações).
8.
Representação legal: Anna Paulsen (17248/OAB-ES), representando Vix Eventos e
Servicos Ltda.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e
discutidos estes autos de representação em face de possíveis irregularidades no
Pregão Eletrônico 001/2024, sob a responsabilidade do Conselho Regional de
Corretores de Imóveis 13ª Região (Creci/ES), que teve por objeto o registro de
preços para contratação de empresa especializada para execução de serviços para
eventos e similares;
ACORDAM os Ministros do
Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Segunda Câmara, diante das
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da
representação, com fundamento no art. 170, § 4º, da Lei 14.133/2021, c/c o art.
237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, e no art. 103,
§ 1º, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. indeferir o pedido de
concessão de medida cautelar formulado pelo representante, tendo em vista a
inexistência dos elementos necessários para sua adoção;
9.3. dar ciência ao
Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 13ª Região, com fundamento no
art. 9º, inciso I, da Resolução – TCU 315/2020, sobre as seguintes
impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 1/2024, para que
sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências
semelhantes:
9.3.1. as exigências
contidas nos itens 9.11, 9.15 e 9.16 do edital, quanto ao registro de licitante
em diversos conselhos profissionais, e não somente no que fiscaliza a
atividade básica ou o serviço preponderante da licitação, configura ofensa
ao art. 67, inciso V, da Lei 14.133/2021 e à jurisprudência do TCU, a exemplo
do Acórdão 2.769/2014-TCUPlenário;
9.3.2. é indevida a
exigência de registro de atestados de capacidade técnico-operacional das
licitantes em conselho profissional (item 9.24 do edital), uma vez que não há
normativo do Conselho Regional de Administração que estabeleça a
obrigatoriedade de atestado por parte das licitantes, conforme art. 67, inciso
II, da Lei 14.133/2021;
9.3.3. a apresentação de
laudos ou licenças de qualquer natureza, quando cabíveis (itens 9.17, 9.21 e
9.27 do edital), só pode ser exigida para fins de contratação, em observância
ao item 2.2 do Anexo VII-B da Instrução Normativa Seges-MP 5/2017;
9.3.4. não há amparo legal
para a exigência de apresentação de alvará sanitário ou licença sanitária (item
9.13 do edital), uma vez que a Lei 8.666/1993 foi revogada;
9.3.5. a exigência de
apresentação de alvará de funcionamento (item 9.14 do edital) não encontra
respaldo no art. 67 da Lei 14.133/2021, e, mesmo como critério de qualificação
jurídica, não pode ser exigida, se imposta de maneira indiscriminada ou se não
for diretamente relacionada ao objeto do contrato, conforme a jurisprudência do
TCU (Acórdão 7.982/2017-TCU-2ª Câmara); e
9.3.6. a retificação do
edital, alterando substancialmente a documentação necessária para habilitação
no certame e, por consequência, a formulação de proposta, sem reabertura dos
prazos, afronta os princípios da transparência e da publicidade, bem como o
art. 55, § 1º, da Lei 14.133/2021 e a jurisprudência do TCU;
9.4. comunicar a prolação
do presente Acórdão ao Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 13ª
Região, à empresa Centro de Eventos Vitória Comércio e Serviços Ltda e à
representante; e
9.5. arquivar os presentes
autos nos termos dos art. 169, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal.
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Acórdão
1849/2019: Plenário, Relator: Raimundo Carreiro
É irregular a exigência de que a atestação de capacidade
técnico-operacional de empresa participante de certame licitatório seja
registrada ou averbada junto ao CREA, uma
vez que o art. 55 da Resolução-Confea 1.025/2009 veda a emissão de Certidão de
Acervo Técnico (CAT) em nome de pessoa jurídica. A exigência de atestados
registrados nas entidades profissionais competentes deve ser limitada à
capacitação técnico-profissional, que diz respeito às pessoas físicas indicadas
pelas empresas licitantes.
Atenção: essa resolução foi
revogada pela Resolução CONFEA 1137/23. Nessa resolução temos a CAO - Certidão
de Acervo Operacional – CAO.
Vejamos os seguintes artigos da
Resolução CONFEA 1137/23:
Art. 53. A Certidão de Acervo Operacional - CAO é o
instrumento que certifica, para os efeitos legais, que consta dos assentamentos
do(s) Creas, o registro da(s) anotação(ções) de responsabilidade técnica (ART)
registrada(s).
Art. 54. A CAO deve ser requerida ao Crea pela pessoa
jurídica por meio de formulário próprio, conforme o Anexo VI.
Art. 55. A CAO, emitida em nome da empresa conforme o Anexo
V, deve conter as seguintes informações:
I - Identificação da pessoa jurídica;
II - Identificação do(s) responsável(veis) técnico(s) da
pessoa jurídica;
III - relação das ARTs, contendo para cada uma delas:
a) Identificação dos responsáveis técnicos;
b) Dados das atividades técnicas realizadas;
c) Observações ou ressalvas, quando for o caso.
IV - local e data de expedição; e
V - autenticação digital.
Parágrafo único. A CAO poderá ser emitida por meio
eletrônico.
Outra informação importante é que
o artigo 64 da Lei 14.133/21 permite que CERTIDÕES ou ATESTADOS, relativos à
qualificação técnico-profissional e técnico-operacional, possam ser
regularmente emitidos pelo conselho profissional competente. Vejamos o citado
artigo:
Art. 67.
A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e
técnico-operacional será restrita a:
I -
apresentação de profissional, devidamente registrado no conselho profissional
competente, quando for o caso, detentor de atestado de responsabilidade técnica
por execução de obra ou serviço de características semelhantes, para fins de
contratação;
II -
certidões ou atestados, regularmente emitidos pelo conselho profissional
competente, quando for o caso, que demonstrem capacidade operacional na
execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional
equivalente ou superior, bem como documentos comprobatórios emitidos na forma
do § 3º do art. 88 desta Lei;
Assim, o
acórdão acima (Acórdão 1849/2019: Plenário, Relator: Raimundo Carreiro) foi
superado.
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Caros pregoeiros e licitantes, a melhor fonte de conhecimento
sobre licitações se chama TCU - Tribunal de Contas da União. Leiam atentamente
os acórdãos do TCU, pois eles trazem ensinamentos e recomendações
importantíssimos, e tenham a certeza de estarem realizando um grande serviço à
sociedade.
Obrigado por ter lido este artigo. Se gostou, você
pode ir para o comentário número 1, Artigo 1º da Lei 14.133/21.
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