Em contratações de serviços de
supervisão, fiscalização ou gerenciamento de obras, a Administração deve
evitar a previsão de pagamentos por homem-hora (ou homem-mês) ou relacionados
à mera permanência de mão de obra ou disponibilização de equipamentos. Os
pagamentos nesses casos devem estar estritamente atrelados a produtos
entregues ou resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos
em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis,
com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas
adequações de pagamento.
Em
processo de Auditoria, o TCU examinou o contrato de supervisão das obras
relativas ao Lote 5S da extensão sul da Ferrovia Norte-SUL (FNS), celebrado
pela Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec). Entre outros
achados de auditoria, a unidade técnica identificou a aprovação, por dirigentes
da empresa estatal à época dos fatos, de “critério
de medição de recursos humanos e materiais alocados em detrimento de medição
por produtos entregues, ou de forma mista que atendesse aos princípios da
economicidade e da razoabilidade.” De acordo com a instrução processual, o
mencionado contrato, celebrado em 2010, com vigência inicial de 2 anos e valor
de R$ 18.175.221,67, fora alvo de sucessivos aditamentos, que resultaram na prorrogação
da avença até 2018, com preços reajustados para R$ 74.688.757,95. Além disso, a
execução físico-financeiro do contrato da obra em si guardava grande
descompasso com a do contrato de supervisão, ante a redução de ritmo de
trabalho do empreendimento. Ao examinar o caso, o relator destacou acórdãos do
TCU que pugnaram pela inadequação histórica do modelo de contratação de
serviços de supervisão de obra com pagamento por homem-mês ou homem-hora, e
determinaram ao Dnit a realização de estudos “com vistas a estabelecer parâmetros para o dimensionamento de equipes
em contratos de supervisão, de forma que os valores máximos dos referidos
contratos sejam fixados não só em função do valor do orçamento da obra, mas
também em função dos requisitos técnicos necessários à efetiva fiscalização”.
Com foco nessas decisões, o relator deixou assente que o Tribunal já entendera
que a realização de pagamento desatrelado da efetiva entrega de produtos pelas
empresas contratadas seria “contrário ao
princípio da eficiência e induz que os instrumentos contratuais celebrados pelo
Poder Público sejam onerados pelos recorrentes atrasos e prorrogações
contratuais relacionados ao empreendimento gerenciado”. Assim, “não obstante a necessidade de equipes e de
produtividades de referência serem utilizadas com critério na formação de
preços dos serviços contratados, tal procedimento não deveria, em regra,
repercutir também na forma de medição dos serviços, os quais deveriam
preponderantemente ser efetuados com base em produtos e/ou resultados
alcançados”. No caso concreto analisado, o condutor do processo assegurou
que, ao contrário do entendimento externado, foi observada “a ausência de correlação entre a evolução da
obra e os correspondentes serviços de supervisão”, tendo a discrepância
atingido o grau mais elevado no “período
de dezembro de 2015 a março de 2016, no qual se verifica que as medições de
supervisão foram, em média, oito vezes (700%) superiores às medições de
execução”. Por fim, o relator concluiu “que
houve a prática de atos antieconômicos no âmbito da gestão contratual e das
prorrogações realizadas no Contrato 90/2010, em razão da improdutividade da
equipe de supervisão e dos demais recursos alocados, o que enseja a
constituição de processo de tomada de contas especial e a consequente citação
dos responsáveis”. Com base no que expôs o relator, o Plenário, entre
outras deliberações, determinou à unidade técnica que instaurasse processo
apartado de tomada de contas especial para quantificação do débito e
identificação dos responsáveis pelos indícios de dano ao erário apurados no contrato,
e determinou à Valec que “nas futuras
contratações de serviços de supervisão de obras, evite a previsão de pagamentos
por homem-mês ou relacionados à mera permanência de mão de obra ou
disponibilização de equipamentos, devendo haver previsão de pagamentos estritamente
atrelados a produtos entregues ou resultados alcançados, os quais devem ser
previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente
observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do
serviço e respectivas adequações de pagamento”.
Acórdão 508/2018
Plenário, Auditoria, Relator Ministro Benjamin Zymler.
