COMENTÁRIO 23 (Artigo 23 da Lei 14.133/21)
Lei Comentada
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021
Lei de Licitações e Contratos Administrativos
Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser
compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços
constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas,
observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de
execução do objeto.
§ 1º No processo licitatório para
aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o
valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da
utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:
Comentário:
Em 8 de julho de 2021, a Secretaria de
Gestão do Ministério da Economia publicou a Instrução Normativa SEGES/ME n° 65/2021. A norma
dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços,
para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Devemos notar que o § 1º diz: utilização dos seguintes parâmetros,
adotados de forma combinada ou não. Aqui você pode combinar à vontade e pesquisar,
inclusive, com fornecedores para aquisição de bens e contratação de
serviços em geral. Em caso de OBRAS e SERVIÇOS DE
ENGENHARIA, NÃO! Não pode combinar nem pedir cotações a fornecedores! Continue
lendo...
I - composição de custos unitários menores
ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou
no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações
Públicas (PNCP);
II
- contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou
concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços,
inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de
atualização de preços correspondente;
Comentário: atas de Registros de Preços e Contratos
similares em execução ou CONCLUÍDOS até 1 ano antes da DATA DA PESQUISA servem
como cotação. Neste caso, tem-se que usar um índice de atualização, por exemplo,
o INCC - Índice Nacional de Custo de Construção; INPC - Índice Nacional de
Preços ao Consumidor; IGPM- Índice Geral de Preços de Mercado, etc.
É preciso ter em mente que as pesquisas de
preços precisam indicar objetos similares aos que serão contratados, inclusive
em seus QUANTITATIVOS. Exemplo: determinado órgão do judiciário comprou
1.000.000 (um milhão) de canetas. O valor unitário de cada caneta saiu por R$
0,30. Se meu órgão quer comprar 1.000 canetas, posso utilizar como cotação o
valor de R$ 0,30 do citado órgão do judiciário? Não! As quantidades são diferentes!
Se utilizar essa cotação, pode haver distorção no valor de referência.
O local onde efetivamente o objeto foi
entregue também tem importância! Seria possível que um órgão do Rio Grande do
Sul se valesse de uma cotação de preços de cadeiras de um órgão do Rio Grande
do Norte vendidas e entregues por uma empresa da Amazônia?
III
- utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela
de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios
eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e
hora de acesso;
Comentário: temos por exemplo valores de
salários no site da CATHO: https://www.catho.com.br/; Tabela SINAPI - Sistema Nacional de
Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - define os valores dos
insumos e serviços necessários às obras e serviços de engenharia; SICRO - O Sistema de Custos Referenciais de
Obras – SICRO para elaboração de orçamentos de obras e serviços no âmbito do
DNIT, etc.
IV
- pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação
formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses
fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis)
meses de antecedência da data de divulgação do edital;
Comentário: se fizer pesquisa junto a três
fornecedores, tem que justificar porque escolheu fazer pesquisa utilizando o
inciso IV e porque escolheu aqueles três fornecedores. Ainda deve atentar ao
fato de que as pesquisas só serão válidas se realizadas até seis meses antes da
data de divulgação do edital.
É obrigatória a materialização da pesquisa de preços em documento
específico?
Sim.
Artigo 3º da IN SEGES/ME n. 65/2021 especifica que “a pesquisa de preços será
materializada em documento que conterá, no mínimo”:
I. descrição do objeto a ser contratado;
II.
identificação do(s) agente(s) responsável(is) pela pesquisa ou, se for o caso,
da equipe de planejamento;
III. caracterização das fontes consultadas;
IV. série de preços coletados;
V. método estatístico aplicado para a definição do valor
estimado;
VI. justificativas para a metodologia utilizada, em especial
para a desconsideração de valores inconsistentes, inexequíveis ou
excessivamente elevados, se aplicável;
VII. memória de
cálculo do valor estimado e documentos que lhe dão suporte; e
VIII. justificativa da escolha dos fornecedores, no caso da
pesquisa direta de que dispõe o inciso IV do art. 5º.
A instrução Normativa 65/2021 determina
que os parâmetros previstos nos incisos do artigo 5º poderão ser utilizados de
forma combinada e concomitante ou não entre si, devendo ser priorizados, para
efeito de estimativa, aqueles previstos nos incisos I e II que representam os
preços praticados na Administração Pública, seja por meio de contratos firmados
com órgãos públicos ou de atos homologados no portal de compras.
Vejamos o artigo 5º:
Art. 5º A
pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo
licitatório para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral será
realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma
combinada ou não:
I
- composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item
correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco
de preços em saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente;
II
- contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou
concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços,
inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de
atualização de preços correspondente;
III - dados
de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência
formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da
pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da
data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;
IV
- pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante
solicitação formal de cotação, por meio de ofício ou e-mail, desde que seja
apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido
obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de
divulgação do edital; ou
V
- pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que a data
das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à
data de divulgação do edital, conforme disposto no Caderno de Logística,
elaborado pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de
Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.
§ 1º
Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II,
devendo, em caso de impossibilidade, apresentar justificativa nos autos.
§ 2º Quando
a pesquisa de preços for realizada com fornecedores, nos termos do inciso
IV, deverá ser observado:
I - prazo
de resposta conferido ao fornecedor compatível com a complexidade do objeto a
ser licitado;
II -
obtenção de propostas formais, contendo, no mínimo:
a)
descrição do objeto, valor unitário e total;
b) número
do Cadastro de Pessoa Física - CPF ou do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica -
CNPJ do proponente;
c)
endereços físico e eletrônico e telefone de contato;
d) data de
emissão; e
e) nome
completo e identificação do responsável.
III -
informação aos fornecedores das características da contratação contidas no art.
4º, com vistas à melhor caracterização das condições comerciais praticadas
para o objeto a ser contratado; e
IV -
registro, nos autos do processo da contratação correspondente, da relação de
fornecedores que foram consultados e não enviaram propostas como resposta à solicitação
de que trata o inciso IV do caput.
§ 3º
Excepcionalmente, será admitido o preço estimado com base em orçamento fora do
prazo estipulado no inciso II do caput, desde que devidamente justificado
nos autos pelo agente responsável e observado o índice de atualização de preços
correspondente.
Metodologia
para obtenção do preço estimado
Nesse mesmo sentido, o
Tribunal de Contas da União – TCU, em sua competência constitucional de
interpretar e orientar as atividades da Administração, por meio do Acórdão n.
1.445/2015 – Plenário, já havia se manifestado acerca da correta forma de
instrução dos autos, em relação à estimativa de preços.
O Acórdão em questão recomendou ao órgão
auditado que, ao realizar a pesquisa de preços, utilizasse mais de um parâmetro
como fonte de pesquisa de preços, priorizando aqueles praticados na
Administração Pública, por meio de contratos firmados por outros órgãos ou dos
atos registrados no portal, à época, denominado Comprasnet.
Além disso, complementou que a pesquisa
publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de
domínio amplo” e “pesquisa com os fornecedores” devem ser adotadas como prática
subsidiária, suplementar.
Assim, devemos realizar pesquisa de
preços que represente, o mais fielmente
possível, os preços praticados pelo mercado, devendo levar em conta diversas
origens, como, por exemplo, Portal de Compras Governamentais, contratações
similares do próprio órgão, do Sistema S e de outros entes públicos, incluindo, em especial, os valores registrados
no Sistema de Preços Praticados do Siasg e nas atas de registro de preços da
Administração Pública Federal, em detrimento de pesquisas com fornecedores,
publicadas em mídias especializadas ou em sítios eletrônicos especializados ou
de domínio amplo, cuja adoção deve ser tida como prática subsidiária e
suplementar (Acórdão TCU 6.237/2016 – Primeira Câmara).
Também, cabe mencionar decisão proferida
pelo TCU, por meio do Acórdão 6.237/2016 – 1C, que recomendou que a pesquisa de
preços deve levar em conta diversas origens, como, por exemplo, Portal de
Compras Governamentais, contratações similares do próprio órgão e de outros
entes públicos, em detrimento de pesquisas com fornecedores, publicadas em
mídias especializadas ou em sítios eletrônicos, cuja adoção deve ser tida como
prática subsidiária ou complementar.
Dessa forma, verifica-se que tanto a
legislação como a jurisprudência estabeleceram uma ordem de prioridade para
adoção dos valores a serem utilizados na composição dos preços, devendo ser
adotados primeiramente aqueles praticados no âmbito da Administração Pública e,
apenas, se inviável estes, deverão ser adotados preços de outras fontes de
pesquisas.
Assim, sempre que houver 3 (três) preços
válidos ou mais oriundos de contratações similares dos órgãos da Administração
Pública não haverá necessidade de utilização dos preços obtidos junto às demais
fontes.
V - pesquisa na base nacional de notas
fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.
Clique aqui: pesquisa Notas Fiscais: https://portaldatransparencia.gov.br/notas-fiscais/lista-consultas
Comentário: em 8 de julho de 2021, a
Secretaria de Gestão do Ministério da Economia publicou a Instrução
Normativa SEGES/ME n° 65/2021. A norma dispõe sobre o procedimento administrativo para a
realização de pesquisa de preços.
Isso é uma grande novidade! A pesquisa na
base nacional de notas fiscais eletrônicas será feita desde que a data das
notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à data
de divulgação do edital, conforme disposto no Caderno de Logística, elaborado
pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e
Governo Digital do Ministério da Economia
§ 2º No processo licitatório para
contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor
estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de
referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da
utilização de parâmetros na seguinte ordem:
Devemos notar que o § 2º NÃO diz: utilização dos seguintes parâmetros,
adotados de forma combinada ou não. Aqui você NÃO pode combinar os
parâmetros. Também Não pode pedir cotações a fornecedores! Mas calma!!!!!! Agora, vejam este Acórdão
136/2025 Plenário, Auditoria, Relator
Ministro-Substituto Augusto Sherman.
A omissão do art. 23, § 2º, da Lei
14.133/2021 quanto à possibilidade da realização de cotação local no caso de
obras e serviços de engenharia não deve obstar, por si só, a prática de
pesquisa local de valores de insumos para definição do preço estimado da
contratação, desde que sua adoção seja devidamente justificada e a vantagem em
relação ao sistema referencial de custos demonstrada pelo orçamentista, nos
termos do art. 8º do Decreto 7.983/2013, cuja aplicação no âmbito da referida
lei está autorizada pela IN Seges-ME 91/2022.
I - composição de custos unitários menores
ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de
Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi),
para as demais obras e serviços de engenharia;
Comentário:
A Instrução Normativa SEGES/ME nº 91, de
16.12.2022, estabelece novas regras para a definição do valor estimado para
a contratação de obras e serviços de engenharia nos processos
de licitação e de contratação direta, de que dispõe o § 2º do art.
23 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, no âmbito da Administração Pública
federal direta, autárquica e fundacional. A IN SEGES/ME nº 72/2021, agora
revogada, disciplinava a definição do valor estimado para a contratação de
obras e serviços de engenharia apenas nos processos de
contratação direta. Sendo que, a partir de agora, a regra de definição do
valor estimado para a contratação de obras e serviços de engenharia é a mesma
para as contratações realizadas por licitação ou de forma direta, qual
seja o Decreto nº 7.983/2013.
A IN 91/22 regulamenta este parágrafo
segundo. Vejamos essa IN:
INSTRUÇÃO NORMATIVA
SEGES/ME Nº 91, DE 16 DE DEZEMBRO DE 2022
Estabelece regras para a definição do valor
estimado para a contratação de obras e serviços de engenharia nos processos de
licitação e de contratação direta, de que dispõe o § 2º do art. 23 da Lei nº
14.133, de 1º de abril de 2021, no âmbito da Administração Pública federal
direta, autárquica e fundacional.
O SECRETÁRIO
DE GESTÃO DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO, GESTÃO E GOVERNO DIGITAL
DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe conferem o
Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019, e o Decreto nº 1.094, de 23 de março
de 1994, e tendo em vista o disposto na Lei nº 14.133, de 1º de abril de
2021, resolve:
Art.
1º Fica autorizada a aplicação do Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013, que
estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de
obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos
orçamentos da União, no que couber, para a definição do valor estimado nos
processos de licitação e de contratação direta de obras e serviços de
engenharia, de que dispõe o § 2º do art. 23 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de
2021, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e
fundacional.
Art.
2º Fica revogada a Instrução Normativa nº 72, de 12 de agosto de 2021.
Art.
3º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de publicação.
RENATO RIBEIRO FENILI
Vejamos como se manifestou o TCU quando determinado
órgão escolheu cotação em BANCO DE DADOS privado:
É irregular a utilização de sistemas privados como
referência de custos para contratação de obras e serviços de engenharia sem
avaliação de sua compatibilidade com os parâmetros de mercado, e sem a
realização de adequadas pesquisas de preços, para fins comparativos, uma vez
que está em desacordo com o art. 6º, inciso IX, alínea f, da Lei 8.666/1993, e
com os princípios da eficiência e da economicidade.
Auditoria
realizada no Ministério da Saúde com o objetivo de avaliar a conformidade da
obra de retrofit do Bloco ‘O’ da Esplanada dos Ministérios, em
Brasília-DF, identificou, entre outros achados, a “não utilização do painel de
preços (https://paineldeprecos.planejamento.gov.br/) como fonte secundária ao
Sinapi, antes de lançar mão de sistema privado de orçamentação, o SBC
informativos (https://informativosbc.com.br/), o que estaria em desacordo com o
Decreto 7.983/2013 e com a jurisprudência do TCU”. A referida contratação fora
realizada por meio do Pregão Eletrônico 25/2020, com valor estimado de R$
98.082.763.09 para “único item – Item 1 – Manutenção/Reforma Predial”. Quanto
ao uso indevido do SBC, em detrimento da realização de pesquisas de preços em
outras fontes preferenciais, o relator destacou em seu voto que o art. 6º do
Decreto 7.983/2013 autoriza o uso de outros sistemas de referência na hipótese
de inviabilidade do emprego do Sinapi, Sicro ou outro sistema oficial.
Acrescentou então que, “em princípio, o uso do SBC como alternativa ao Sinapi
não constitui irregularidade”, não devendo tal sistema “ser a última
alternativa, precedida de pesquisas no painel de preços ou contratações
similares”. O relator frisou que a própria Instrução Normativa Seges-ME
65/2021, que atualmente regula as pesquisas de preços em âmbito federal, e que
preconiza o dito painel de preços como fonte preferencial, é enfática em
prescrever que o normativo não se aplica às obras e serviços de engenharia
(art. 1º, § 1º). Tal exclusão, segundo ele, não estaria a significar que os
seus critérios não possam ser utilizados de forma complementar, ou combinada,
na busca de valores de insumos específicos, mas “a norma quis deixar claro que
o microssistema de contratações de obras e serviços de engenharia já possui
sistemática própria de orçamentação, normatizada pelo Decreto 7.983/2013, e, assim,
evitar sobreposições causadas pela duplicidade de regras aplicáveis ao objeto”.
De outro tanto, o relator registrou graves falhas no referencial do SBC
utilizado na licitação, em especial “excessos nas composições de tubos de aço
galvanizado, estrutura metálica e concreto 25 Mpa”. Ressaltou que, no caso das
composições dos tubos de aço galvanizado, as conexões chegaram a custar três
vezes o valor do tubo, por metro linear, diferentemente de referenciais
análogos, da Secretaria de Infraestrutura do Ceará/CE e da Secretaria de
Infraestrutura Urbana e Obras da Prefeitura de São Paulo/SP, por exemplo, que
apresentaram os custos para conexões na ordem de 30% do valor do metro linear
do tubo. Outra inconsistência de elevado impacto no preço teria sido a baixa produtividade
da mão de obra associada a todas as composições de tubos de aço galvanizado do
orçamento: “Percebe-se também que os índices de mão de obra considerado na
composição o SBC são cerca de duas vezes maiores que as composições da Seinfra
e da Prefeitura de São Paulo. É importante ressaltar que esse problema se
estende às demais composições de tubos de aço galvanizado do orçamento.”.
Conforme o relator, a falha fora causada pela não aferição das composições do
sistema frente à realidade de mercado. Chamou ainda a atenção para o fato de
que, no Acórdão 157/2009-Plenário,
o TCU chegou a afastar a aplicação do Sinapi em caso concreto, referente a
tubos de rede adutora, por considerar que os valores contidos no referencial
eram excessivos frente ao mercado. Destarte, concluiu o relator, a “depender da
natureza, da especificidade ou mesmo da escala da contratação, o
referencial padrão pode não se mostrar adequado à respectiva representação do
valor de mercado, cabendo ao gestor fazer tal avaliação no caso concreto” e, com
mais razão, “um sistema referencial privado, que não goza da legitimidade e da
oficialidade do Sinapi, deve ser objeto de avaliação minuciosa e crítica”.
Considerando que, no caso concreto, o erro perpetrado fora neutralizado pelo
desconto ofertado pela licitante vencedora, de aproximadamente 20% em relação
ao valor estimado, o Plenário decidiu, nos termos da proposta do relator, dar
ciência ao Ministério da Saúde que “o uso de sistemas privados de referência de
custos para obras e serviços de engenharia, como o SBC, sem avaliação de sua
compatibilidade com os parâmetros de mercado, e sem a realização de adequadas
pesquisas de preços, para fins comparativos, está em desacordo com o art. 6º,
inciso IX, “f”, da Lei 8.666/1993, com o princípios da eficiência e da economicidade,
e é contrária ao entendimento do TCU formatado nos Acórdãos 555/2008, 702/2008, 837/2008, 283/2008, 1.108/2007, 2.062/2007 e 1.947/2007,
todos do Plenário”.
Acórdão 2595/2021 Plenário, Auditoria,
Relator Ministro Bruno Dantas.
INFORMATIVO DE LICITAÇÕES E CONTRATOS Nº425 DO TCU
Agora,
vejam este Acórdão
136/2025 Plenário, Auditoria, Relator
Ministro-Substituto Augusto Sherman.
A omissão do art. 23, § 2º, da Lei
14.133/2021 quanto à possibilidade da realização de cotação local no caso de
obras e serviços de engenharia não deve obstar, por si só, a prática de
pesquisa local de valores de insumos para definição do preço estimado da
contratação, desde que sua adoção seja devidamente justificada e a vantagem em
relação ao sistema referencial de custos demonstrada pelo orçamentista, nos
termos do art. 8º do Decreto 7.983/2013, cuja aplicação no âmbito da referida
lei está autorizada pela IN Seges-ME 91/2022.
Ao examinar o
relatório da auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (Dnit) com o objetivo de “fiscalizar os serviços de manutenção
(conservação/recuperação) da BR-364/AC, referentes ao segmento entre o km
274,20 e o km 490,60 e do acesso ao município de Manoel Urbano/AC, abarcados
pelos Contratos 667/2021 (lote 4) e 668/2021 (lote 5)”, o Pleno do TCU, por
meio do Acórdão
2178/2023-Plenário, tendo em vista a “identificação
de inconformidade na metodologia de obtenção dos preços de referência dos
principais insumos da obra, nos orçamentos do edital que antecedeu os ajustes
analisados”, deliberara por fixar prazo ao Dnit para apresentar ao
Tribunal plano de ação “com as medidas a serem adotadas visando
adaptar os seus normativos e procedimentos à Lei 14.133/2021, especialmente aos
parâmetros previstos no art. 23, § 2º, para definição do valor estimado de
contratação, avaliando-se ainda a compatibilidade do art. 8º, parágrafo único,
do Decreto 7.983/2013 e a economicidade comparada com os valores da tabela
Sicro, acrescidos dos custos dos transportes até o local da obra, quando for o
caso”. Ao apreciar o monitoramento do cumprimento da
referida deliberação, o relator destacou, preliminarmente, que a mencionada
determinação decorrera da constatação da adoção de custos de insumos pétreos,
areia, aço, cimento e cal obtidos a partir de cotação local, sem que tivesse
sido formalmente demonstrada a vantagem desses custos em relação àqueles
constantes das tabelas do Sicro, considerando para ambos os correspondentes
custos de transporte. Segundo o relator, tal procedimento estaria em
conformidade com os normativos do Dnit, os quais não previam a necessidade de
comparação dos valores cotados com os do Sicro, nem a exigência de demonstração
da pertinência da cotação em relatório técnico, o que contrariava os arts. 4º e
8º, parágrafo único, do Decreto 7.983/2013, que estabelece regras e critérios
para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia,
contratados e executados com recursos da União. Além disso, as normas então
vigentes dispunham que, na impossibilidade de realizar a cotação, de maneira
justificada, deveriam ser utilizados os valores constantes do Sicro, mas não
deveria ser incluído no cálculo o custo do transporte comercial do insumo até o
canteiro de obra. Nesse ponto, a equipe de auditoria havia ressaltado que, como
o preço dos insumos no Sicro reflete o valor negociado nas capitais, o custo
dos transportes até o canteiro das obras mostrar-se-ia relevante nos casos de
obras em locais distantes. O relator destacou ter assinalado, quando da
prolação do Acórdão 2178/2023 - Plenário, que o art. 23, § 2º, da Lei 14.133/2021
- dispositivo da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos que dispõe
sobre os parâmetros a serem utilizados para estimar o valor da contratação de
obras e serviços de engenharia - estabelece o uso do Sicro como primeiro
parâmetro, todavia não menciona expressamente a cotação local para esse fim. Na
sequência, salientou que, em atenção à sobredita deliberação, fora instituído
pelo Dnit grupo de trabalho com o objetivo de analisar, elaborar plano de ação
e propor as medidas necessárias, e ainda que, enquanto os autos se encontravam
em análise no seu gabinete, a entidade apresentara informações atualizadas,
destacando-se a aprovação e a publicação da Instrução Normativa 10/2024. No que se refere ao
atendimento do art. 23, § 2º, da Lei 14.133/2021, o
relator pontuou que a recém aprovada instrução normativa, no seu art. 3º, lista
os documentos com as diretrizes e premissas metodológicas que compõem o Sicro,
e no seu art. 4º dispõe que “o SICRO,
consoante o Manual de Custos de Infraestrutura de Transportes, preconiza a
realização de pesquisa local de preços para os itens mais relevantes constantes
da curva ABC de insumos quando da elaboração de um orçamento, dado que os
preços de referência divulgados por esse sistema de custos são obtidos a partir
da aplicação de tratamento de estatísticos e metodologias de fechamento de
preços coletados em campo, por instituto de pesquisa especializado, os quais
podem, eventualmente, não incorporar a potencial economia de escala e as
peculiaridades do local de execução do objeto nos casos concretos, conforme
preceitua o art. 23 da Lei n.º 14.133/2021”. O relator observou
que, ao se estimar o valor da contratação, que deverá ser compatível com
os valores praticados pelo mercado, o objetivo da previsão de realização de
pesquisa de preços em mercado local é garantir a incorporação de potencial
economia de escala e das peculiaridades do local de execução do objeto,
conforme previsto no citado dispositivo da Nova Lei de Licitações e Contratos.
Registrou, ainda, que a Instrução Normativa Seges-ME 91/2022 autoriza a
aplicação, no que couber, do Decreto 7.983/2013 para a definição do valor
estimado nos processos de licitação e de contratação direta de obras e serviços
de engenharia, de que dispõe o art. 23, § 2º, da Lei 14.133/2021, no âmbito da
Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Outrossim,
asseverou que, conforme o art. 4º do mencionado Decreto 7.983/2013, o custo
global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes deve
ser obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto
que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes
no Sicro. Já o art. 8º permite a adoção de especificidades locais ou de projeto
na elaboração das respectivas composições de custos unitários, desde que sua
pertinência seja comprovada por meio de relatório técnico elaborado por
profissional habilitado. Em complemento, assinalou que o parágrafo único deste
artigo prevê que os custos unitários de referência da Administração Pública
somente poderão exceder os do sistema de referência em condições especiais,
devidamente justificadas em relatório técnico elaborado por profissional
habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou pelo seu mandatário. O
relator afirmou também que na recente norma aprovada no Dnit, mais precisamente
no art. 10 da IN 10/2024, consta que o orçamentista deve comparar o custo do
binômio resultante da pesquisa local de preços dos insumos com o custo derivado
dos preços de referência dos insumos do Sicro, adotando a opção mais vantajosa
para o erário na elaboração do orçamento paradigma. E, caso o orçamentista
avalie que o binômio obtido a partir do preço de referência do Sicro não
reflita a potencial economia de escala, as particularidades do local de
execução do objeto ou o nível de preço praticado pelo mercado local do
empreendimento, ele “deverá adotar o binômio mais vantajoso ao erário
proveniente da pesquisa local de preços, desde que apresente as justificativas
que subsidiam a tomada de decisão (§ 3º)”. O relator inferiu, a partir das
informações apresentadas, “o entendimento do Dnit no sentido de que o
normativo ora em exame (IN 10/2024), que dispõe sobre a utilização dos
parâmetros estabelecidos no Sicro, trata da primeira referência a ser utilizada
para definição do valor estimado, no processo licitatório, consoante art. 23, §
2º, inciso I, da Nova Lei de Licitações: composição de custos unitários menores
ou iguais à mediana do item correspondente do Sicro, para serviços e obras de
infraestrutura de transportes”, cabendo lembrar, nas palavras do relator, “que
referido dispositivo menciona, ainda, nos incisos II a IV, outros parâmetros a
serem seguidos, na seguinte ordem: utilização de dados de pesquisa publicada em
mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder
Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo,
desde que contenham a data e a hora de acesso; contratações similares feitas
pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de um ano
anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de
preços correspondente; e pesquisa na base nacional de notas fiscais
eletrônicas, na forma de regulamento”. O relator arrematou então que,
apesar de não ter sido expressamente prevista a realização de cotação local no
caso de contratação de obras e serviços de engenharia, para ele, a princípio, “a
omissão, por si só, não deva obstar a prática de pesquisa local de preços,
desde que sua adoção seja devidamente justificada e a vantagem em relação ao
Sicro demonstrada, nos termos do art. 8º do Decreto 7.983/2013”.
Reconheceu, especialmente em situações como a examinada, envolvendo cotação de
insumos para execução de obra no interior do Estado do Acre, que, de fato, os
valores constantes da tabela do Sicro podem não refletir a potencial economia
de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto, previstas no art.
23, caput, da Lei 14.133/2021, e que “a jurisprudência
acerca da Nova Lei de Licitações está incipiente e, com o tempo, essa e outras
questões serão aprofundadas e se consolidarão”. Nada obstante, considerando
o achado apontado na auditoria que originara a prefalada determinação, concluiu
que o Dnit alterou seus procedimentos a fim de realizar a comparação dos custos
obtidos a partir da pesquisa local de preços de insumos com os do Sicro
adicionados aos custos de transporte. Ademais, o normativo aprovado prevê a
realização da comparação entre o custo do binômio obtido a partir da pesquisa
local de preços de insumos e aquele constante do Sicro, bem como a apresentação
das justificativas que subsidiam a tomada de decisão, caso o orçamentista
entenda que o binômio considerando o preço de referência divulgado pelo Sicro
não observa a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de
execução do objeto, ou mesmo o nível de preço praticado pelo mercado local. Por
conseguinte, diante da apresentação de plano de ação pelo Dnit e das
providências efetivadas, o relator propôs, e o Plenário decidiu, “considerar
cumprida a determinação do item 9.1 do Acórdão 2.178/2023-Plenário”.
Acórdão
136/2025 Plenário, Auditoria, Relator
Ministro-Substituto Augusto Sherman.
II - utilização de dados de pesquisa
publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada
pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de
domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;
Mídia Especializada: tabela Fipe para
veículos, Revista ABCFARMA para medicamentos, ETC.;
Tabela de referência formalmente aprovada
pelo Poder Executivo federal: Portal da Secretaria de Governo Digital;
Sítios Eletrônicos: Webmotors para
veículos.
Sítio Eletrônico de Domínio Amplo: Amazon,
Lojas Americanas,
III
- contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou
concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços,
observado o índice de atualização de preços correspondente;
IV
- pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de
regulamento.
§ 3º Nas contratações realizadas por
Municípios, Estados e Distrito Federal, desde que não envolvam recursos da
União, o valor previamente estimado da contratação, a que se refere o caput deste artigo, poderá ser
definido por meio da utilização de outros sistemas de custos adotados pelo
respectivo ente federativo.
Comentário: se o ente estiver usando
recursos federais, deve obedecer ao regulamento: Instrução Normativa SEGES/ME
n° 65/2021.
§ 4º Nas contratações diretas por
inexigibilidade ou por dispensa, quando não for possível estimar o valor do
objeto na forma estabelecida nos §§ 1º, 2º e 3º deste artigo, o contratado
deverá comprovar previamente que os preços estão em conformidade com os
praticados em contratações semelhantes de objetos de mesma natureza, por meio
da apresentação de notas fiscais emitidas para outros contratantes no período
de até 1 (um) ano anterior à data da contratação pela Administração, ou por
outro meio idôneo.
Comentário: nas DISPENSAS e nas
INEXIGIBILIDADES, quando não for possível estimar o valor do objeto na forma
estabelecida nos §§ 1º, 2º e 3º deste artigo, o CONTRATADO deverá comprovar
previamente que os preços estão em conformidade com os praticados em
contratações semelhantes de objetos de mesma natureza, por meio da APRESENTAÇÃO
DE NOTAS FISCAIS EMITIDAS PARA OUTROS CONTRATANTES no período de até 1 (um) ano
anterior à data da contratação pela Administração, ou por outro meio idôneo
§ 5º No processo licitatório para
contratação de obras e serviços de engenharia sob os regimes de contratação
integrada ou semi-integrada, o valor estimado da contratação será calculado nos
termos do § 2º deste artigo, acrescido ou não de parcela referente à
remuneração do risco, e, sempre que necessário e o anteprojeto o permitir, a
estimativa de preço será baseada em orçamento sintético, balizado em sistema de
custo definido no inciso I do § 2º deste artigo, devendo a utilização de
metodologia expedita ou paramétrica e de avaliação aproximada baseada em outras
contratações similares ser reservada às frações do empreendimento não
suficientemente detalhadas no anteprojeto.
§ 6º Na hipótese do § 5º deste artigo,
será exigido dos licitantes ou contratados, no orçamento que compuser suas
respectivas propostas, no mínimo, o mesmo nível de detalhamento do orçamento sintético
referido no mencionado parágrafo.
Vejamos a disciplina do PNCP – Portal Nacional de
Contratações Públicas, Artigo 174 da Nova Lei:
TÍTULO
V
DISPOSIÇÕES
GERAIS
DO
PORTAL NACIONAL DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS (PNCP)
Art. 174. É criado o Portal Nacional de Contratações
Públicas (PNCP), sítio eletrônico oficial destinado à:
I - divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos
por esta Lei;
II - realização facultativa das contratações pelos órgãos e
entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário de todos os entes
federativos.
§ 1º O PNCP será gerido pelo Comitê Gestor da Rede Nacional
de Contratações Públicas, a ser presidido por representante indicado pelo
Presidente da República e composto de:
I - 3 (três) representantes da União indicados pelo
Presidente da República;
II - 2 (dois) representantes dos Estados e do Distrito
Federal indicados pelo Conselho Nacional de Secretários de Estado da
Administração;
III - 2 (dois) representantes dos Municípios indicados pela
Confederação Nacional de Municípios.
§ 2º O PNCP conterá, entre outras, as seguintes informações
acerca das contratações:
I - planos de contratação anuais;
II - catálogos eletrônicos de padronização;
III - editais de credenciamento e de pré-qualificação,
avisos de contratação direta e editais de licitação e respectivos anexos;
IV - atas de registro de preços;
V - contratos e termos aditivos;
VI - notas fiscais eletrônicas, quando for o caso.
§ 3º O PNCP deverá, entre outras funcionalidades, oferecer:
I - sistema de registro cadastral unificado;
II - painel para consulta de preços, banco de preços em
saúde e acesso à base nacional de notas fiscais eletrônicas;
http://paineldeprecos.planejamento.gov.br/
III - sistema de planejamento e gerenciamento de
contratações, incluído o cadastro de atesto de cumprimento de obrigações
previsto no § 4º do art. 88
desta Lei;
IV - sistema eletrônico para a realização de sessões
públicas;
V - acesso ao Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e
Suspensas (Ceis) e ao Cadastro Nacional de Empresas Punidas (Cnep);
VI - sistema de gestão compartilhada com a sociedade de
informações referentes à execução do contrato, que possibilite:
a) envio, registro, armazenamento e divulgação de mensagens
de texto ou imagens pelo interessado previamente identificado;
b) acesso ao sistema informatizado de acompanhamento de
obras a que se refere o inciso III
do caput do art. 19 desta Lei;
c) comunicação entre a população e representantes da
Administração e do contratado designados para prestar as informações e
esclarecimentos pertinentes, na forma de regulamento;
d) divulgação, na forma de regulamento, de relatório final
com informações sobre a consecução dos objetivos que tenham justificado a
contratação e eventuais condutas a serem adotadas para o aprimoramento das
atividades da Administração.
§ 4º O PNCP adotará o formato de dados abertos e observará
as exigências previstas na Lei nº 12.527, de
18 de novembro de 2011.
Importante
salientar que o PNCP não é um portal federal, mas um portal NACIONAL. Não é
administrado pelo governo federal, mas por um Comitê Gestor com integrantes de
todas as esferas de governo.
Trata-se de importantíssima
ferramenta de fiscalização dos atos do Poder Público. Não só a sociedade, mas
também os tribunais de contas terão, de forma centralizada e a um clique do
mouse, todas as informações de todas as esferas de governo do Brasil sobre
licitações e contratos, contratações diretas, planos de contratação anuais,
catálogos eletrônicos de padronização, editais de credenciamento e de
pré-qualificação, avisos de contratação direta e editais de licitação e
respectivos anexos, atas de registro de preços, contratos e termos aditivos e
notas fiscais eletrônicas.
Quem
empregar em suas contratações a Nova Lei, será obrigado a publicar todos os
seus atos no PNCP – Portal Nacional de Contratações Públicas. Não importa se é
um município do interior do Mato Grosso ou o Estado do Rio de Janeiro. Não
importa se é a Presidência da República ou a Escola Técnica Federal do Piauí.
Usando a NL - Nova Lei, tem que divulgar seus atos no PNCP. Os ganhos para a
sociedade serão enormes uma vez que o controle dos órgãos de fiscalização e, principalmente,
o controle social ficarão mais fáceis. Tudo estará no mesmo lugar. Teremos a
centralização das informações e a uniformização dos procedimentos relativos às
licitações e contratos.
O inciso
II trata da realização facultativa de contratações através do PNCP. Notemos que
a divulgação dos atos de licitação e contratos é obrigatória, mas o uso do
portal para realizar as sessões licitações será facultativo. Isto porque
existem vários portais que são utilizados como ferramenta para operar pregões
como o COMPRASNET, o Portal do Banco do Brasil, da Caixa Econômica Federal,
etc. Então, os entes poderão usar outras ferramentas para realizarem suas
licitações e contratos, mas tais ferramentas OBRIGATORIAMENTE terão que fazer
INTEGRAÇÃO com o PNCP (§ 1º do Art. 175).
Importante
frisar que o PNCP não vem para substituir os portais existentes. Os órgãos
públicos de todos os entes continuarão com seus portais de divulgações de seus
atos, inclusive licitações e contratos (Art. 175).
É possível
a realização de licitações pela Nova Lei 14.133/21 sem a publicação no PNCP?
Não. Vejamos porque: o artigo 54 dispõe que,
Art. 54. A publicidade do edital de
licitação será realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro teor do
ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas
(PNCP).
E o caput do artigo 94 estabelece que,
Art. 94. A divulgação no Portal Nacional
de Contratações Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia do
contrato e de seus aditamentos e deverá ocorrer nos seguintes prazos, contados
da data de sua assinatura:
Se o PNCP ainda não se encontra apto a receber a
publicidade do edital de licitação nem do contrato, resta flagrante que não se
pode utilizar a NL para realização de licitação.
Agora
daremos um alerta aos servidores públicos e a todas as empresas que encaminham
cotações aos órgãos públicos para comporem o preço MÁXIMO ou o preço ESTIMADO
de uma licitação.
Empresas
que enviam cotações para órgãos públicos e que os preços cotados não refletem a
realidade, causando assim prejuízos aos cofres públicos, quando distorcem os
preços que serão aceitos pelo órgão público num certame licitatório, tomem
cuidado. Isso pode ser enquadrado como crime contra a economia popular. Não
façam isso, pois com a entrada da nova lei de licitações isso poderá ser
desastroso.
Servidores
que fazem cotações de preços, não considerem, nas suas análises, valores de
cotações que destoam muito da realidade. Isso pode se tornar um problema sério.
Sigam a IN SEGES 65/2021. Além do mais, atentem para o fato de que em obras e
serviços de engenharia não se deve pedir cotações a empresas.
Vejamos um
caso concreto:
Uma obra
licitada foi orçada em R$1.000,00. Usou-se de forma ILEGAL apenas uma cotação
enviada por uma empresa privada.
O resultado
da proposta vencedor dessa licitação foi R$ 200,00.
A garantia
contratual foi de 5%: R$ 10,00;
Valor
orçado com Sobrepreço R$ 1.000,00;
O primeiro
problema surge com a aplicação da regra do §4 do artigo 59 que diz que § 4º No caso de obras e serviços de engenharia,
serão consideradas inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a
75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração.
Foram
feitas diligência e a licitante provou que sua proposta é exequível. Esse
primeiro problema foi, então, superado.
O segundo
problema surge com a aplicação da regra do §5º do artigo 59 que diz que,
§ 5º Nas
contratações de obras e serviços de engenharia, será exigida garantia adicional
do licitante vencedor cuja proposta for inferior a 85% (oitenta e cinco por
cento) do valor orçado pela Administração, equivalente à diferença entre este
último e o valor da proposta, sem prejuízo das demais garantias exigíveis de
acordo com esta Lei.
1 - Valor
orçado pela Administração: R$ 1.000,00;
2 - 85% (oitenta
e cinco por cento) do valor orçado pela Administração: 850,00;
3 – Valor
da proposta da vencedora: R$ 200,00;
4 – Cálculo
da garantia adicional: diferença entre o valor de 85% orçado pela Administração
e a proposta da vencedora:
850,00 – 200,00
= 650,00 (garantia adicional)
A garantia
total desse contrato será a soma da garantia normal com a garantia adicional:
20,00 + 650,00 = 670,00;
Assim, a vencedora assina um contrato
de R$200,00 e apresenta uma apólice de seguro no valor de R$ 670,00.
Ou seja, uma situação
ABSURDA!!!!!!!!!
TUDO ISSO CAUSADO POR UMA COTAÇÃO DE
PREÇOS ILEGAL E COM UM SOBREPREÇO ABSURDO.
JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
DA UNIÃO
Valores unitários extraídos de licitações de outros órgãos
envolvendo serviços de mesma natureza podem servir como referência para fins de
apuração de eventual sobrepreço ou superfaturamento. A Lei 14.133/2021 (nova
Lei de Licitações e Contratos) consagrou essa possibilidade ao estipular que
valores decorrentes de outros certames e contratos administrativos de objeto
semelhante podem ser uma fonte de preços paradigma para elaboração de
orçamento-base de licitações (art. 23, § 1º, inciso II, no caso de contratação
de bens e serviços em geral, e art. 23, § 2º, inciso III, no caso de
contratação de obras e serviços de engenharia).
Denúncia formulada ao TCU apontou indícios
de irregularidades em contrato celebrado pelo Conselho Regional de Engenharia e
Agronomia do Estado do Rio Grande do Sul (Crea-RS), decorrente da Concorrência
1/2010, tendo por objeto a prestação de serviços de digitalização e indexação
de documentos. Em consequência da confirmação dos indícios pela unidade
técnica, o Plenário do TCU decidiu converter os autos em tomada de contas
especial e autorizar, particularmente quanto ao “superfaturamento decorrente
de preços excessivos frente ao mercado”, a citação do então presidente da
entidade e da empresa contratada. A unidade instrutiva analisou os
argumentos aduzidos pelos responsáveis solidários e considerou-os
improcedentes. Segundo ela, não merecia acolhida a alegação de “invalidade
dos referenciais de preço de mercado baseados em valores extraídos de outros
contratos públicos de serviços de digitalização de documentos, uma vez que o
escopo e a ordem de grandeza dos quantitativos desses outros contratos seriam
diferentes em relação ao contrato em exame”. Os responsáveis alegaram que o
quantitativo contratado pelo TCU, um dos referenciais de preço adotados pela
unidade técnica, teria sido muito superior ao previsto no contrato do Crea-RS,
todavia, conforme evidenciou a própria unidade instrutiva, o quantitativo
efetivo dos serviços executados fora próximo daquele contratado pelo TCU, o que
não justificaria a diferença de preços entre ambas as avenças. Mais
especificamente, o preço unitário do serviço contratado pelo Tribunal fora de
R$ 0,0676/digitalização, ao passo que o preço unitário ajustado pelo Crea-RS
com a empresa contratada foi de R$ 0,56/digitalização, “valor 828% superior”.
Ponderou ainda o ex-presidente do Crea-RS que uma das propostas apresentadas no
Pregão Eletrônico 69/2009 do TCU (R$ 0,60) teria preço similar ao contratado
pelo Crea-RS (R$ 0,56). A unidade técnica retrucou que, na realidade, o valor a
que se referiu o responsável consistira em cotação de mercado feita à época pelo
Tribunal para elaboração do orçamento-base da licitação, e que, na
oportunidade, tal cotação fora confrontada com valores de outra cotação (R$
0,34) e de licitações realizadas à época pelo STF (Pregão Eletrônico 45/2009 -
R$ 0,32) e pelo STJ (Pregão Eletrônico 98/2009 - R$ 0,14) para serviços
semelhantes de digitalização, o que resultara, ao final, na adoção do valor
médio de R$ 0,35 como preço unitário referencial do certame do Tribunal. Nesse
sentido, verificou-se que o preço praticado pelo Crea-RS fora 60% superior ao
valor máximo admitido na licitação do TCU. Outros referenciais pesquisados pela
unidade instrutiva, obtidos de licitações contemporâneas realizadas por outros
órgãos para a contratação de serviços similares de digitalização (Pregão
Eletrônico 01/2010 do Ministério da Fazenda - R$ 0,0977; Pregão Eletrônico
30/2012 do Comando do Exército - R$ 0,1077; e Pregão Eletrônico 27/2013 do
Ministério da Defesa - R$ 0,10), perfazendo o valor médio de R$ 0,1018, também
indicaram a existência de preços excessivos frente ao mercado no contrato
firmado pelo Crea-RS. Quanto ao argumento de que a complexidade dos
serviços executados pela contratada justificaria o preço praticado, em razão
das dimensões e do tipo de papel dos documentos a serem digitalizados, a unidade
técnica apontou “que os objetos dos preços extraídos das licitações” por
ela pesquisadas eram os mesmos, “visto que, em todos os contratos indicados
como paradigma, há um grande quantitativo de documentos a serem digitalizados,
o que implica em diversidade de tipos de papel e dimensões dos documentos”.
Acerca do argumento de que o preço do contrato firmado pelo Crea-RS
contemplaria o serviço de certificação digital do documento digitalizado,
a unidade instrutiva deixou assente que, em sua proposta, a contratada ofertara
preço nulo para esse item, ou seja, a inclusão desse serviço não justificava o
acréscimo de preço frente ao mercado. Por derradeiro, a empresa contratada
afirmou que não possuiria ingerência na gestão do Crea-RS e estaria legalmente
obrigada a aceitar acréscimos unilaterais de até 25% dos serviços contratados.
A esse respeito, a unidade técnica frisou que tal argumento não afastava a
responsabilidade da empresa, uma vez que ela se beneficiara do recebimento de
pagamentos por serviços cujos preços unitários foram superiores aos de mercado.
Assim, considerando como válidos os referenciais de preço de mercado, a unidade
instrutiva calculou, como preço unitário paradigma do serviço, o valor de R$
0,15/digitalização, média obtida a partir dos seguintes pregões eletrônicos:
45/2009 do STF - R$ 0,32; 98/2009 do STJ - R$ 0,14; 01/2010 do Ministério da
Fazenda - R$ 0,0977; 30/2012 do Comando do Exército - R$ 0,1077; e 27/2013 do
Ministério da Defesa - R$ 0,10. No tocante a essa parcela de débito, o relator
manifestou-se de acordo com a instrução da unidade técnica, havendo, a seu ver,
“evidências suficientes nos autos” para demonstrar que o preço unitário
praticado no contrato celebrado pelo Crea-RS fora superior aos referenciais de
mercado. Nesse contexto, o relator invocou a jurisprudência do TCU, a exemplo
dos Acórdãos 1405/2016-Plenário e 1488/2016-Plenário, em que restara consignado que “valores unitários
extraídos de outras licitações de serviços de mesma natureza podem servir como
referência de preço paradigma para fins de apuração de eventual sobrepreço ou
superfaturamento”. Para o relator, a Lei 14.133/2021 (nova Lei de
Licitações e Contratos) “igualmente consagrou essa possibilidade ao
estipular que valores decorrentes de outros certames e contratos
administrativos de objeto semelhante podem ser uma fonte de preços paradigma
para elaboração de orçamento-base de licitações (art. 23, § 1º, inciso II, no
caso de contratação de bens e serviços em geral, e art. 23, § 2º, inciso III,
no caso de contratação de obras e serviços de engenharia)”. Ao final, ele
acolheu a proposta da unidade instrutiva de rejeitar as alegações de defesa dos
responsáveis, com condenação em débito solidário e aplicação de multa, no que
foi acompanhado pelos demais ministros.
Acórdão 823/2024 Plenário, Tomada de Contas Especial, Relator
Ministro-Substituto Augusto Sherman.
A adesão a ata de registro de preços
deve ser justificada pelo órgão não participante mediante detalhamento das
necessidades que pretende suprir por meio do contrato e demonstração da sua
compatibilidade com o objeto discriminado na ata, não servindo a esse propósito
a mera reprodução, parcial ou integral, do plano de trabalho do órgão
gerenciador. A comprovação da vantagem da adesão deve estar evidenciada pelo
confronto entre os preços unitários dos bens e serviços constantes da ata de
registro de preços e referenciais válidos de mercado, a serem obtidos nos
termos do art. 23 da Lei 14.133/2021 e do art. 5º da IN Seges/ME 65/2021, que
estabelecem, prioritariamente, a realização de consultas a painel de preços da
Administração Pública e a contratações similares de outros entes públicos.
Representação
apresentada por unidade técnica do TCU apontou possíveis irregularidades no
Contrato Confea 14/2017, celebrado a partir de adesão à Ata de Registro de
Preços da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) decorrente do
Pregão/ANA 36/2015, sob a regência da Lei 8.666/1993, com vistas à contratação
de empresa especializada para fornecimento, montagem e instalação de
equipamentos audiovisuais para os ambientes do edifício do Conselho Federal de
Engenharia e Agronomia (Confea), em Brasília/DF, abrangendo a montagem de
sistema de videowall e sonorização, com fornecimento de
materiais, mobiliário, serviços, treinamento e operação assistida. A
representação buscou apurar “impropriedades nos atos anteriores à assinatura
do contrato, como deficiência na definição do objeto, adesão à ata de maneira
inoportuna (ante a possibilidade de adoção de ‘outras modalidades de
licitação’), desatendimento aos requisitos exigidos pelo Decreto 7.892/2013
(norma vigente à época que regulamentava o Sistema de Registro de Preços
previsto no art. 15 da Lei 8.666/1993)”. A partir da análise de informações
encaminhadas pela ANA em resposta a diligência, a unidade técnica promoveu
audiência do ex-Superintendente de Estratégia e Gestão do Confea para que
encaminhasse suas razões de justificativa por: i) aderir à ata “sem
comprovação da compatibilidade do objeto registrado às reais necessidades da
autarquia e sem o detalhamento das necessidades que pretendia suprir por meio
do contrato, meramente reproduzindo as especificações do órgão gerenciador”;
e ii) falhas na pesquisa de preços para comprovar a vantajosidade da adesão à
ata, “consistentes na consulta somente a fornecedores, sem
justificativa, na ausência de verificação de possível acordo entre as empresas
consultadas e na consulta a empresa que não era do ramo do objeto licitado”.
Em sua defesa, o responsável sustentou, em síntese, que “a responsabilidade
pelos estudos e definição da melhor técnica de contratação não estava sob o
encargo do superintendente, mas sim das áreas especializadas da entidade que
analisariam minuciosamente as demandas e requisitos no contexto do Confea,
considerando os aspectos ‘técnicos, organizacionais e estratégicos’ do futuro
contrato”. Examinados os argumentos da defesa, a unidade técnica opinou
pelo seu não acolhimento e aplicação da multa prevista no art. 58,
inciso II, da Lei 8.443/1992 ao responsável. Em seu voto, o relator afirmou
que, apesar de o ex-superintendente tentar transferir sua responsabilidade para
terceiros, os documentos analisados nos autos indicavam a participação dele em
todas as fases da contratação efetuada pela entidade. Isso porque “assinou o
documento intitulado ‘projeto’ que visava ‘à contratação de empresa
especializada para modernização do sistema audiovisual do edifício sede do
Confea’”, subscreveu o “‘Balizamento de Preços’, que consolidou as
pesquisas de preços realizadas”, bem como “autorizou a contratação por
meio da adesão à ata da ANA”. Dito isso, o relator pontuou que a autoridade
que assina documentos públicos de aquisição de bens e serviços é, em regra,
responsável por verificar a legalidade do processo, mesmo que as informações e
demais elementos tenham sido produzidos por outras unidades da entidade. Em
seguida, trouxe o entendimento consolidado do TCU sobre o assunto,
transcrevendo o seguinte enunciado do Acórdão 1823/2017-Plenário, colhido da base da Jurisprudência Selecionada do
Tribunal: “A adesão a ata de registro de preços deve ser justificada pelo
órgão não participante mediante detalhamento das necessidades que pretende
suprir por meio do contrato e demonstração da sua compatibilidade com o objeto
discriminado na ata, não servindo a esse propósito a mera reprodução, parcial
ou integral, do plano de trabalho do órgão gerenciador. A comprovação da
vantagem da adesão deve estar evidenciada pelo confronto entre os preços
unitários dos bens e serviços constantes da ata de registro de preços e
referenciais válidos de mercado”. Com relação à pesquisa de preços, ele
lembrou que o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993, vigente à época da
contratação, “estabelecia que as compras, ‘sempre que possível’, deveriam se
‘balizar pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública’” e que o art. 2º, § 1º, da IN SLTI/MPOG 5/2014,
revogada pela IN 73/2020, “fixava que, nas pesquisas de preços, deveriam ser
priorizados o ‘Painel de Preços’, [...] e ‘as contratações
similares de outros entes públicos’, o que não foi observado, porquanto a
pesquisa de preços efetuada pelo Confea se restringiu à consulta somente a
fornecedores”. Assim, o relator concluiu que, diante das provas dos autos,
as falhas quanto à ausência de justificativa para a adesão à ata da ANA e à
pesquisa de preços deficiente se sustentavam. Nada obstante, ponderou que
existiam circunstâncias que atenuavam as mencionadas falhas. A primeira delas
referiu-se ao fato de não ter sido detectada incompatibilidade entre as
necessidades da entidade contratante e o objeto previsto na ata de registro de
preços, tendo em vista manifestações do Confea que indicaram o “atendimento
integral das especificações técnicas e quantidade dos equipamentos contratados
e instalados, e, ainda, que foram apresentadas especificações técnicas mínimas
necessárias para precificação do objeto pretendido”. A segunda, considerada
igualmente relevante para o relator, revestiu-se na “inexistência de
sobrepreço da contratação”. Diante dessas atenuantes e de precedentes do
TCU, em que ocorrências similares não resultaram em imposição de
multa aos responsáveis, a exemplo dos Acórdãos 1823/2017, 2877/2017 e 1875/2021,
todos do Plenário, o relator manifestou-se no sentido de que seria suficiente
expedir ciência ao Confea sobre as falhas identificadas no processo, com vistas
à adoção de medidas internas para prevenir a ocorrência de situações
semelhantes no futuro. Ao final, anuindo à proposição do relator, o Plenário
decidiu, entre outras providências, cientificar o Confea de que “a adesão à
ata de registro de preços sem a motivação expressa da comprovação da
compatibilidade do objeto registrado às reais necessidades da entidade e sem o detalhamento
das necessidades que pretendia suprir por meio do contrato está em dissonância
com a jurisprudência do Tribunal, a exemplo do Acórdão 1.823/2017 – Plenário”
e de que “a pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de
serviços realizada somente mediante consulta a fornecedores, sem
justificativas, foi de encontro ao art. 15, inciso V, da antiga Lei
8.666/1993 c/c o art. 2º, § 1º, da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014
(vigente à época), que determinavam a priorização do Painel de Preços [...] e
de contratações similares de outros entes públicos, matéria atualmente
disciplinada no art. 23 da Lei 14.133/20221 e no art. 5º da Instrução Normativa
SEGES/ME 65/2021, com regramento similar”.
Acórdão 2630/2024 Plenário, Representação, Relator Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer.
Caros pregoeiros e licitantes, a
melhor fonte de conhecimento sobre licitações se chama TCU - Tribunal de Contas
da União. Leiam atentamente os acórdãos do TCU, pois eles trazem ensinamentos e
recomendações importantíssimos, e tenham a certeza de estarem realizando um
grande serviço à sociedade.
Obrigado por ter lido este artigo. Se gostou, você
pode ir para o comentário número 1, Artigo 1º da Lei 14.133/21.
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também pode clicar aqui e ir para o próximo COMENTÁRIO 24.
