COMENTÁRIO 44
LEI Nº 14.133, DE 1º DE ABRIL DE 2021
Lei de Licitações e Contratos Administrativos
Art. 44. Quando houver a possibilidade de compra ou de
locação de bens, o estudo técnico preliminar deverá considerar os custos e os
benefícios de cada opção, com indicação da alternativa mais vantajosa.
Comentários:
Quando a Administração
tiver a opção de, por exemplo, comprar impressoras e cartuchos de toner ou realizar
licitação para locação desses materiais deve avaliar quais custos e quais benefícios
teria caso optasse por uma das duas soluções. E não basta que essas vantagens e
desvantagens estejam na cabeça do administrador, elas precisam estar descritas
no ETP-Estudos Técnicos Preliminares.
Conforme se depreende da leitura do inciso
XX do Art. 6º da Lei 14.133/21, o Estudo Técnico Preliminar é o documento
constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação e caracteriza
o interesse público envolvido, a melhor solução para a satisfação desse
interesse público e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao
projeto básico.
MODELO DE DOCUMENTO de ESTUDO PRELIMINAR (ESTUDO PRELIMINAR)
A Nova Lei, no Inciso I do seu artigo 18, exige que a
descrição da necessidade de contratação prevista no DFD (Documento de
oficialização da Demanda) seja fundamentada em ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP)
que caracterize o INTERESSE PÚBLICO envolvido.
O artigo 6º, inciso XX, traz uma cópia da definição de
ETP prevista no inciso IV do Artigo 3º do Decreto 10.024/19. Assim a Nova Lei
conceitua o ETP:
XX -
estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do
planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e
a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao
projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da
contratação.
O inciso IV do Artigo 3º do Decreto 10.024/19,
conceituando o estudo técnico preliminar, afirma que é o documento
constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, que caracteriza
o interesse público envolvido e a melhor solução ao problema a ser resolvido e
que, na hipótese de conclusão pela viabilidade da contratação, fundamenta o
termo de referência;
Vamos ver agora as finalidades do ETPs - Estudos Técnicos Preliminares
As principais finalidades dos estudos preliminares
são:
a) assegurar a viabilidade técnica da contratação;
b) avaliar os resultados que se espera obter;
c) servir de referência para elaboração do termo de
referência, do projeto básico, assim como do plano de trabalho.
INFORMAÇÕES QUE DEVEM CONSTAR DOS ESTUDOS TÉCNICOS PRELIMINARES.
a) Necessidade da contratação – Esse talvez seja o principal ponto
abordado nos ETPs. Deve sempre haver uma justificativa para um dispêndio que a
administração pública pretende realizar. Essa contratação, ou esse produto ou
serviço devem ser destinados a atender uma demanda específica que esteja de
acordo com os objetivos institucionais da organização. A justificativa deve ter
um cunho técnico e estar alinhada com as diretrizes institucionais do órgão
previamente estabelecidas, especialmente quanto à sustentabilidade. Enfim, A
justificativa da contratação representa a necessidade do órgão de dispor de
determinado bem ou serviço para cumprir com seus objetivos institucionais.
(...) Deve contemplar as
razões de fato e de direito que fundamentam a demanda dos produtos ou do
serviço que se pretende contratar, apontando claramente os benefícios a serem
alcançados pela contratação. Portanto, a justificativa deve, por meio de
argumentos concretos, demonstrar que a aquisição encontra-se plenamente
adequada ao seu objetivo, além de evidenciar que o objeto da compra seria a
melhor (ou única) solução capaz de satisfazer as necessidades do setor. Esse
mesmo suporte fático de que utiliza o gestor para justificar a contratação
também servirá de base para a caracterização da hipótese de dispensa ou
inexigibilidade verificada no caso concreto, a exemplo da contratação
emergencial fundamentada no art. 24, inciso IV” (Manual de Compras Diretas
do TCU).
Veja que mesmo no caso de compras diretas de baixo
valor, a necessidade de contratação deve ser apresentada no processo de
contratação para dar regularidade ao procedimento.
b) Requisitos da contratação –
Referem-se à solução escolhida. Nesse ponto são definidos os requisitos que
deverão ser atendidos. As especificações técnicas do produto ou do serviço que
se deseja contratar. Os ETPs devem indicar a razão da escolha de uma solução em
detrimento de outra, apontando os resultados que se espera alcançar com a
escolha feita, o nível de qualidade e a economia que poderá ser obtida com a
mesma. Deve-se evitar, nesse momento, que ocorra o direcionamento do processo
de aquisição, ao mesmo tempo em que se possibilite a utilização da solução
escolhida por um período que justifique o investimento feito.
Como exemplo podemos citar a opção
da solução vigilância desarmada em detrimento da vigilância armada. Nesse caso,
uma e outra opção deve ser analisada em termos de funcionalidade, custos,
alcance de resultados, se o mercado tem condições de atender a uma ou outra
solução, quais os riscos envolvidos e a forma de mitigá-los, que controles
deverão ser exercidos durante a execução do contrato, e assim por diante.
Nesse ponto do estudo devem ser
inseridos os requisitos de sustentabilidade de maneira justificada. A avaliação
deve considerar a maturidade do mercado quanto ao fornecimento do produto.
c) Quantidade de itens a serem adquiridos - A estimativa deve ser
justificada, estar de acordo com os resultados que se pretende alcançar e com a
demanda existente em toda a instituição, inclusive em eventuais unidades
descentralizadas. Quando a estimativa não puder ser feita de forma precisa, o
órgão deve verificar a possibilidade de realizar a contratação via Sistema de
Registro de Preços, ou avaliar se um acréscimo futuro, mediante aditivo, será
suficiente para atender futuras demandas, observando sempre o prazo de vigência
contratual. Essa estimativa está sujeita a alguns riscos, como por exemplo, o
desperdício ou a falta de bens ou serviços essenciais e isso dever ser
considerado. Outra questão importante se refere ao parcelamento da aquisição,
caso o objeto seja composto de itens que possam ser fornecidos de maneira
individualizada. Nesse caso, deve ser analisada a escala da aquisição e a
problemática referente à contratação de vários fornecedores.
d) Levantamento de mercado - O responsável pelo planejamento de
compras deve verificar se o mercado tem condições de fornecer o objeto
pretendido, evitando com isso que ocorra retrabalho. Quanto maior for o número
de fornecedores existentes melhor será para o órgão, pois além de uma
competição mais acirrada, com consequente menor preço, a possibilidade de
direcionamento ou a existência de conluio entre os interessados também será
reduzida. Em alguns casos já verificados na prática, observou-se que a
licitação foi malsucedida, levando a uma licitação deserta ou fracassada,
simplesmente pela inexistência de empresas aptas a fornecer o objeto
pretendido. Nesse momento, a equipe responsável deverá fazer uma estimativa
preliminar de preço do objeto. Ela é necessária para que possa definir a
viabilidade orçamentária da contratação e informar aos interessados sobre o
valor máximo que a administração está disposta a pagar. Pode ser indicada
também a possibilidade de ganho de escala na contratação no caso de utilização do
sistema de registro de preços ou de compra compartilhada com outros órgãos.
No caso de produtos sustentáveis, deve ser considerada
a possibilidade de valores mais altos, por isso o estudo não deve se limitar ao
preço propriamente dito, mas considerar ganhos de longo prazo da
contratação, possibilidade de reaproveitamento dos resíduos e outros requisitos
de sustentabilidade aplicáveis.
e) Resultados pretendidos - São os benefícios diretos que se
pretende alcançar com a contratação. Deve ser avaliada sob a ótica da
economicidade, eficácia, eficiência, recursos humanos, financeiros, e,
inclusive, com relação aos impactos ambientais, tais como, redução do consumo
de papel, redução na geração de resíduos, economia de energia elétrica,
utilização da logística reversa, etc. A “manutenção das atividades
operacionais” de uma instituição é sempre indicado como um resultado esperado,
mas que pode ser aperfeiçoado com a indicação de eventuais ganhos de
produtividade e economicidade.
f) Análise de riscos - Análise dos riscos relativos à contratação e
à gestão do contrato e a previsão de ações mitigadoras que possam reduzi-los a
níveis aceitáveis. Essa avaliação, como visto, é feita em todos os pontos que
constam dos estudos preliminares. Para facilitar a compreensão dos riscos
existentes, podemos utilizar o mapa de riscos, que permite uma visualização
mais amigável. Esse documento indica o risco, a forma de monitoramento, a
maneira que esse risco pode ser minimizado e os impactos que poderá provocar. O
mais importante na gestão de riscos é conhecê-lo, saber de sua existência e da
possibilidade concreta de seu controle. No caso de produtos e serviços
sustentáveis, deve ser considerada a possibilidade do mercado não estar
plenamente apto a fornecer o objeto pretendido, não possuir condições de
exercer a logística reserva, ou exercê-la com alto custo, e assim por diante.
Ao final dos estudos preliminares
os responsáveis pela elaboração desse documento devem se posicionar claramente
sobre a viabilidade da contratação em todos os seus aspectos, quais sejam,
técnico, legal, orçamentário, mercadológico, informando se todos foram
avaliados positivamente ou se existe alguma restrição à continuidade do
processo. Os demandantes do bem ou serviço também devem se manifestar
demonstrando sintonia com os responsáveis pelos estudos.
Em regra, os responsáveis pela
elaboração dos ETPs são técnicos ou servidores que lidam com o objeto a ser
contratado e devem possuir o conhecimento e os requisitos profissionais
necessários e estar preparados para especificar e avaliar produtos e serviços
que atendam os requisitos de sustentabilidade.
Feitas essas considerações sobre
os ETPs, devemos ter em mente que nada poderá ser feito se o órgão não dispuser
de pessoal especializado, devidamente treinado. Essa situação, infelizmente, é
bastante frequente na administração pública que atribui a servidores não
qualificados a responsabilidade pela elaboração de estudos da espécie.
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