ESTUDOS SOBRE REGIMES DE EXECUÇÃO - FONTE AGU

REGIMES DE EXECUÇÃO e PARCELAMENTO

 

Deve-se observar que o REGIME DE EXECUÇÃO POR PREÇO UNITÁRIO destina-se aos empreendimentos que devam ser realizados em quantidade e podem ser mensurados por unidades de medida, cujo valor total do contrato é o resultante da multiplicação do preço unitário pela quantidade e tipos de unidades contratadas. Portanto, é especialmente aplicável aos contratos que podem ser divididos em unidades autônomas independentes que compõem o objeto integral pretendido pela Administração.

São exemplos: execução de fundações; serviços de terraplanagem; desmontes de rochas; implantação, pavimentação ou restauração de rodovias; construção de canais, barragens, adutoras, perímetros de irrigação, obras de saneamento, infraestrutura urbana; obras portuárias, dragagem e derrocamento; reforma de edificações; e construção de poço artesiano. Não se exige o mesmo nível de precisão da empreitada por preço global/integral, em razão da imprecisão inerente à própria natureza do objeto contratado que está sujeito a variações, especialmente nos quantitativos, em razão de fatores supervenientes ou inicialmente não totalmente conhecidos. Assim, pode-se afirmar que a conveniência de se adotar o regime de empreitada por preço global diminui à medida que se eleva o nível de incerteza sobre o objeto a ser contratado (Ver TCU, Ac n. 1.977/2013-Plenário, Item 29).

Acerca da escolha do regime de execução, o Tribunal de Contas da União orienta que:

a) a escolha do regime de execução contratual pelo gestor deve estar fundamentada nos autos do processo licitatório, em prestígio ao definido no art. 50 da Lei nº 9.784/1999;

b) a empreitada por preço global, em regra, em razão de a liquidação de despesas não envolver, necessariamente, a medição unitária dos quantitativos de cada serviço na planilha orçamentária, nos termos do art. 6º, inciso VIII, alínea “a”, da Lei nº 8.666/1993, deve ser adotada quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem posteriormente executados na fase contratual; enquanto que a empreitada por preço unitário deve ser preferida nos casos em que os objetos, por sua natureza, possuam uma imprecisão inerente de quantitativos em seus itens orçamentários, como são os casos de reformas de edificação, obras com grandes movimentações de terra e interferências, obras de manutenção rodoviária, dentre outras;

c) nas situações em que, mesmo diante de objeto com imprecisão intrínseca de quantitativos, tal qual asseverado na letra “c” supra, se preferir a utilização da empreitada por preço global, deve ser justificada, no bojo do processo licitatório, a vantagem dessa transferência maior de riscos para o particular - e, consequentemente, maiores preços ofertados - em termos técnicos, econômicos ou outro objetivamente motivado, bem assim como os impactos decorrentes desses riscos na composição do orçamento da obra, em especial a taxa de BDI (Bonificação e Despesas Indiretas); (Acórdão nº 1977/2013 – Plenário)

Aceitabilidade da proposta nos regimes de empreitada por preço global e empreitada integral

Dispõe o Decreto nº 7.983, de 2013, sobre a aceitabilidade da proposta nos regimes de empreitada por preço global e empreitada integral:

Art. 13.  Em caso de adoção dos regimes de empreitada por preço global e de empreitada integral, deverão ser observadas as seguintes disposições para formação e aceitabilidade dos preços:

I - na formação do preço que constará das propostas dos licitantes, poderão ser utilizados custos unitários diferentes daqueles obtidos a partir dos sistemas de custos de referência previstos neste Decreto, desde que o preço global orçado e o de cada uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro do contrato, observado o art. 9º, fiquem iguais ou abaixo dos preços de referência da administração pública obtidos na forma do Capítulo II, assegurado aos órgãos de controle o acesso irrestrito a essas informações; (...)

Parágrafo único. Para o atendimento do art. 11, os critérios de aceitabilidade de preços serão definidos em relação aos preços global e de cada uma das etapas previstas no cronograma físico-financeiro do contrato, que deverão constar do edital de licitação.

Valores: Os valores unitários e global deverão constar nos autos do processo licitatório do pregão. A consulta pelos licitantes e interessados não pode ser vedada. A divulgação dos valores no edital ou anexos, é medida condizente com os princípios da publicidade e transparência (arts. 5º, caput e LV, e 37, caput, da constituição federal; art. 3º, e 44, §1°, da Lei nº 8.666, de 1993, e art. 2° da Lei nº 9.784, de 1999). O Decreto nº 7.983, de 2013, em seu art. 2º, IX, define critérios de aceitabilidade de preços como parâmetros de preços máximos, unitários e global, a serem fixados pela administração pública e publicados no edital de licitação para aceitação e julgamento das propostas dos licitantes. Todavia, caso o administrador opte pela não divulgação destes valores no edital do pregão ou anexos, amparado no Acórdão nº 1153/2013 – Plenário, do TCU, deverá motivar a decisão, sendo-lhe vedado, reitere-se, negar acesso a essas informações ao licitante e a qualquer interessado.

 

Parcelamento: A IN SLTI-MPOG n. 02/2008 (alterada pela IN SLTI n. 06/2013) contém as seguintes condições para a aglutinação de serviços: “Art. 3º Serviços distintos podem ser licitados e contratados conjuntamente, desde que formalmente comprovado que: I - o parcelamento torna o contrato técnica, econômica e administrativamente inviável ou provoca a perda de economia de escala; e II - os serviços podem ser prestados por empresa registrada e sob fiscalização de um único conselho regional de classe profissional, quando couber. Parágrafo único. O órgão não poderá contratar o mesmo prestador para realizar serviços de execução e fiscalização relativos ao mesmo objeto, assegurando a necessária segregação das funções.”

O parcelamento também é tratado na IN SEGES/MP n. 05/2017, no item 3.8 do anexo III (Dos Estudos Preliminares) da seguinte forma: “3.8. Justificativas para o parcelamento ou não da solução: a) O parcelamento da solução é a regra devendo a licitação ser realizada por item, sempre que o objeto for divisível, desde que se verifique não haver prejuízo para o conjunto da solução ou perda de economia de escala, visando propiciar a ampla participação de licitantes, que embora não disponham de capacidade para execução da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas; b) Definir e documentar o método para avaliar se o objeto é divisível, levando em consideração o mercado fornecedor, podendo ser parcelado caso a contratação nesses moldes assegure, concomitantemente: b.1) ser técnica e economicamente viável; b.2) que não haverá perda de escala; e b.3) que haverá melhor aproveitamento do mercado e ampliação da competitividade;”

Portanto, a regra a ser observada pela Administração nas licitações é a do parcelamento do objeto, conforme disposto no § 1º do art. 23 da Lei nº 8.666, de 1993, e na Súmula 247 do TCU. Mesmo em serviços de engenharia, ainda na fase do estudo técnico preliminar ou do anteprojeto, é possível planejar e desenvolver ações que estabeleçam a viabilidade técnica e econômica do parcelamento do serviço em etapas, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala.

De qualquer sorte, de se registrar que grande parte dos serviços de engenharia comuns licitados pela modalidade em apreço, são realizados por única empresa de engenharia, por questões técnicas que assim o determinam, indicando a necessidade de utilização de um dos regimes de execução (empreitada por preço global ou unitário, tarefa ou empreitada integral). Recomenda-se, assim, que a Administração verifique caso a caso acerca da apreciação da questão do parcelamento, atentando para o porte dos serviços contratados e sua natureza para fins de aplicação da regra.

“A realização de licitações distintas deve merecer especial atenção do administrador público em função: (a) de análise do custo-benefício que a medida oferece à Administração; dependendo das características da obra ou do serviço, quanto maior for a quantidade licitada, menor poderá ser o seu custo unitário, a inviabilizar o parcelamento; (b) da possibilidade de subcontratação de partes do objeto, que pode ser fator de ampliação da competitividade, tanto ao estimular a participação de maior número de entidades do ramo, quanto ao preservar a especialização correlata à natureza do objeto.” Ibid., p. 149.

Jurisprudência do TCU sobre o parcelamento:

“20. O §1º do art. 23, realmente, é norma permeada pela discricionariedade. Nela, está dito que a Administração deve dividir obras, serviços e compras em tantas parcelas quantas se “comprovarem técnica e economicamente viáveis”. O legislador, no entanto, houve por bem não definir o que se deva entender por “técnica e economicamente viáveis”. Desta imprecisão semântica é que surge campo para a apreciação subjetiva da Administração, a qual, perante os casos concretos, à luz dos tecnicismos peculiares a cada situação e do empirismo, decidirá se é cabível ou não o parcelamento do objeto do certame. Esta liberdade de agir idealizada pelo legislador decorre, por óbvio, da impossibilidade de dar a cada caso concreto, individualmente, tratamento jurídico próprio, específico.

21. No entanto, a discricionariedade idealizada pela norma é condição apenas necessária — e não suficiente — para que, perante o caso concreto, o aplicador do direito possa agir discricionariamente. No caso do §1º do art. 23 da Lei de Licitações, por exemplo, é evidente que haverá casos em que será impossível definir, com a precisão necessária, se a situação é ou não técnica e economicamente viável. Para esses casos, não há como cobrar da Administração uma providência específica. Estará ela, indubitavelmente, respaldada a agir em uma ou outra direção. É diferente, no entanto, quando existam elementos objetivos que permitam à Administração, com boa dose de certeza, pender para um ou outro lado. Para esses casos, os dizeres “técnica e economicamente viáveis” perdem o caráter de vaguidade e tornam-se objetivos.” Acórdão nº 159/2003, Plenário.