Nas licitações de obras e serviços
de engenharia, a ausência, no edital, da forma de análise e julgamento dos
preços ofertados para fins de avaliação de inexequibilidade, especialmente
quanto à definição dos preços unitários relevantes, afronta o art. 59, § 3º,
da Lei 14.133/2021 e o princípio da eficiência.
Representação
formulada ao TCU apontou supostas irregularidades no Pregão Eletrônico
90046/GAP-RF/2024, conduzido pelo Grupamento de Apoio de Recife (GAP-RF) com
vistas à contratação de serviços de manutenção predial para o Comando da
Aeronáutica. Entre as irregularidades examinadas, o auditor da unidade técnica
apontou: i) desclassificação indevida da autora da representação nos grupos 3 e
5 por inexequibilidade de itens que representavam “parcela ínfima” do
valor total; ii) omissão do edital ao não definir quais seriam os preços
unitários relevantes para fins de avaliação de exequibilidade, em afronta ao
art. 59, § 3º, da Lei 14.133/2021. Por sua vez, o auditor-chefe adjunto da
unidade instrutora concordou no tocante à ausência de definição, no instrumento
convocatório, dos preços unitários relevantes na análise de exequibilidade das
propostas, mas divergiu do auditor quanto à desclassificação da empresa
representante ter sido indevida. Em seu voto, alinhando-se ao entendimento do
auditor-chefe adjunto, o relator não identificou irregularidade na exclusão das
propostas oferecidas pela autora da representação nos grupos 3 e 5,
discordando, pois, da conclusão do auditor de que as desclassificações teriam
sido indevidas em razão de os itens considerados inexequíveis representarem
percentuais irrisórios do valor total dos grupos. O relator pontuou que o art.
59, § 3º, da Lei 14.133/2021 dispõe que, para serviços de engenharia, a
avaliação de exequibilidade tem que levar em conta o preço global, os
quantitativos e os preços unitários tidos como relevantes, devendo o critério
de aceitabilidade ser fixado no edital. Ele ressaltou que, no caso concreto, o
edital do Pregão Eletrônico 90046/GAP-RF/2024 fora omisso, pois não
estabelecera quais seriam os preços unitários relevantes, limitando-se a fixar
regra geral de que propostas inferiores a 75% do valor orçado seriam
consideradas inexequíveis. Diante dessa lacuna, assinalou o relator, os “condutores
do certame” aferiram de forma linear e rígida todos os itens da planilha de
custos, ou seja, o pregoeiro adotara conduta “estritamente vinculada ao que
estava posto”. Para ele, se “o agente” optasse por definir, por
conta própria e durante o julgamento, quais itens seriam relevantes, “introduziria
um elevado nível de subjetividade em uma fase na qual deve imperar a análise
objetiva e impessoal das propostas”. Em outras palavras, a despeito de a
atuação da “equipe” que conduzira o certame ter sido “excessivamente
restritiva” ante a ausência de regras claras, naquele momento não seria
apropriado, sob a ótica do relator, realizar uma “flexibilização
seletiva da análise de exequibilidade, sob pena de incorrer em subjetivismo”
que comprometeria a segurança jurídica do certame. Portanto, prosseguiu
ele, embora o procedimento não tivesse sido o mais eficiente, ele fora aplicado
“de forma indistinta e isonômica” a todos os participantes. Nesse
sentido, seria desarrazoado, na visão do relator, considerar irregular a adoção
de procedimento alinhado ao edital, o qual resultara na desclassificação de
propostas em desconformidade com as “regras válidas para a disputa naquele
momento”. Segundo ele, a omissão do edital em não definir claramente os
itens de maior relevância para fins de análise de exequibilidade, nos termos do
art. 59, § 3º, da Lei 14.133/2021, “induziu o pregoeiro a uma atuação
estritamente vinculada e rígida”, motivo pelo qual a desclassificação, “longe
de ser um ato subjetivo ou desproporcional do pregoeiro”, representara o
resultado direto de uma “modelagem falha do certame”.
Subsistiria, contudo, a falha da Administração em elaborar edital que não
definira, de forma clara e objetiva, a metodologia de análise de preços
unitários relevantes, e tal ausência de definições “gerou um engessamento do
processo licitatório, prolongou demasiadamente a fase de julgamento e impôs
altos custos de transação a todos os envolvidos”, em afronta ao princípio
da eficiência. Tendo em vista que as falhas identificadas não configuraram erro
grosseiro ou má-fé que justificassem “a anulação do procedimento”,
sobretudo diante do risco de periculum in mora reverso, por se tratar de
serviço essencial de manutenção predial, o relator, acolhendo o posicionamento
da unidade técnica, entendeu que a expedição de ciência e a manutenção dos atos
já realizados seriam as medidas que melhor atenderiam ao interesse público.
Desse modo, ele julgou pertinente apenas ajustar o encaminhamento proposto para
que a ciência expedida ao GAP-RF abrangesse a falha de modelagem do edital,
mais especificamente a ausência de definição dos itens relevantes, em
contrariedade ao art. 59, § 3º, da Lei 14.133/2021, suprimindo-se a ciência que
imputava irregularidade ao ato de desclassificação em si. Destarte, o relator
propôs, e o colegiado decidiu, considerar a representação parcialmente
procedente, sem prejuízo de, para prevenir ocorrências semelhantes, cientificar
o órgão licitante, com relação ao ponto, sobre a seguinte falha na fase de
planejamento do Pregão Eletrônico 90046/GAP-RF/2024: “ausência de definição
clara e objetiva no edital sobre a forma de análise e julgamento dos preços ofertados
para fins de avaliação de inexequibilidade, especialmente quanto à definição de
quais seriam os preços unitários relevantes, em afronta ao art. 59, § 3º, da
Lei 14.133/2021, o que resultou em rigidez procedimental e afronta ao princípio
da eficiência”.
Acórdão
2357/2026 Primeira Câmara, Representação, Relator Ministro Bruno Dantas.
