A exigência de capital social ou
patrimônio líquido mínimos, disposta no art. 69, § 4º, da Lei 14.133/2021, não
está condicionada apenas aos casos em que o licitante apresente índices
contábeis iguais ou inferiores a 1 (um). Para fins de habilitação
econômico-financeira, a Administração pode exigir dos licitantes, de forma
cumulativa: i) declaração de compromissos assumidos (art. 69, § 3º, da
mencionada lei); ii) índices de liquidez acima de 1 (um); iii) patrimônio
líquido mínimo de até 10% do valor estimado da contratação; e iv) capital
circulante mínimo em percentual suficiente para assegurar até dois meses de
execução contratual sem nenhum pagamento por parte da Administração, devendo
tais exigências ser devidamente motivadas nos atos preparatórios da
contratação.
Denúncia
encaminhada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico
52/2023, promovido pela Base Administrativa do Complexo de Saúde do Rio de
Janeiro – Exército Brasileiro, cujo objeto era a contratação de empresa
especializada na prestação de serviços de consulta on-line
(telemedicina/teleconsulta) para atender a demandas ambulatoriais da rede
assistencial do Exército. O orçamento estimado fora de R$ 56.112.000,00, tendo
sido o certame regido pela Lei 14.133/2021. Entre as irregularidades
suscitadas, mereceu destaque a alegação de que a empresa vencedora do certame
não detinha condições econômico-financeiras para executar os serviços, pois seu
capital social seria de apenas R$ 2.000,00. Após o exame inicial da denúncia, a
unidade técnica realizou a oitiva prévia do órgão jurisdicionado quanto aos “indícios
de falsidade material das demonstrações contábeis e dos atestados de
qualificação técnica da empresa contratada”. Não esclarecidos os
apontamentos, promoveu-se a audiência da empresa vencedora da licitação, para
que apresentasse justificativas sobre os mesmos fatos. Em sua manifestação, a
unidade técnica destacou, preliminarmente, que o termo de referência da
licitação exigira dos participantes que, em relação às demonstrações contábeis,
fosse possível extrair índices de Liquidez Geral (LG), Liquidez Corrente (LC) e
Solvência Geral (SG) superiores a 1 (um), e, na hipótese de o licitante
apresentar resultado inferior ou igual a 1 (um) em qualquer dos índices,
deveria comprovar capital social mínimo de 10% do valor total estimado da
contratação, ou seja, de R$ 5,6 milhões. Na sequência, foram transcritas as
cláusulas editalícias pertinentes: “8.24. Balanço patrimonial, demonstração
de resultado de exercício e demais demonstrações contábeis dos 2 (dois) últimos
exercícios sociais, comprovando: 8.24.1. índices de Liquidez Geral (LG),
Liquidez Corrente (LC), e Solvência Geral (SG) superiores a 1 (um); 8.24.2. As
empresas criadas no exercício financeiro da licitação deverão atender a todas
as exigências da habilitação e poderão substituir os demonstrativos contábeis
pelo balanço de abertura; 8.24.3. Os documentos referidos acima limitar-se-ão
ao último exercício no caso de a pessoa jurídica ter sido constituída há menos
de 2 (dois) anos. 8.24.4. Os documentos referidos acima deverão ser exigidos
com base no limite definido pela Receita Federal do Brasil para transmissão da
Escrituração Contábil Digital - ECD ao Sped. 8.25. Caso a empresa licitante
apresente resultado inferior ou igual a 1 (um) em qualquer dos índices de
Liquidez Geral (LG), Solvência Geral (SG) e Liquidez Corrente (LC), será
exigido para fins de habilitação capital social mínimo de 10% do valor total
estimado da contratação”. Portanto, acrescentou a unidade instrutiva,
consoante o instrumento convocatório, a análise do capital social mínimo só
deveria ocorrer caso os índices fossem iguais ou inferiores a 1 (um). E como o
capital social da empresa “nos dois anos anteriores era de R$ 2.000,00”,
para verificar se a habilitação dela fora correta, ou não, a unidade técnica se
debruçara sobre as demonstrações contábeis que “lastreavam índices
superiores a 1 (um)”. Em razão disso, observara que, em 2021, no grupo “passivo
não circulante”, havia uma dívida total de R$ 1.036.812,65, oriunda de
empréstimo. No ano seguinte, esse montante fora realocado na conta “passivo
circulante” e, ao final do exercício, essa conta fora zerada, indicando a
amortização completa. A unidade instrutiva cogitou que essa operação tivesse
sido realizada com o objetivo de aumentar artificialmente os índices e assim
atender aos critérios do termo de referência, mas não fora possível confirmar
essa suspeita, embora fosse evidente a “desproporção entre o valor do mútuo
e o capital social da empresa”. Por esse motivo, neste ponto, ela propôs o
acolhimento das razões de justificativa da empresa. Em seu voto, o relator
assinalou que, apesar de concordar com a conclusão da unidade técnica, os
documentos constantes dos autos sugeriam que a empresa “não tinha condições
de ser contratada, pois, em 2021, seus índices e seu capital social não
atendiam às exigências previstas no termo de compromisso”, isso porque
tanto a Lei 14.133/2021 quanto o termo de referência da licitação exigiam a
apresentação de balanço patrimonial, de demonstração de resultado de exercício
e das demais demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios sociais, isto
é, referentes aos anos de 2021 e 2022. Para ele, mesmo não havendo nos autos o
balanço patrimonial e a demonstração de resultado de exercício para o ano de
2021, por meio do balancete contábil daquele exercício fora possível extrair os
saldos existentes em 31/12/2021 para as contas do ativo circulante e realizável
no longo prazo, bem como do passivo circulante e não circulante, cujos
componentes seriam necessários para o cálculo dos índices de Liquidez Geral
(LG), Solvência Geral (SG) e Liquidez Corrente (LC). E o exame conjunto dos
atestados de capacidade técnico-operacional e dos demonstrativos contábeis
apresentados pela empresa na licitação “evidencia dados manifestamente
incompatíveis com a realidade do mercado e apontam a falsidade material dos
documentos apresentados”. Em função disso, ele propôs ao Tribunal a
declaração de inidoneidade da sociedade empresária pelo prazo de três anos, com
fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992. De outro tanto, o relator considerou
existir “importante orientação geral a ser extraída da análise do subitem
8.24 do termo de referência da licitação”, o qual, segundo ele,
condicionara indevidamente a apresentação, pelos licitantes, de capital social
mínimo de 10% do valor estimado da contratação somente se qualquer um dos
índices de liquidez apresentasse valor inferior ou igual a 1 (um). Ponderou que
pareceres recentes da Advocacia-Geral da União “têm apresentado
orientações semelhantes, conforme se observa” na ementa do Parecer
3/2024/CNMLC/CGI/AGU: “Consulta jurídica relativa à possibilidade de se
exigir, em processos licitatórios destinados ao fornecimento de bens, regidos
pela Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, o atendimento aos requisitos
habilitatórios de forma cumulativa, para fins de qualificação
econômico-financeira ou qualificação técnica. I – Nas licitações regidas pela
Lei nº 14.133, de 2021, é lícita a previsão no instrumento convocatório de
demonstração cumulativa de comprovação de patrimônio líquido mínimo ou capital
social mínimo em percentual incidente sobre o valor estimado da contratação; II
– A comprovação de capital mínimo ou patrimônio líquido mínimo é
subsidiária, aplícável apenas na hipótese em que a apresentação dos índices
econômicos LG, SG e LC forem iguais ou inferiores a 1 (um);” (grifo do
relator). Ele afirmou divergir da interpretação da AGU no tocante ao item II
supracitado, sob o argumento de que a leitura do art. 69 da Lei 14.133/2021
estaria a demonstrar que a exigência de capital social ou patrimônio líquido
mínimos, disposta no § 4º do referido artigo, não está condicionada apenas aos
casos em que o licitante apresente índices contábeis iguais ou inferiores a 1
(um), transcrevendo, em seguida, o mencionado artigo: “Art. 69. A
habilitação econômico-financeira visa a demonstrar a aptidão econômica do
licitante para cumprir as obrigações decorrentes do futuro contrato, devendo
ser comprovada de forma objetiva, por coeficientes e índices econômicos
previstos no edital, devidamente justificados no processo licitatório, e será restrita
à apresentação da seguinte documentação: I - balanço patrimonial, demonstração
de resultado de exercício e demais demonstrações contábeis dos 2 (dois) últimos
exercícios sociais; II - certidão negativa de feitos sobre falência expedida
pelo distribuidor da sede do licitante. [...] § 3º É admitida a
exigência da relação dos compromissos assumidos pelo licitante que importem em
diminuição de sua capacidade econômico-financeira, excluídas parcelas já
executadas de contratos firmados. § 4º A Administração, nas compras para
entrega futura e na execução de obras e serviços, poderá estabelecer no edital
a exigência de capital mínimo ou de patrimônio líquido mínimo equivalente a até
10% (dez por cento) do valor estimado da contratação.” (grifo do
relator). Ele pontuou que cada uma das exigências previstas no art. 69 da Lei
14.133/2021 possui objetivo distinto, a saber: i) a comprovação de patrimônio
líquido ou capital social mínimo tem a finalidade de demonstrar que a licitante
possui porte econômico compatível com o objeto da contratação; ii) a exigência
de índices contábeis de LC, SG e LG objetivam garantir que a licitante possua
disponibilidades financeiras (liquidez) suficientes para honrar suas
obrigações, já que a situação patrimonial (medida pelo patrimônio líquido ou
capital social) pode estar em grande parte alocada em ativos de baixa liquidez,
a exemplo de participações societárias em outras empresas ou imóveis; iii) a
relação de compromissos assumidos é necessária para assegurar que a licitante
não tenha previamente comprometido sua disponibilidade financeira e patrimonial
em razão de outros contratos anteriormente celebrados. Retomando à análise do
caso concreto, o relator salientou que, da forma como fora redigido o edital do
Pregão Eletrônico 52/2023, uma empresa com ativo circulante de apenas R$ 20,00
e passivo circulante de R$ 5,00 poderia habilitar-se num certame cujo valor
estimado é dezenas de milhões de reais, pois possuiria índice de liquidez
corrente equivalente a 4 (quatro). Esse singelo exemplo evidenciaria não
bastar, a seu ver, “apenas exigir índices relativos de liquidez, mas também
patrimônio líquido mínimo e capital circulante mínimo (CCL)”. Quanto à
importância do uso do CCL como critério de habilitação econômico-financeira,
julgou oportuno transcrever exemplo contido no relatório que fundamentou
o Acórdão
1214/2013-Plenário, nos seguintes
termos (grifos do relator): “90. A título de exemplificação, em tese, na
avaliação da liquidez corrente, uma empresa com R$ 1,50 (um real e cinquenta
centavos) no ativo circulante e R$ 1,00 (um real) no passivo circulante terá o
mesmo índice de liquidez de outra empresa com R$ 1.500.000.000,00 (um bilhão e
quinhentos mil reais) no ativo circulante e R$ 1.000.000.000,00 (um bilhão) no
passivo circulante, qual seja, liquidez corrente igual a 1,5. 91. Observa-se
que, embora tenham o mesmo índice, são empresas com capacidades
econômico-financeiras totalmente distintas. Todavia, se não fosse conhecido
o ativo e o passivo circulante em termos de valor monetário, seriam elas,
equivocadamente, consideradas como equivalentes do ponto de vista
econômico-financeiro. Daí a utilidade do capital circulante líquido – CCL”.
Ainda com relação ao teor do Acórdão 1214/2013-Plenário, que fora a origem de
vários dispositivos atuais da IN Seges-MP 5/2017, ele deu ênfase aos seguintes
excertos do relatório com conclusões contrárias aos critérios de habilitação
econômico-financeira que “vêm sendo fixados equivocadamente” nas minutas
dos editais das licitações da Administração Pública federal: “85. No intuito
de conhecer a abrangência das exigências de qualificação econômico-financeira
nos processos licitatórios para contratação de serviços terceirizados foram,
consultados editais de vários órgãos federais e percebeu-se que, embora a
legislação permita exigência maior, somente tem-se exigido a comprovação de
patrimônio líquido mínimo de 10% (dez por cento) do valor estimado da
contratação quando quaisquer dos índices de Liquidez Geral, Liquidez Corrente e
Solvência Geral são iguais ou inferiores a 1 (um). 86. Ocorre que, via de
regra, as empresas não apresentam índices inferiores a 1 (um), por
consequência, também não se tem exigido a comprovação do patrimônio líquido
mínimo, índice que poderia melhor aferir a capacidade econômica das licitantes.
87. Por certo, este aparente detalhe tem sido o motivo de tantos problemas com
as empresas de terceirização contratadas que, no curto, médio e longo prazos,
não conseguem honrar os compromissos assumidos com os contratantes. 88. O
problema está no fato de que o cálculo de índices contábeis pelo método dos
quocientes, tal como disponibilizado no SICAF, por si só, não tem demonstrado
adequadamente a capacidade econômico-financeira das licitantes, eis que não a
evidenciam em termos de valor. Assim, tem-se permitido que empresas em situação
financeira inadequada sejam contratadas. 89. Com o propósito de salvaguardar a
administração de futuras complicações, entendeu-se que há de se complementar as
avaliações econômico-financeiras dos licitantes por meio de critérios ou
índices que expressem valores como percentuais de outro valor, dentro do limite
legalmente autorizado. Por exemplo, patrimônio líquido mínimo de 10% do valor
estimado para a nova contratação ((ativo total – passivo)/10 > valor
estimado da contratação), ou pelo método da subtração, como no caso do cálculo
do capital de giro ou capital circulante líquido (ativo circulante – passivo
circulante)”. Nesse contexto, arrematou o relator, o sobredito acórdão
recomendara à então Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento que incorporasse, entre outros, os “seguintes
aspectos” à IN SLTI-MP 2/2008 (normativo que antecedeu a IN Seges-MP
5/2017): “9.1.10 sejam fixadas em edital as exigências abaixo relacionadas
como condição de habilitação econômico-financeira para a contratação de
serviços continuados: 9.1.10.1 índices de Liquidez Geral (LG), Liquidez
Corrente (LC) e Solvência Geral (SG) superiores a 1 (um), bem como Capital
Circulante Líquido (CCL) ou Capital de Giro (Ativo Circulante – Passivo
Circulante) de, no mínimo, 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis
centésimos por cento) do valor estimado para a contratação, índices calculados
com base nas demonstrações contábeis do exercício social anterior ao da
licitação; 9.1.10.2 patrimônio líquido igual ou superior a 10% (dez por cento)
do valor estimado da contratação; 9.1.10.3 patrimônio líquido igual ou superior
a 1/12 (um doze avos) do valor total dos contratos firmados pela licitante com
a Administração Pública e com empresas privadas, vigentes na data de abertura
da licitação. Tal informação deverá ser comprovada por meio de declaração,
acompanhada da Demonstração do Resultado do Exercício (DRE) relativa ao último
exercício social, e se houver divergência superior a 10% (para cima ou para
baixo) em relação à receita bruta discriminada na DRE, a licitante deverá
apresentar as devidas justificativas para tal diferença; 9.1.10.4 apresentação
de certidão negativa de feitos sobre falência, recuperação judicial ou
recuperação extrajudicial, expedida pelo distribuidor da sede do licitante”.
Ele reforçou ainda que a IN Seges-MP 5/2017 incorporara, em suas disposições,
as recomendações do Acórdão 1214/2013-Plenário e, por sua vez, a IN Seges-ME
98/2022 autorizara a aplicação da IN Seges-MP 5/2017 aos processos de licitação
e de contratação direta de serviços regidos pela Lei 14.133/2021. Nesse
cenário, a IN Seges-MP 5/2017 “está, pois, em vigor e as minutas-padrão
elaboradas pela AGU não são compatíveis com as disposições regulamentares e
tampouco com o art. 69 da Lei 14.133/2021”, motivo pelo qual deveriam ser
revistas. Frisou também que as exigências e os índices anteriormente
mencionados deveriam ser aplicados a outros tipos de objeto, como a contratação
de obras e serviços de engenharia, “com as necessárias adaptações”. A
corroborar sua assertiva, transcreveu as seguintes considerações aduzidas no
voto condutor do Acórdão
592/2016-Plenário, também de sua
relatoria: “12. A Fiocruz adotou exigência de comprovação cumulativa de
capital circulante líquido (CCL) mínimo de 16,66% do valor estimado da
contratação, além de patrimônio líquido superior a 10% do orçamento-base do
certame. Entendo que a segunda exigência, expressamente prevista no art. 31, §
3º, da Lei 8.666/1993, e corriqueiramente adotada nas licitações de obras
públicas, não tenha restringido o certame, motivo pelo qual é desnecessário
tecer comentários adicionais a respeito. 13. Por outro lado, a exigência de
capital circulante líquido mínimo ainda é um assunto que não está
definitivamente delineado pela jurisprudência desta Corte de Contas, pois tal
previsão decorre de alteração introduzida pela IN SLTI 6/2013, no art. 19,
inciso XXIV, da IN SLTI 2/2008. Tal modificação foi originada a partir de
trabalho apresentado pelo Grupo de Estudos de Contratação e Gestão de Contratos
de Terceirização de Serviços Continuados na Administração Pública Federal,
constituído por servidores do MPOG, da AGU, do TCU e de outros órgãos, o qual
foi apreciado pelo Acórdão 1214/2013-TCU-Plenário, relatado pelo eminente
Ministro Aroldo Cedraz. 14. As proposições decorrentes desse trabalho eram
direcionadas precipuamente aos contratos de prestação de serviços de natureza
contínua com cessão de mão de obra em regime de dedicação exclusiva, tais como
serviços de limpeza, conservação, copeiragem e segurança, mas não a serviços em
geral, em particular ao objeto em exame, o qual, conforme tratarei no tópico
seguinte desta proposta de deliberação, não poderia sequer ser enquadrado como
um serviço de engenharia, e sim como uma obra pública, tipo de objeto que não é
abrangido pela regulamentação prevista na IN SLTI 2/2008. [...] 22. Registro
que a exigência de CCL mínimo, introduzida pela IN SLTI 6/2013, foi um grande
avanço em matéria licitatória e que não se discute aqui nestes autos a
legalidade desta exigência, e sim a adequação do percentual estabelecido no
caso em concreto. 23. O capital circulante líquido corresponde a diferença
entre o ativo circulante, ou seja, a soma do caixa, das contas a receber e
estoques, dentre outras rubricas, e o passivo circulante, composto pelas
obrigações de curto prazo da empresa (fornecedores, contas a pagar etc.). O
referido índice contábil representa o capital de giro líquido, assim entendido
como o total de recursos disponíveis para o financiamento das atividades da empresa
no curto prazo. [...] 24. Exatamente nesse sentido está a alegação mais
importante apresentada [...]. Entende a empresa que, diferentemente do que
ocorre com os contratos de serviços continuados, nos quais a aferição da
qualificação financeira é realizada conforme cada período renovável da
contratação, nos contratos não continuados essa avaliação deve ser realizada de
acordo com o período total previsto para consecução dos objetivos delineados no
ajuste e, por consequência, com o valor total envolvido, sob pena de distorção
dos critérios disponíveis para averiguação da saúde financeira dos
particulares. 25. Assiste razão à manifestante, pois percentual exigido de CCL
pode ser restritivo em objetos de grande vulto e, ao contrário, se demonstrar
insuficiente nos objetos executados em menor prazo. A título de exemplo, a
exigência de 16,66% de CCL na licitação de uma usina hidroelétrica, cujo prazo
de execução contratual fora estabelecido em 72 meses, seria extremamente
restritivo, pois corresponderia a uma necessidade de comprovação de
disponibilidades pela construtora suficiente para assegurar a execução da obra
por 12 meses, sem que nenhum pagamento fosse efetivado pelo contratante. 26.
Tal analogia, obviamente, considera que a obra tivesse um desenvolvimento
uniforme ao longo do cronograma de implantação. Porém, o desempenho das
atividades que compõem o empreendimento não ocorre de forma linear, em vista de
diversos motivos. Via de regra, o trabalho executado, distribuído em um
determinado período, aumenta gradativamente até atingir um máximo (que na
maioria das vezes acontece entre 50% e 60% deste período), tornando a baixar
gradativamente, até o término do empreendimento. Assim, a forma gráfica do
somatório destas parcelas já executadas (o valor acumulado), possui um traçado
semelhante a um ‘S’, o que origina o termo ‘curva S’. Portanto, no exemplo em
questão, a exigência de um capital circulante líquido mínimo de 16,66% acabaria
abarcando a execução de um prazo superior a 12 meses nas etapas iniciais da obra.
26. Tomando-se agora outro exemplo, de uma pequena reforma com prazo de
execução de apenas dois meses, a exigência de CCL mínimo de 16,66% seria
insuficiente para garantir a execução contratual e exporia o órgão contratante
a risco de inadimplemento da construtora. No aludido objeto, seria razoável uma
exigência de um CCL mínimo de 50%, o que demonstraria que a empresa contratada
teria capital de giro necessário para executar pelo menos um mês da obra sem
receber pagamentos do órgão contratante. 27. Reitero, então, que a regra de
16,66% de CCL disposta na IN SLTI 2/2008 é adequada apenas aos serviços
continuados. Nos demais contratos por escopo, o percentual de exigência de CCL
deve ser estabelecido caso a caso, conforme as peculiaridades do objeto a ser
licitado, tornando-se necessário que exista justificativa do percentual adotado
nos autos do procedimento licitatório. 28. Acolho, portanto, a proposta
formulada pela Secex-RJ no sentido de cientificar a Fiocruz acerca da
exigência, para fins de habilitação econômico-financeira, de capital circulante
líquido de, no mínimo, 16,66% do valor estimado da contratação, demandando
elevada liquidez das licitantes, podendo restringir indevidamente a
participação de interessados no certame, exigência que não é condizente com a
natureza e as características/especificidades do objeto a ser contratado,
contrariando o disposto no art. 31, § 5º, da Lei 8.666/1993, e no art. 19,
inciso XXIV, da IN SLTI 2/2008, o qual se insere no contexto de serviços, e não
de obras de engenharia”. Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu,
entre outras providências, declarar a inidoneidade da empresa vencedora do
Pregão Eletrônico 52/2023 para “participar de licitação na administração
pública federal ou por ela ser contratada, bem como daquelas realizadas pela
administração pública de estados, Distrito Federal e municípios em que haja
aporte de recursos federais, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992, pelo
prazo de 3 (três) anos, em virtude da conduta de fraudar a licitação”, sem
prejuízo de dar ciência da deliberação proferida pelo TCU ao Ministério da
Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, para adoção das “medidas cabíveis
para alertar os órgãos e entidades do Governo Federal sobre a possibilidade de
exigência cumulativa, para efeito de habilitação econômico-financeira em
certames licitatórios, de (i) declaração de compromissos assumidos, na forma do
disposto no § 3º do art. 69 da Lei 14.133/2021; (ii) índices de liquidez acima
de 1; (iii) patrimônio líquido mínimo de até 10% do valor estimado da
contratação; e (iv) capital circulante mínimo em percentual suficiente para
assegurar até dois meses de execução contratual sem nenhum pagamento por parte
da administração, devendo tais exigências ser devidamente motivadas nos atos preparatórios
da contratação”. Outrossim, decidiu o Pleno dar ciência do acórdão à Câmara
Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU), para que “avalie
a possibilidade de aprimorar a redação dos modelos de minutas padronizadas de
termos de referência e editais regidos pela Lei 14.133/2021 com vistas a
eliminar irregularidades como as que foram apuradas nestes autos, além de
incorporar a possibilidade de exigências cumulativas de índices contábeis,
patrimônio líquido mínimo, capital circulante líquido mínimo e declaração de
compromissos assumidos”.
Acórdão
2724/2025 Plenário, Denúncia, Relator Ministro Benjamin Zymler.
