A definição do critério de
aceitabilidade dos preços unitários e global nos editais para a contratação de
obras, com a fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade
do gestor (Súmula TCU 259), ainda que se trate de empreitada por preço global.
Essa obrigação tem por objetivo mitigar a ocorrência dos riscos associados
tanto ao “jogo de cronograma” quanto ao “jogo de planilha”.
Por
determinação contida no Acórdão
2257/2015 Plenário, proferido em
processo de auditoria realizada nas obras de expansão dos Institutos de Química
e de Biologia da Universidade Federal Fluminense (UFF), foi instaurada tomada
de contas especial, em razão do superfaturamento, da ordem de R$ 2,7 milhões,
identificado na obra do Instituto de Química da UFF. Entre as condutas que contribuíram
para a ocorrência de preços excessivos frente ao mercado, mereceu destaque a
ausência de definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários no
edital da licitação, propiciando o chamado jogo de cronograma, corroborado pelo
fato de que a construtora abandonou a obra logo no seu começo, tendo sido os
itens iniciais do empreendimento medidos e pagos com sobrepreço. Citados, o
presidente da comissão de licitação da UFF e a empresa contratada ofereceram,
em síntese, os seguintes elementos de defesa: “a) houve o cumprimento do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993, tendo
em vista que a redação do referido dispositivo suscita dúvida quanto à sua
obrigatoriedade ou não; b) os valores globais contratados foram menores que os
valores estimados, mesmo existindo itens nos quais o preço contratado era
superior ao preço do Sistema Sinapi; c) apesar de não previsto na LDO de 2010,
a partir da LDO de 2011 passou-se a admitir que fossem cotados preços
superiores aos fixados pelos órgãos e entidades da Administração para os itens
de licitação em regime de preço global, desde que o somatório de todos os itens
da licitação não ultrapassasse o somatório dos preços estimados para os mesmos;
d) o número de itens fiscalizados foi ínfimo em relação ao número de itens
cotados; e) a LDO de 2010 não obrigava a fixação de preços máximos para os
itens a serem cotados em licitação por preço global”. Ao examinar tais argumentos,
o relator destacou, preliminarmente, quanto à aplicação do art. 40, inciso X,
da Lei 8.666/1993, que a jurisprudência do TCU é pacífica, desde 2002, no
sentido de que a definição do critério de aceitabilidade de preços unitários e
global, com a fixação de preços máximos para ambos, é obrigação, e não
faculdade do gestor, ainda que se trate de empreitada por preço global, e que
essa obrigação teria por objetivo precípuo mitigar riscos associados tanto ao
jogo de cronograma como ao jogo de planilha. Nesse sentido, destacou, “a não inclusão dos critérios de
aceitabilidade de preços unitários nos editais para a contratação da obra
caracteriza irregularidade”. Quanto aos argumentos de que deveria ser
avaliado se havia ou não sobrepreço no valor global contratado em detrimento da
amostra analisada e de que o número de itens fiscalizados fora ínfimo em
relação aos cotados, o relator entendeu que eles não deveriam prosperar, isso
porque “como o contrato foi rescindido em
sua fase inicial, a metodologia utilizada pela unidade técnica de avaliar
apenas os itens medidos e pagos mostra-se correta, uma vez que tem o condão de
avaliar se houve jogo de cronograma”, além do que “a própria construtora reconheceu que apresentou um orçamento com valor
percentualmente maior nos primeiros meses do empreendimento, sob a justifica de
que no início haveria custos iniciais muito altos, com posterior diminuição do
volume de gastos no final”. Ao final do seu voto, o relator deixou assente
que, a despeito do fato de que “a própria
LDO 2010, vigente à época da prática dos atos ora inquinados, previa no § 3º do
art. 112, de modo excepcional, devidamente justificado em relatório técnico
circunstanciado, a utilização de custos unitários acima do limite fixado no
caput do próprio art. 112 (Sinapi e Sicro)”, no caso em análise, entretanto,
“tal dispositivo não pode ser evocado de
modo a afastar a irregularidade, uma vez que não foi utilizado pelos gestores
no âmbito dos processos administrativos que antecederem as contratações das
obras, de modo a justificar eventual utilização de itens com preços acima dos
referenciais do Sinapi e/ou do Sicro”. Acolhendo o voto do relator, o Plenário
decidiu julgar irregulares as contas dos responsáveis e condená-los,
solidariamente, em débito.
Acórdão
1695/2018 Plenário, Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Vital do
Rêgo.
