O serviço de produção gráfica com vistas à realização do Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) enquadra-se como serviço de natureza contínua (art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993), uma vez que reúne os requisitos da essencialidade, execução de forma contínua, longa duração e possibilidade de o fracionamento anual prejudicar a sua execução.
O
TCU apreciou pedido de reexame interposto pelo Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), contra o Acórdão
924/2019-Plenário, que considerou
parcialmente procedente representação interposta por empresa licitante a
respeito de irregularidades ocorridas em pregão eletrônico. O certame teve por
objeto “a contratação de serviços de
produção gráfica, em condições especiais de segurança e sigilo, envolvendo a
diagramação, manuseio, embalagem, rotulagem e entrega, à Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos – ECT, dos cadernos de provas e instrumentos de aplicação
destinados à realização do Exame Nacional do Ensino Médio – Enem”. A
decisão recorrida, entre outras providências, deu ciência ao Inep de que o
serviço de produção e fornecimento de provas e materiais de aplicação para o
Enem não se enquadraria como serviço de natureza contínua, para fins da
renovação contratual conforme o inciso II do art. 57 da Lei 8.666/1993 e a
Instrução Normativa SLTI/MPOG 2/2008. De acordo com a análise da unidade
técnica, que se associou à linha defendida pela decisão combatida, a execução
do referido serviço demandaria em média 75 dias, concentrados próximos ao
encerramento do exercício, ou seja, teria duração limitada a parte de um
exercício específico. Além disso, segundo a instrução, não seria razoável
considerar que o fracionamento em períodos anuais, a exigir a realização de
licitação em igual periodicidade, acarretaria a possibilidade de prejuízo à
execução do objeto. Em seu voto, o ministro relator assinalou que o
posicionamento da unidade técnica “foi
adotado tendo por principal premissa o fato de a execução financeira do
contrato para impressão de provas restringir-se ao período de apenas dois
meses, desconsiderando a possibilidade de realização de atividades
intermediárias e preparatórias pela gráfica contratada”. Observou, a
seguir, a existência de questões incontroversas entre as razões recursais
trazidas pelo Inep e a análise efetuada pela unidade técnica, sobre as quais
destacou que “a essencialidade do serviço
prestado decorre do fato de que a impressão das provas do Enem atende à
necessidade pública permanente, a ser satisfeita anualmente. Já a execução de
forma contínua refere-se à constatação de que tal serviço deve ser prestado
anualmente por período de tempo indeterminado nos anos que se seguem. Por fim,
o atributo da longa duração caracteriza-se por sua execução em mais de um
exercício financeiro”. No entender do relator, “o cerne da controvérsia cinge-se à não satisfação do pressuposto
relativo à possibilidade de que o fracionamento do serviço em períodos venha a
prejudicar sua execução, o que impediria o reconhecimento de seu caráter de
continuidade”. A esse respeito, o Inep alegou que os serviços prestados não
se restringiriam às atividades de revisão e impressão das provas propriamente
ditas, mas incluiriam também reuniões prévias, realizadas desde o mês de
janeiro do ano de realização do Enem, como forma de viabilizar a prestação do
serviço contratado de modo adequado. Para comprovar esse fato, trouxe
documentos demonstrando a ocorrência de atividades de trabalho envolvendo a
gráfica contratada durante todo o ano de 2018, ao longo do qual a empresa
participou de diversas tarefas intermediárias, a exemplo de reuniões, testes de
adaptação, simulados e melhorias de procedimentos com vistas a garantir a
realização satisfatória do Enem daquele ano. Diante de tais evidências, o
relator concluiu que “não se sustenta
o entendimento defendido pela Serur de
que a execução dos serviços gráficos contratados ater-se-ia ao interregno de 75
dias, período este concentrado no final do exercício, sendo crível a conclusão
de que eventual fracionamento do serviço de impressão de provas contratado em
períodos poderia trazer prejuízo a sua execução, o que lhe conferiria o
atributo da continuidade”. Asseverou em reforço ao reconhecimento do
requisito da continuidade que alguns serviços incluídos no bojo da contratação
podem eventualmente perpassar o exercício a que a edição anual do Enem se
refere, como acontecera no processo de impressão da prova do Enem 2019. Por
último, o relator acolheu argumento do recorrente relacionado com a parte final
do inciso II do art. 57 da Lei de Licitações, segundo o qual a prorrogação
contratual deve ser realizada com vistas a permitir a obtenção de preços e
condições mais vantajosas para a Administração. Nesse sentido, anuiu à “possibilidade de, em cenário que permita a
prorrogação contratual, a gráfica contratada poder diluir, por diversos
exercícios, seus custos envolvidos na formação de parque gráfico que atenda aos
requisitos de sigilo e segurança exigidos, o que não ocorreria com a
contratação anual de nova gráfica, que seria obrigada a computar esse tipo de
custo em sua proposta de preço anual, em desfavor da administração pública”.
A par dessas constatações, o Plenário do TCU conheceu do pedido de reexame
interposto pelo Inep e, no mérito, deu-lhe provimento para tornar insubsistente
o item da decisão recorrida que considerou irregular o enquadramento da
contratação em tela como serviço de natureza contínua por infringir o inciso II
do art. 57 da Lei 8.666/1993.
Acórdão
2545/2020 Plenário, Pedido de Reexame, Relator Ministro Vital do Rêgo.
