Atestar, como adequados e
efetivamente executados, serviços realizados com falhas técnicas ou de
qualidade é ato grave, porquanto dá margem à ocorrência de pagamentos sem a
devida contraprestação pela execução do objeto, sujeitando o fiscal do
contrato ao ressarcimento de eventual dano o erário. O atesto indevido ou a
fiscalização deficiente são suficientes para caracterizar o vínculo causal
entre a conduta do fiscal do contrato e o prejuízo aos cofres públicos, ainda
que o pagamento seja formalmente autorizado por agente diverso.
Por
intermédio do Acórdão
2.059/2025-Segunda Câmara, o TCU
julgou irregulares as contas da fiscal do Contrato de Repasse Siafi
780288/2013, condenou-a em débito solidário com outros agentes e aplicou-lhe
multa em razão de irregularidades na execução do mencionado ajuste, celebrado
entre o Ministério do Turismo e o Município de Meruoca/CE, destinado à execução
de serviços de pavimentação. A condenação decorreu da ausência de
funcionalidade de parte da parcela executada, em que fiscalizações procedidas
pela Caixa Econômica Federal identificaram “defeitos construtivos (ausência
do meio fio pré-moldado para contenção e de pavimentação em pedra tosca com
rejuntamento, em desconformidade com o item 2.2 do orçamento), além de diversos
trechos medidos anteriormente, mas que não foram executados de fato (trechos 6,
9 e 16)”. A citação da responsável foi motivada pela conduta de “atestar,
como adequados e efetivamente executados, serviços realizados com falhas
técnicas e/ou de qualidade, no âmbito do objeto do instrumento em questão”,
ação que, por sua essencialidade à cadeia do processo de liquidação da despesa,
culminara com a consumação dos pagamentos irregulares impugnados pelo Tribunal.
Irresignada com o desfecho do julgamento, a responsável interpôs recurso de
reconsideração, apresentando, em essência, as seguintes alegações: i) o acórdão
recorrido seria nulo por vício na sua citação; ii) na condição de fiscal do
contrato, não seria parte legítima para figurar no polo passivo do processo;
iii) sua responsabilidade deveria ser “excluída em face das
circunstâncias adversas e das atribuições limitadas referente ao cargo de
fiscal de contrato, o que afastaria o nexo de causalidade entre sua conduta e o
dano apurado”; iv) não teria incorrido em erro grosseiro nem dolo, nos
termos do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, motivo
pelo qual suas contas deveriam “ser julgadas regulares com ressalva ou
desconstituída/mitigada sua pena de multa”. A unidade técnica rejeitou os
argumentos apresentados e propôs, com o aval do Ministério Público junto ao
TCU, a negativa de provimento do recurso. Ao se manifestar no voto, o relator
concordou com os pareceres, discorrendo, inicialmente, sobre a validade da
citação da recorrente, que a despeito de ter se efetivado por meio de edital,
observara as normas regulamentares e a jurisprudência do Tribunal, não havendo
que se falar em nulidade da comunicação processual. Com relação à alegação de
ilegitimidade passiva, baseada na afirmação da recorrente de que atuara apenas
como fiscal do contrato, sem poder decisório sobre pagamentos ou ordenação de
despesas, o relator asseverou que “restou incontroverso nos autos que a
recorrente atuou como engenheira fiscal do contrato, tendo praticado
atos formais relevantes, inclusive assinando documentos técnicos e
relatórios que atestaram a execução e a qualidade dos serviços. Esses atos
contribuíram diretamente para a liquidação da despesa e para os pagamentos
realizados à empresa contratada (grifos do relator). Em seguida, afirmou
que a jurisprudência do TCU “converge no sentido de que o fiscal do
contrato pode ser responsabilizado, inclusive de forma solidária, quando
sua atuação comissiva ou omissiva concorre para a ocorrência de dano ao erário,
nos termos do art. 16, § 2º, da Lei nº 8.443/1992, conforme demonstrado nos
autos e explanado na instrução de mérito” (grifos do relator). Após
mencionar que as responsabilidades do fiscal de contrato estavam assentadas em
dispositivos da Lei 8.666/1993, vigente à época dos fatos, “inclusive quanto
à essencialidade do atesto de execução regular dos serviços no processo de
liquidação da despesa e as sanções cabíveis em caso de não cumprimento dessas
obrigações legais”, o relator afirmou que a unidade técnica, com base nesse
contexto normativo, assinalara que “Como engenheira fiscal, competia a ela,
do ponto de vista técnico, alertar às instâncias superiores da administração
municipal a ocorrência de incongruências a serem sanadas, não havendo nos autos
nenhum comprovante documental nesse sentido”. Reforçando a legitimidade da
responsabilização da recorrente, o relator transcreveu o seguinte excerto da
instrução da unidade técnica “8.5 (...) sua atuação se deu ao longo de toda
a execução do contrato de repasse. Em especial, na relação de solicitação/comprovação
de pagamentos consta, expressamente, que a recorrente, dentre outras
atribuições, se responsabilizava tecnicamente pela qualidade da obra e dos
serviços executados, nos seguintes termos (peça 52), (...) c) Assumimos,
perante o Órgão Gestor e o Agente Financeiro, a integral responsabilidade
técnica pela qualidade das obras e serviços executados e bens adquiridos”.
Com relação à alegação da recorrente de que suas atribuições seriam meramente
técnicas e limitadas, exercidas em contexto de precariedade administrativa, sem
estrutura adequada para fiscalização plena da obra, o relator asseverou que a
tese não se sustentava, pois, “conforme já demonstrado, tanto a legislação
de regência quanto a jurisprudência deste Tribunal atribuem ao fiscal de contrato
os deveres de verificar a conformidade técnica da execução, registrar
inconformidades e adotar providências saneadoras ou comunicar a hierarquia
sempre que necessário”. Outrossim, a recorrente não trouxera aos autos
elementos para demonstrar a alegada ausência de estrutura administrativa. No
mesmo sentido, não apresentara elementos capazes de demonstrar que ela tivesse
adotado qualquer providência formal para registrar falhas, ressalvas ou
impedimentos à regular liquidação das despesas, o que, na ótica do relator, “caracteriza
conduta omissiva relevante” (grifos do relator). O relator afastou,
ainda, a alegação de que as falhas identificadas teriam sido menores ou
imperceptíveis à época da execução, ressaltando que a obra fora “considerada
parcialmente imprestável, por não ter alcançado funcionalidade e o
benefício social esperado” (grifos do relator). Quanto à alegação de
inexistência de nexo causal entre a conduta da recorrente e o dano apurado, o
relator anotou que a atuação de fiscal de contrato “constitui etapa
essencial da fase de liquidação da despesa, pois o atesto técnico ou a
ausência de ressalvas fornece respaldo aos atos subsequentes de pagamento
(grifos do relator). Assim, ao validar tecnicamente etapas da obra que
posteriormente se mostraram imprestáveis, a recorrente contribuira para a
consumação do prejuízo ao erário. Nesse ponto, o relator mencionou que a
jurisprudência do TCU “é pacífica no sentido de que o atesto indevido ou
a fiscalização deficiente são suficientes para caracterizar o vínculo
causal entre a conduta do fiscal e o prejuízo ao erário, ainda que o pagamento
seja formalmente autorizado por autoridade diversa” e que isso fora bem
demonstrado na instrução do recurso, conforme registrado nos seguintes
enunciados da jurisprudência selecionada do Tribunal: a) “A responsabilidade
pelo débito por pagamento de serviços não executados, em quantidades superiores
às executadas e que não atendem aos padrões de qualidade especificados nos
projetos e normas técnicas, deve recair sobre o fiscal da obra, que tem o dever
de acompanhar e atestar sua execução, e não sobre os responsáveis pelo
pagamento das despesas. (Acórdão 4711/2014-Primeira Câmara; relator: Min.
Walton Alencar Rodrigues);” b) “A negligência de fiscal da Administração
na fiscalização de obra atrai para si a responsabilidade por eventuais danos
que poderiam ser evitados. (Acórdão 3641/2008-Segunda Câmara; relator: Min.
Ubiratan Aguiar);” c) “O comprometimento da vida útil e da qualidade do
pavimento em razão da não execução de serviços conforme as especificações
contratuais ensejam a responsabilização dos fiscais do contrato. (Acórdão
2325/2015-Plenário; relator: Min. Substituto Augusto Sherman);” d) “A
utilização de material inadequado, que compromete a segurança, o desempenho e a
própria funcionalidade da obra, constitui irregularidade grave e é causa
suficiente para imputação de débito pela totalidade dos recursos repassados,
tendo em vista que o objeto executado não atingiu plenamente a finalidade do
convênio. (Acórdão 7442/2013-Primeira; relator: Min. Walton Alencar Rodrigues);”
e) “O atesto de despesa efetuado sem a efetiva verificação do direito do
contratado ao crédito é ato grave, porquanto dá margem à ocorrência de
pagamentos sem a devida contraprestação pela execução do objeto, sujeitando o
responsável ao ressarcimento de eventual dano ao erário. (Acórdão
2840/2023-Segunda Câmara; relator: Min. Augusto Nardes)”. Por fim, quanto à
alegação de inexistência de dolo ou de erro grosseiro, bem como à suposta
desproporcionalidade da sanção aplicada, o relator destacou que também nesse
caso não assistiria razão à recorrente, pois “a aplicação da multa prevista
no art. 57 da Lei nº 8.443/1992 não exige demonstração de dolo, sendo
suficiente a comprovação de conduta culposa, do dano e do nexo causal,
requisitos plenamente configurados no caso” (grifos do relator). Ademais, a
unidade técnica demonstrou, de forma consistente, que a recorrente incidira em
erro grosseiro, tendo em vista a sua qualificação profissional e o grau de
diligência exigível de uma engenheira responsável pela fiscalização da obra.
Além disso, pontuou, a multa aplicada “corresponde a percentual inferior
a 20% do valor do débito atualizado, enquadrando-se no patamar mínimo de
reprovabilidade, circunstância que evidencia a observância do princípio da
proporcionalidade” (grifos do relator). Ao final, acompanhando
integralmente a instrução da unidade técnica e o parecer do Ministério Público
junto ao TCU, o relator propôs e o colegiado decidiu conhecer do recurso de
reconsideração para, no mérito, negar-lhe provimento.
Acórdão
605/2026 Segunda Câmara, Recurso de Reconsideração, Relator Ministro Antonio
Anastasia.
