Em licitação de obras e serviços de
engenharia dividida em itens ou lotes que resultem em contratações
independentes, o critério para afastar o tratamento diferenciado às
microempresas e às empresas de pequeno porte (art. 4º, § 1º, inciso II, da Lei
14.133/2021) deve ser o valor estimado de cada item ou lote, e não o valor
global da licitação. O objetivo da norma é evitar que tais empresas concorram,
com as vantagens do tratamento diferenciado, em empreendimentos de engenharia
de grande vulto e elevada complexidade, mas quando a própria Administração
estrutura o certame em serviços autônomos, há o reconhecimento de que a
complexidade e o risco estão delimitados a cada contratação específica.
Representação
formulada ao TCU apontou supostas irregularidades no Pregão Eletrônico
90027/2025, conduzido pela Fundação Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)
com vistas à contratação de serviços de instalação e manutenção de cabeamento
estruturado, via sistema de registro de preços, com valor global estimado em
R$19.202.475,95. A representante sustentou, em essência, que os benefícios da
LC 123/2006 teriam sido indevidamente excluídos para os lotes 3 e 4 da
licitação. Argumentou que, embora o valor global do certame excedesse o limite
anual de receita bruta para as pequenas empresas (R$ 4,8 milhões), o art. 4º, §
1º, da Lei 14.133/2021 (nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos)
estabelece o valor estimado do item ou lote como parâmetro para a concessão de
tais benefícios. Dessa forma, defendeu que os referidos lotes, “por
possuírem valor individual inferior ao teto legal, deveriam contemplar o
tratamento favorecido”. Ao apreciar a matéria, a unidade técnica entendeu
que a decisão da UFMT de afastar o tratamento favorecido com base no valor
global da licitação careceria de amparo legal. Ela frisou que o edital fora
estruturado em quatro lotes independentes, com objetos, localidades e valores
próprios, evidenciando que cada lote poderia, sem prejuízo, constituir uma
licitação autônoma. Assim, a seu ver, o valor de referência para aplicação dos
benefícios da LC 123/2006 deveria ser o de cada lote individualmente, e não o
valor total. Ponderou, contudo, que, apesar da irregularidade, o pregão “apresentou
elevado grau de disputa e não houve prejuízo à competitividade”, razão por
que, considerando que os custos de anulação do certame superariam os
benefícios, propôs apenas dar ciência da falha ao órgão contratante, para
adoção de providências destinadas a prevenir sua ocorrência em futuras
licitações. Ao se manifestar no voto, o relator destacou, preliminarmente, que
a controvérsia central nos autos residia na aplicação adequada do art. 4º, §
1º, da Lei 14.133/2021, o qual estabelece que os benefícios previstos nos arts.
42 a 49 da LC 123/2006 – voltados às microempresas (ME) e empresas de pequeno
porte (EPP), como tratamento diferenciado em licitações, critérios de desempate
e regularização fiscal tardia – não devem ser aplicados em certames cujo valor
estimado supere a receita bruta máxima admitida para fins de enquadramento como
EPP (R$ 4,8 milhões). Acrescentou que os incisos do aludido parágrafo
estabelecem diferenciação relevante quanto ao parâmetro de aferição, a depender
da natureza do objeto licitado. Mais especificamente, o primeiro inciso trata
dos bens e serviços em geral, e estabelece que o valor do item seja o parâmetro
de comparação com o teto da receita bruta permitida às EPP, ao passo que o
segundo inciso se refere ao valor da licitação nas contratações de obras e
serviços de engenharia. Na sequência, o relator ressaltou que o afastamento dos
arts. 42 a 49 da LC 123/2006 constitui inovação significativa da nova Lei de
Licitações e Contratos, sendo natural que “a aplicação de novo dispositivo
legal imponha desafios interpretativos aos gestores, podendo resultar em
decisões que, embora pautadas na boa-fé, não correspondam à interpretação mais
adequada da norma”. Assinalou que isso, todavia, “não afasta o dever
deste Tribunal de firmar interpretação alinhada aos princípios que regem a
matéria”. No caso sob exame, afirmou o relator, a UFMT adotara
interpretação literal do art. 4º, § 1º, inciso II, da Lei 14.133/2021, ao
considerar que os benefícios destinados às ME e às EPP deveriam ser analisados
à luz do valor global do certame. Isso a teria levado a concluir que, por se
tratar de serviço de engenharia com valor total estimado em R$ 19,2 milhões –
superior ao teto legal de faturamento das pequenas empresas –, tais benefícios
não seriam aplicáveis; por sua vez, a unidade instrutora adotara “abordagem
teleológica do dispositivo”. O relator deixou assente que, se por um lado a
prática de estruturar licitações em itens ou lotes é recorrente em contratações
de bens e serviços divisíveis, sendo amplamente validada pela jurisprudência do
Tribunal (Súmula TCU 247), por ampliar a competitividade, de outro lado o
parcelamento em obras e serviços de engenharia é menos usual, em razão de
dificuldades práticas inerentes à natureza dessas contratações. No entanto,
acrescentou ele, o caso em análise “revela uma situação peculiar”, pois,
conforme anotara a unidade técnica, a licitação fora estruturada em “quatro
itens distintos, cada qual com objeto, localidade de execução e valor estimado
próprios, além de possibilidade de adjudicação e contratação independentes”.
Nesse sentido, a divisão do objeto “decorre da técnica administrativa de
reunir, em um único processo, obras e serviços semelhantes, porém autônomos
entre si”, e cada item licitado poderia corresponder, sem prejuízo, a uma
licitação autônoma em termos de disputa, contratação e execução do contrato.
Portanto, na situação concreta, para fins de análise do art. 4º, § 1º, inciso
II, da Lei nº 14.133/2021, o termo “licitação”, sob a sua ótica, “possui
identidade semântica com os itens licitados, que, em essência, representam
contratações independentes reunidas em um mesmo procedimento”. Para o
relator, a distinção literal entre “item” (inciso I) e “licitação” (inciso II)
não deve ser tratada como “dogma interpretativo que impeça a compreensão da
finalidade da norma (ratio legis)”, haja vista que o objetivo do inciso II
é evitar que “empresas de pequeno porte concorram, com as vantagens
competitivas decorrentes do tratamento diferenciado, em empreendimentos de
engenharia de elevada complexidade e vulto”. E quando a própria
Administração estrutura o certame em serviços autônomos, ela mesma “reconhece
que a complexidade e o risco estão delimitados a cada contratação específica”.
Aplicar então a vedação com base no valor global, nesse cenário, “seria
desarrazoado, pois afastaria os benefícios constitucionalmente assegurados às
micro e pequenas empresas apenas em razão da opção administrativa de reunir
vários objetos independentes em um único edital”. Ao enfatizar que a
interpretação mais adequada “é aquela que se ajusta à realidade fática da
contratação”, o relator arrematou que a UFMT incorrera em irregularidade ao
não contemplar os benefícios destinados às ME e às EPP em itens que não
representavam parcelas de um mesmo serviço, e cujos valores estimados eram
compatíveis com o faturamento dessas empresas. Anuindo à manifestação da
unidade instrutora, ele reconheceu que, a despeito da sobredita irregularidade,
a análise da competitividade do certame demonstrara ausência de prejuízo
efetivo à disputa, com participação expressiva de licitantes e obtenção de
proposta vantajosa para a Administração, invocando, nesse momento, a
jurisprudência do TCU, a qual “orienta que a restrição à competitividade
deve ser examinada não apenas sob a ótica jurídico-formal, mas também quanto
aos seus efeitos concretos”. Sob o argumento de que os custos de uma
eventual anulação superariam os eventuais benefícios, o relator propôs, e o
Plenário decidiu, tão somente cientificar a UFMT, com vistas à prevenção de
ocorrências semelhantes, sobre a impropriedade identificada no Pregão
Eletrônico 90027/2025, nos seguintes termos: “9.3.1. afastamento indevido do
tratamento diferenciado a microempresas e empresas de pequeno porte nos itens 3
e 4, uma vez que a licitação foi estruturada em itens que representam serviços
autônomos e independentes. Nessa hipótese, a vedação generalizada com base no
valor global do certame restringe indevidamente benefício legalmente assegurado
a esses agentes econômicos, sem que se verifique o risco que a norma
infraconstitucional pretende evitar. Assim, para fins de aplicação do art. 4º,
§ 1º, inciso II, da Lei 14.133/2021, o parâmetro adequado deve ser o valor
estimado de cada item”.
Acórdão
442/2026 Plenário, Representação, Relator Ministro Bruno Dantas.
