Em licitações para contratação de
serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, é irregular a
desclassificação de proposta apenas por prever quantitativo de trabalhadores
inferior ao estimado no instrumento convocatório, pois tal quantitativo
possui, em regra, caráter referencial. Nessa hipótese, devem ser avaliadas a
produtividade, a metodologia operacional e a exequibilidade da solução
ofertada, a fim de verificar sua aptidão para a execução integral do objeto,
preservados os padrões de desempenho exigidos. Caso a proposta seja aceita, a
contratada vincula-se aos termos ofertados e assume o ônus de eventual erro no
dimensionamento dos recursos necessários à execução contratual (arts. 59, §
2º, e 115 da Lei 14.133/2021; arts. 62 e 63 e subitem 7.5 do Anexo VII-A da IN
Seges/MPDG 5/2017).
Representação
apreciada pelo Plenário do TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão
Eletrônico 90004/2026, realizado pelo Centro de Preparação de Oficiais da
Reserva de Belo Horizonte/Colégio Militar de Belo Horizonte (CPOR/CM/BH), com
vistas à “contratação de serviços continuados de limpeza e conservação, com
dedicação exclusiva de mão de obra, pelo prazo inicial de doze meses,
prorrogável por até dez anos”. Entre os indícios de irregularidade
apresentados, a empresa representante, primeira colocada após a fase de lances,
questionou sua desclassificação no certame, motivada pelo fato de ter previsto
equipe inferior à indicada no termo de referência. Alegou que os 7 serventes de
limpeza, 4 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado apresentados em sua
proposta decorreriam dos índices de produtividade e da memória de cálculo constantes
do apêndice III do edital, ao passo que o órgão licitante reputara obrigatória
a disponibilização de 10 serventes, 6 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado
fixados no termo de referência. Sustentou, assim, que haveria contradição entre
os documentos da licitação, pois o edital adotara metodologia de
dimensionamento baseada na metragem das áreas e em faixas de produtividade, das
quais resultariam números variáveis de empregados, enquanto o termo de
referência teria sido interpretado como se fixasse efetivo imutável. Adicionou
que, em resposta à diligência realizada pelo pregoeiro no curso do certame,
apresentara justificativas acerca da produtividade adotada, da viabilidade
operacional e da aderência de sua solução à metodologia editalícia. Em exame preliminar,
a unidade técnica responsável pela instrução dos autos (AudContratações)
identificou plausibilidade nas alegações da representante, especialmente quanto
ao dimensionamento da mão de obra, observando que “a IN Seges/MPDG 5/2017
admite a apresentação de produtividades diferentes das adotadas pela
administração pública, desde que preservado o objeto e demonstrada a
exequibilidade da proposta”. Todavia,
em razão da insuficiência de informações necessárias para adequada
manifestação, propôs a realização de oitiva e diligência ao órgão
licitante, medidas autorizadas pelo relator. Em resposta, o CPOR/CM/BH defendeu
o caráter obrigatório da equipe indicada no termo de referência, afirmando que
essa interpretação havia sido divulgada durante o certame. Acrescentou que o
pregão fora precedido de estudo técnico preliminar que demonstrara a
necessidade do efetivo estimado e rejeitou a alegada incompatibilidade com o
apêndice III, sob o fundamento de que este continha os cálculos que embasariam
o termo de referência, posteriormente ajustados às particularidades
operacionais da unidade, como dispersão física das instalações, distâncias
percorridas, restrições de horário e diversidade das tarefas executadas.
Informou também que o procedimento licitatório “permanecia em processamento,
aguardando a decisão do TCU”, e alertou para o risco de descontinuidade dos
serviços de limpeza e conservação, essenciais ao funcionamento das unidades
envolvidas. Após essas manifestações, a AudContratações concluiu que o
principal indício de irregularidade não fora afastado, pois a oferta da
representante havia sido rejeitada sem avaliação efetiva da produtividade
proposta, da metodologia operacional e de sua exequibilidade. Diante, contudo,
do risco de interrupção dos serviços, sugeriu o indeferimento da medida
cautelar e a adoção do procedimento de construção participativa das
deliberações, para exame das possíveis medidas corretivas e de seus impactos
antes da decisão definitiva. Em seu voto, o relator manifestou concordância com
as análises realizadas pela unidade técnica, adotando-as como razões de
decidir, mas entendeu que o caso comportaria uma solução mais assertiva. Observou, inicialmente, que o edital, de
fato, exigira a indicação da produtividade adotada e do quantitativo de pessoal
a ser alocado, e que o termo de referência previra a disponibilização de 10
serventes de limpeza, 6 capineiros, 1 jardineiro e 1 encarregado. Registrou
que, segundo o estudo técnico preliminar, “a definição desses quantitativos
considerou a metragem das áreas internas e externas do CPOR/CM-BH; a
complexidade e a periodicidade das rotinas de limpeza e conservação; a
necessidade de manutenção contínua das áreas verdes; a experiência acumulada em
contratações anteriores e o histórico de execução dos serviços; bem como a
necessidade de assegurar nível adequado de qualidade e continuidade às
atividades institucionais”. Ao mesmo tempo, prosseguiu, o apêndice III do
anexo I apresentara memória de cálculo com faixas de 6,3 a 9,3 serventes de
limpeza, 4 a 6 capineiros e 0,6 a 0,9 jardineiro, sem cálculo específico para o
encarregado. A partir desse quadro, o ministro assentou que, nas contratações
de serviços terceirizados, “o dimensionamento da mão de obra deve ser
orientado para os resultados, como prevê a IN Seges/MPDG 5/2017”. E que,
embora a Administração deva estimar o número de trabalhadores necessário à
formação do orçamento e à análise das propostas, esse parâmetro possui caráter
referencial, pois “o objeto contratado é a prestação do serviço, e não o simples
fornecimento de determinada quantidade de empregados”. Destacou, nesse
sentido, que o item 2.1, alínea “a”, Anexo VII-B da IN Seges/MPDG 5/2017 “veda
a fixação, no ato convocatório, do quantitativo de mão de obra a ser utilizado,
exigindo a adoção de unidade de medida que permita dimensionar os recursos
necessários à execução”, enquanto os itens 6.2 e 7.3 do Anexo VII-A
autorizam produtividades distintas daquelas adotadas pela Administração, desde
que não haja alteração do objeto nem comprometimento da exequibilidade.
Ressalvou, porém, que o número de trabalhadores continua sendo parâmetro
relevante, sobretudo nos contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, em
que “há interesse concreto na disponibilidade dos empregados”. Por isso,
“embora o quantitativo estimado não deva ser um requisito imutável, a
Administração deve verificar se eventual redução do efetivo é compatível com as
necessidades operacionais”. Voltando a atenção para o caso concreto, o
relator identificou que a diminuição de 10 para 7 serventes e de 6 para 4
capineiros pressupunha, para o mesmo volume de serviços, produtividade
individual 43% maior para os primeiros e 50% para os segundos, diferença que,
segundo a sua visão, não seria desprezível e exigiria exame específico da viabilidade
da proposta ofertada. Assim, a falha da atuação do órgão licitante não
consistira em questionar a redução da equipe, mas em rejeitar a proposta sem
demonstrar que a metodologia apresentada seria incompatível com os níveis de
serviço exigidos. Em reforço, destacou que a simples comparação entre o efetivo
ofertado e aquele estimado no instrumento convocatório não bastaria para a
desclassificação, uma vez que “a oferta de quantidade inferior de
trabalhadores pode decorrer de ganhos de produtividade, melhor organização das
equipes ou utilização mais eficiente de equipamentos e métodos de trabalho”.
E arrematou: “o ponto decisivo não é, portanto, saber se a empresa ofertou 7
ou 10 serventes, mas se a combinação entre pessoal, equipamentos, metodologia e
custos permite executar integralmente o objeto”. Em seguida, acrescentou
que, na hipótese de dúvida tecnicamente fundada quanto à exequibilidade da
proposta, caberia ao contratante aprofundar a análise, lembrando que o art. 59,
§ 2º, da Lei 14.133/2021 “autoriza a realização de diligências para aferir a
exequibilidade da proposta ou exigir sua demonstração pelo licitante”. No
caso em apreciação, o relator afirmou que poderia ser solicitada da
representante, por exemplo, “uma matriz de capacidade operacional que
demonstrasse a distribuição dos empregados por áreas e horários, os
equipamentos empregados e a forma de cobertura de ausências e substituições”,
inferindo que a produtividade superior estabelecida na proposta desclassificada
poderia ter sido concretamente demonstrada. Esse entendimento, prosseguiu ele,
mostrava-se compatível com a jurisprudência do TCU, mencionando o Acórdão
328/2023-Plenário, segundo o qual a
Corte de Contas “assentou que a licitante pode adotar produtividade distinta
daquela utilizada pela Administração, pois a definição dos recursos humanos
necessários integra, em princípio, a esfera de organização empresarial da
contratada, desde que assegurada a execução do objeto”, e o Acórdão
689/2024-Plenário, que considerou “irregular
a fixação de índices de produtividade sem admitir índices diversos, ainda que a
empresa pudesse demonstrar a exequibilidade da solução ofertada”. O relator
salientou, ainda, que a aceitação de proposta estruturada com equipe reduzida
não transferiria à Administração o risco de eventual erro de dimensionamento.
Nesse sentido, mencionou que o item 7.5 do
anexo VII-A da IN Seges/MPDG 5/2017 vincula a empresa aos termos ofertados e à
disponibilização dos recursos necessários à perfeita execução, enquanto o art.
63 da mesma instrução normativa lhe atribui “o ônus de eventual erro no
dimensionamento dos quantitativos de sua proposta”. Na mesma linha,
prosseguiu, o art. 115 da Lei 14.133/2021 impõe a execução integral do objeto
conforme pactuado. Desse modo, concluiu que, caso se revelem insuficientes o
pessoal, os insumos ou os equipamentos inicialmente previstos, caberá à
contratada complementá-los sem repassar à Administração os custos decorrentes
do equívoco, pois “o ônus de corrigir o subdimensionamento imputável à
contratada deverá, em princípio, ser por ela suportado”. Com base nesses
fundamentos, o relator considerou irregular a desclassificação da representante
“fundada essencialmente na adoção de quantitativos inferiores aos estimados
no instrumento convocatório” e, tendo em vista que o certame ainda não fora
concluído, propôs o retorno do procedimento à fase de julgamento das propostas
para o saneamento da falha. Acolhendo o voto, o Plenário conheceu da
representação, considerou-a parcialmente procedente e, entre outras
deliberações, determinou ao CPOR/CM/BH que “retorne o certame à fase de
julgamento das propostas e proceda ao reexame da proposta da representante,
mediante avaliação da produtividade, da metodologia operacional e da
exequibilidade da solução ofertada, sem que a adoção de quantitativos de mão de
obra inferiores aos estimados pela Administração constitua, isoladamente,
fundamento para sua rejeição”.
Acórdão
2271/2026 Plenário, Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira.
