O aditamento de contrato de
supervisão de obras além do limite legal de 25% afronta o art. 65, § 1º, da
Lei 8.666/1993 e o art. 125 da Lei 14.133/2021, ainda que tal aumento seja
consequência de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada,
devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova
contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da
medida, que deve ser devidamente justificada.
Em
auditoria de conformidade realizada no âmbito do Fiscobras 2025, o TCU promoveu
fiscalização nas obras do Trecho V do Canal Adutor do Sertão Alagoano, objeto
do Termo de Compromisso 958.270/2024, firmado entre o Ministério da Integração
e do Desenvolvimento Regional (MIDR) e a Secretaria de Estado da Infraestrutura
de Alagoas (Seinfra/AL). No objeto do referido termo, está prevista a alocação
de R$ 565.951.268,60 (data base: novembro/2023), nos termos da sua cláusula
sétima, valor que fora apresentado no plano de trabalho proposto pela
Seinfra/AL, resultante dos dados atualizados de contratos anteriormente
pactuados pelo Governo do Estado de Alagoas para o empreendimento e do plano de
compensação ambiental. A execução das obras está respaldada juridicamente em
dois contratos principais: Contrato RDC 5/2022, para a execução das obras civis
do Trecho V, e Contrato 75/2017 - CPL/AL, destinado à supervisão, gerenciamento
e análise de projetos dos Trechos IV e V. Entre os achados de auditoria, a
equipe de fiscalização do Tribunal reportou a extrapolação do limite legal para
o aditamento do Contrato 75/2017-CPL/AL, cujo 3º termo aditivo sofrera
majoração de 59,81% em relação ao seu valor original. Como justificativa para a
celebração do aditivo, a Seinfra/AL informou, em síntese, que decorrera da
descontinuidade nos repasses financeiros, gerando necessidade de prorrogações
nos serviços de gerenciamento e supervisão; que a continuidade do contrato
evitaria encargos maiores em comparação com a realização de novo certame; e que
a situação em análise se enquadraria na excepcionalidade tratada pelo TCU na Decisão
215/1999-Plenário. Em seu voto, o
relator, após enfatizar a materialização da irregularidade no instrumento
aditivo e afirmar que a própria Procuradoria-Geral do Estado de Alagoas havia
alertado para o atingimento do referido percentual, a demonstrar clara
extrapolação dos limites de alteração do contrato, anotou que, “por ter sido
firmado em 2017, o contrato se sujeita ao regime da Lei 12.462/2011 (RDC), que
remetia à Lei 8.666/1993 com relação a tais alterações. Incide, portanto, o
limite de 25% para acréscimos, previsto no art. 65, §§ 1º e 2º, da anterior Lei
de Licitações. Noto que, mesmo após a revogação desses diplomas, a novel lei
que trata do tema (Lei 14.133/2021), em seu art. 125, preservou idêntico limite”.
Destacou, ainda, que a “jurisprudência desta Corte de Contas, consolidada em
deliberações como os Acórdãos do Plenário 508/2018, rel. Min. Benjamin Zymler, e 84/2020, rel. Min. Bruno Dantas, é pacífica no sentido de que
tal limite se aplica, igualmente, aos contratos de supervisão de obras, mesmo
em casos de prorrogação do prazo de execução do ajuste principal”. Voltando a atenção para o caso concreto, o relator
asseverou que as justificativas apresentadas pela Seinfra/AL para fundamentar o
aditivo, baseadas na descontinuidade de repasses financeiros para as obras e na
suposta antieconomicidade no caso de nova licitação, não se sustentavam.
Outrossim, o argumento baseado na Decisão 215/1999-Plenário, apresentado pelo
órgão estadual, “além de desconsiderar os acórdãos supervenientes acima
mencionados, mostra-se equivocada, porquanto a prorrogação do prazo do contrato
de supervisão, cujos serviços são medidos em ‘homem/mês’, caracteriza alteração
de natureza quantitativa, e não qualitativa, não se enquadrando, portanto, na
excepcionalidade prevista naquele julgado”. No entender do ministro, a
situação denotava falha de planejamento por parte da secretaria alagoana, pois
“o 2º Termo Aditivo já havia elevado o valor do contrato em 24,87%,
percentual muito próximo ao limite legal, o que tornava previsível a
necessidade de nova licitação para garantir a continuidade dos serviços de
supervisão. A inação da gestão em deflagrar, tempestivamente, novo certame,
favoreceu a adoção de aditivo contratual em desacordo com a lei, sob o pretexto
da continuidade do interesse público; a necessidade de prorrogação, muito
previsível, impunha à gestão o dever de planejar e executar nova licitação em
tempo hábil”. Assim, considerando que as justificativas apresentadas não
foram suficientes para afastar a ilicitude do ato, o relator concluiu que a
celebração do aditivo fora irregular, por extrapolar o limite legal de 25% para
acréscimos contratuais. Todavia, tendo em vista que as alterações contratuais
ocorreram antes da eficácia do termo de compromisso que viabilizou o aporte de
recursos federais e que já se encontrava em andamento processo para nova
contratação dos serviços, o ministro, em sintonia com a proposta da unidade
técnica, entendeu que a expedição de ciência sobre a irregularidade constatada
mostrava-se suficiente para reorientar a atuação dos gestores e prevenir a
ocorrência de falhas semelhantes no futuro, em consonância com os objetivos do
controle externo. Do que expos o relator e acolhendo as suas conclusões, o
Plenário decidiu dar ciência ao MIDR e à Seinfra/AL de que: a) “o aditamento
de contratos de supervisão de obras além do limite legal de 25% afronta o art.
65, § 1º, da Lei 8.666/1993 e o art. 125 da Lei 14.133/2021, ainda que tal
aumento seja fruto de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada,
devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova
contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida,
que deverá ser devidamente justificada;” e
b)
“as alterações nas quantidades de itens existentes nos contratos de
supervisão e gerenciamento de obras, expressas em “homem/mês” ou unidades
semelhantes, configuram modificações de natureza quantitativa, nos termos do
art. 65, inciso I, alínea “b”, da Lei 8.666/1993 e do art. 124, inciso I,
alínea “b”, da Lei 14.133/2021, independentemente de as alterações no contrato
de execução das obras serem de natureza quantitativa, qualitativa ou decorrerem
de prorrogação de prazo”.
Acórdão
2391/2025 Plenário, Auditoria, Relator Ministro Jhonatan de Jesus.
