Na hipótese de incorporação de
parcela correspondente ao risco assumido pelo particular – definido na matriz
de alocação de riscos – ao orçamento estimativo da contratação, é irregular,
tanto no âmbito da Lei 14.133/2021 quanto no da Lei 13.303/2016, a utilização
exclusiva da opinião de especialistas para balizar as variáveis de
probabilidade e impacto nas modelagens da taxa de risco, pois essa metodologia
não supre a necessidade de parametrização baseada em estudos empíricos e dados
históricos conclusivos.
Em
auditoria de conformidade realizada com o objetivo de fiscalizar instrumento
convocatório de licitação a cargo da Infra S.A. (Edital 15/2025) – destinada a
contratar a elaboração do projeto executivo de engenharia e a execução das
obras remanescentes de infraestrutura do Lote SPS 04, da Ferrovia
Transnordestina (EF-232) –, foram identificados, entre outros achados, o
atinente à “metodologia empregada para o
cálculo da taxa de risco e da correspondente reserva de contingência do
contrato”. Tratava-se, em essência, de certame regido pela Lei 13.303/2016,
modelado sob o regime de contratação semi-integrada, com critério de julgamento
por menor preço global. Em seu voto, o relator assinalou que, em contratações
submetidas a tal regime, a adequada precificação dos riscos “assume relevo singular”, já que parte
importante das incertezas ordinárias do empreendimento seria deslocada para a
esfera de responsabilidade da futura contratada, daí porque a parcela
orçamentária destinada à contingência não poderia ser definida com base em “estimativas intuitivas ou em prudência
genérica da Administração”. Ao contrário, deveria “guardar aderência” com o estágio de maturidade do projeto, com a
matriz de alocação de riscos da contratação e com premissas empiricamente
sustentáveis. Foi exatamente nessa direção, segundo ele, que o TCU, por meio do
Acórdão
3170/2016-Plenário, determinara ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) a elaboração de
estudo conclusivo sobre o acompanhamento dos
“riscos em contratos integrados, com
cotejamento entre o as built –
ou, quando cabível, o projeto executivo aprovado – e os anteprojetos licitados”,
em observância aos princípios da eficiência e da economicidade. No caso
concreto, pontuou o relator, a modelagem original da Infra S.A. fixara a
reserva de contingência em 8,42% do valor-base do orçamento referencial, o que
representava acréscimo superior a R$ 32 milhões, e, para fundamentar esse
percentual, a estatal lançara mão da “simulação
de Monte Carlo”, técnica que, em si mesma, não mereceria reparo, por
constituir instrumento reconhecido de projeção probabilística de cenários de
custo. A impropriedade, contudo, sob a ótica do relator, não residira na
escolha da ferramenta, mas na fragilidade dos dados de entrada e na inadequação
de parte das premissas utilizadas para alimentar o modelo. Ele chamou atenção
para o fato de que a unidade técnica identificara, nesse ponto, inconsistências
concernentes ao emprego de “distribuições
discretas” para representar variáveis de natureza contínua, à adoção de
parâmetros de probabilidade e impacto incompatíveis com o grau de maturidade do
projeto básico e, ainda, ao desalinhamento entre a avaliação qualitativa dos
riscos e sua posterior modelagem quantitativa. Como resultado, afirmou ele, “houve o inflacionamento da percepção de
incerteza” em rubricas de elevada materialidade, especialmente
terraplenagem, com reflexo direto na superestimativa da taxa de risco.
Ressaltou também que a Infra S.A., questionada durante a fiscalização, teria
promovido ajustes metodológicos, substituindo as “distribuições discretas pela Curva Beta-PERT”, mais consentânea com
a natureza contínua das variáveis analisadas, e efetuado revisão de premissas,
propiciando que a taxa de risco fosse reduzida para 5,03%, “produzindo economia estimada em R$ 12,6
milhões no orçamento referencial”. Para o relator, não obstante esse
aperfeiçoamento, “permaneceu fragilidade
metodológica que não pode ser desconsiderada”, referindo-se à origem dos
dados de entrada utilizados para a calibração da simulação. Mais
especificamente, os parâmetros de probabilidade e impacto continuaram a ser
definidos, na prática, de forma essencialmente apoiada em oficinas de captura
de opinião especializada, realizadas no âmbito da própria estatal, em razão da
ausência de base histórica estruturada e depurada. Em outros termos, “aprimorou-se o mecanismo estatístico, mas
não se superou, em medida suficiente, a deficiência do suporte empírico que o
deveria lastrear”. Na sequência, ele salientou a total procedência da
manifestação da unidade técnica, corroborada pelo fato de que o Acórdão
2423/2024-Plenário, ao monitorar o
cumprimento das determinações expedidas no supracitado Acórdão
3170/2016-Plenário, consignara que a utilização da opinião de especialistas “não supre a necessidade de realização de
estudo previamente determinado pelo Tribunal ao Dnit”, indicando que a
precificação da contingência não pode se basear exclusivamente em métodos
subjetivos. O relatou destacou que a razão de decidir desses precedentes seria
plenamente aproveitável à situação em exame, “guardadas as diferenças entre a contratação integrada sob o RDC e o
regime semi-integrado da Lei 13.303/2016”, pois o que o Tribunal afirmara,
em essência, fora que a utilização exclusiva de oficinas de captura de opinião
para balizar as variáveis de probabilidade e impacto nas modelagens não
supriria a necessidade técnica da parametrização em estudos empíricos
conclusivos. No caso em tela, a ausência de base empírica própria teria levado
a estatal a recorrer, não subsidiariamente, mas praticamente de modo exclusivo,
à percepção de seus especialistas para arbitrar probabilidades e impactos,
circunstância que, à luz da jurisprudência mencionada, “expõe vulnerabilidade relevante na modelagem e justifica a expedição de
ciência” à Infra S.A. para que
desenvolva base histórica apta a conferir maior robustez e rastreabilidade às
futuras “simulações estocásticas”.
Nessa perspectiva, ele reputou digno de nota o “avanço obtido no presente certame”, mas isso, a seu ver, “não afasta a necessidade de amadurecimento
institucional da estatal”. E arrematou: “Na precificação de riscos, a consistência do resultado depende não
apenas da sofisticação do método matemático empregado, mas, sobretudo, da
confiabilidade dos dados que o alimentam.”. Ademais, o relator fez questão
de endossar as “valiosas considerações”
trazidas ao debate pelo Ministro Benjamin Zymler em sua declaração de voto, ao
apresentar contribuição pontual no tocante ao aprofundamento promovido pela
unidade técnica acerca da metodologia de cálculo do adicional de risco
incorporado ao orçamento estimativo da contratação. Na aludida declaração de
voto, restou consignado tratar-se de “matéria
de inegável relevância prática e dogmática”, sobretudo porque os arts. 22,
23 e 103 da Lei 14.133/2021 passaram a admitir que o orçamento estimativo da
contratação possa incorporar parcela correspondente ao risco assumido pelo
particular, desde que o instrumento convocatório contenha matriz de alocação de
riscos entre a Administração e o contratado. O Ministro Zymler enfatizou que,
embora a Lei 13.303/2016, que regera a licitação auditada, não contenha
disposição similar, a jurisprudência do TCU tem admitido a inclusão do referido
adicional de risco nas licitações fundamentadas pela Lei das Estatais, a
exemplo do Acórdão
2429/2024-Plenário. Entretanto,
acrescentou ele, apesar da relevância do instituto, “verifica-se a inexistência, até o presente momento”, de
regulamentação federal abrangente acerca da metodologia de cálculo, da
transparência, da operacionalização e da gestão do adicional de risco
incorporado ao orçamento estimativo das contratações públicas. Afirmou ainda
não ter conhecimento, igualmente, de normativos estaduais ou municipais
suficientemente estruturados sobre o tema, existindo, em verdade, apenas
normatizações internas pontuais desenvolvidas por determinadas entidades
públicas, a exemplo do Dnit, cujos modelos “ainda
carecem de amadurecimento teórico e de consolidação jurisprudencial”. Nesse
sentido, mencionou norma do Dnit (IN 9/2024) que prevê o uso de simulações de
Monte Carlo para calcular o adicional de risco e estabelece, em seu art. 13,
que a reserva de contingência deve ter como referência nível de confiabilidade
de 80%. Conforme o Ministro Zymler, o nível de confiança estatístico a ser
adotado para a definição da verba de contingência, especialmente quando sua
quantificação se fundamenta em técnicas probabilísticas, como as simulações de
Monte Carlo, “traz relevantes
repercussões econômicas, concorrenciais e de governança”, haja vista que o
percentual de confiança adotado influenciaria diretamente o montante de
recursos incorporado ao orçamento estimativo da contratação. Em termos simplificados,
ele anotou que a adoção de nível de confiança de 50% refletiria uma abordagem
de neutralidade estatística, com igual probabilidade de os riscos superarem ou
não a reserva prevista, sendo mais adequada para empreendimentos de menor
complexidade ou com menor incerteza técnica. Em contrapartida, um nível de
confiança mais elevado, como 80%, representaria postura conservadora, ao buscar
maior probabilidade de suficiência da verba de contingência para absorver
incertezas significativas, reduzindo o risco de insuficiência orçamentária e
pleitos revisionais, embora pudesse elevar o orçamento estimativo da
contratação. Ele registrou que a escolha entre um parâmetro de confiança de 50%
ou 80%, no entanto, “não parece comportar
resposta uniforme ou apriorística”, e que sua definição deveria considerar
fatores como a maturidade do projeto, a qualidade das investigações
preliminares, o grau de inovação tecnológica do empreendimento, a complexidade
geotécnica e construtiva, a robustez da matriz de alocação de riscos, o
histórico de variabilidade de empreendimentos análogos e até mesmo a capacidade
fiscal do ente contratante de suportar eventos supervenientes não integralmente
contingenciados. Em juízo preliminar, continuou ele, a adoção indiscriminada de
níveis excessivamente conservadores de confiança, de um lado, “pode ensejar distorções competitivas e
econômicas relevantes”, isso porque contingência demasiadamente elevada
poderia converter-se, na prática, em sobrepreço do empreendimento, imobilizando
recursos públicos que talvez jamais venham a ser necessários ou produzindo
incentivos econômicos inadequados, especialmente em modelos nos quais o risco
seja integralmente remunerado ao contratado independentemente de sua efetiva
materialização. De outro lado, a utilização sistemática de níveis baixos de
confiança “pode igualmente revelar-se
problemática”, ao gerar orçamentos excessivamente otimistas, incapazes de
absorver as incertezas inerentes a empreendimentos complexos, o que, frisou
ele, “pode ocasionar licitações
fracassadas”. Em tal contexto, ponderou que talvez a discussão mais
relevante “não reside propriamente na
definição abstrata de um percentual universal de confiança – seja 50%, 80% ou
qualquer outro, mas sim na construção de critérios objetivos que
justifiquem tecnicamente a escolha do parâmetro adotado em cada contratação, de
modo a assegurar transparência metodológica, racionalidade econômica e
aderência às peculiaridades do objeto licitado”. Prosseguindo com sua análise sobre o
adicional de risco, asseverou que a matéria “assume especial complexidade” porque transcende a mera definição de
modelos e de fórmulas matemáticas destinados à precificação das incertezas
existentes na execução do empreendimento, e que o verdadeiro desafio “reside na construção de um modelo
procedimental” para disciplinar a forma de inclusão, mensuração,
reajustamento, execução e eventual recomposição dessa parcela no curso da
contratação. Nesse cenário, além da metodologia de cálculo do adicional de
risco, “existem considerações
procedimentais necessárias à sua adequada operacionalização”, mormente no
que concerne aos reflexos decorrentes de eventos supervenientes à contratação,
tais como alterações qualitativas e quantitativas do objeto, prorrogações de
prazo, reajustes, revisões de escopo e reequilíbrios econômico-financeiros.
Portanto, concluiu o Ministro Zymler, a discussão sobre o adicional de risco “não se limita à definição de metodologias
quantitativas para sua estimativa, mas também sobre como essa verba deve ser incorporada
ao orçamento estimativo, remunerada ao longo do contrato e tratada diante da
não materialização dos eventos contingenciados”, temas que, no seu
entender, permaneceriam carentes de uniformização normativa e amadurecimento
jurisprudencial. A respaldar sua argumentação, invocou novamente a própria
jurisprudência do Tribunal, a exemplo do retro mencionado Acórdão
3170/2016-Plenário, a qual “tem concentrado atenção predominantemente sobre
a metodologia de cálculo do adicional de risco, sem que igual aprofundamento
tenha sido conferido às questões procedimentais e operacionais associadas ao
instituto”. Por tais razões, ante a crescente relevância do tema no
contexto das contratações públicas, bem como diante da ausência de parâmetros
normativos e jurisprudenciais suficientemente consolidados acerca da
operacionalização do adicional de risco nos orçamentos estimativos, julgou
oportuno formular proposta no sentido de que a Secretaria-Geral de Controle
Externo (Segecex) “avalie a conveniência
e oportunidade de promover ações de controle e/ou estudos específicos sobre a
matéria”, com vistas a examinar os modelos atualmente empregados pelos
diversos órgãos e entidades da Administração Pública, suas premissas
metodológicas, seus impactos econômicos e os riscos de distorções associados às
diferentes formas de incorporação da contingência ao orçamento estimativo,
proposta essa integralmente acolhida pelo relator em seu voto. Ao final,
anuindo à proposição do relator, o Plenário decidiu cientificar a Infra S.A. sobre a seguinte impropriedade
identificada no Edital 15/2025, entre outras, no intuito de a entidade evitá-la
em futuras contratações: “a utilização
exclusiva, na prática, de oficinas de captura de opinião de especialistas para
balizar as variáveis de probabilidade e impacto nas modelagens da taxa de risco
não supre a necessidade de parametrização baseada em estudos empíricos e dados
históricos conclusivos, em linha com a jurisprudência deste Tribunal, a exemplo
do Acórdão 2.423/2024-TCU-Plenário”. Outrossim, deliberou o Pleno por
orientar a Segecex para que “avalie a
conveniência e oportunidade de promover ações de controle e/ou estudos
específicos sobre a operacionalização do adicional de risco nos orçamentos
estimativos das contratações públicas, com vistas a examinar os modelos
atualmente empregados pelos diversos órgãos e entidades da Administração
Pública, suas premissas metodológicas, seus impactos econômicos e os riscos de
distorções associados às diferentes formas de incorporação da contingência ao
orçamento estimativo”.
Acórdão
1218/2026 Plenário, Auditoria, Relator Ministro Jhonatan de Jesus.
