É irregular a ausência de concessão aos licitantes do direito de recorrer em face de decisão de anulação da licitação

 

É irregular a ausência de concessão aos licitantes do direito de recorrer em face de decisão de anulação da licitação, por afronta ao art. 71, § 3º, c/c art. 165, inciso I, alínea d, da Lei 14.133/2021. Ainda que legítima a anulação do certame, tal circunstância não afasta o dever de observância das garantias procedimentais dos licitantes, em especial o direito ao contraditório recursal.

Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades na Concorrência Eletrônica 1/2026, realizada pela Prefeitura Municipal de Piritiba/BA com vistas à construção de unidades habitacionais do programa “Minha Casa Minha Vida (MCMV) sub-50” no aludido município. A licitação fora regida pela Lei 14.133/2021 (nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), tendo sido utilizada a plataforma eletrônica “BLL - Bolsa de Licitações e Leilões (www.bll.org.br)”. A empresa representante sustentou, entre outras alegações, que o órgão municipal promovera a anulação integral da Concorrência Eletrônica 1/2026 de forma ilegal, desproporcional e em desacordo com a Lei 14.133/2021, isso porque a decisão anulatória fundamentara-se na existência de “vício estrutural no Termo de Referência relacionado à indicação de parcelas de maior relevância técnica sem correlação com o objeto licitado”, qualificando-o como motivo suficiente para invalidar todo o certame. Nesse contexto, argumentou que o “suposto defeito” estaria restrito aos critérios de habilitação técnica, não comprometendo, pois, a fase competitiva já concluída, da qual participaram 38 licitantes, sagrando-se vencedora a proposta de R$ 2.041.669,44, aproximadamente R$ 688 mil inferior ao valor estimado de R$ 2.729.504,60. Ademais, defendeu que a referida decisão afrontara o art. 71, § 1º, da Lei 14.133/2021, por deixar de preservar os atos válidos e independentes do alegado vício, bem como o art. 67, § 1º, da mencionada lei, ao atribuir “caráter insanável” a situação que não teria acarretado restrição efetiva à competitividade. Outrossim, ela afirmou que a Administração municipal deixara de avaliar alternativas menos gravosas, como “diligências, saneamento ou correções prospectivas”, sem apresentar “motivação consequencialista” compatível com as exigências do art. 20 da Lindb, limitando-se a adotar a providência “mais severa disponível”. Por fim, a autora da representação indicou vício procedimental autônomo decorrente da ausência de “manifestação prévia dos interessados” e da supressão do prazo recursal previsto no art. 165, inciso I, alínea d, da Lei 14.133/2021, já que o sistema teria migrado diretamente para os eventos “em adjudicação” e “anulado”, impedindo assim a impugnação do ato anulatório pela licitante classificada em primeiro lugar. Ela invocou para tanto, a título de fundamentação legal, o “art. 71, inciso III, § 1º e § 3º, c/c art. 165, inciso I, alínea ‘d’, da Lei 14.133/2021”. Em sua instrução, a unidade técnica discorreu, primeiramente, sobre o conteúdo dos dispositivos legais acima mencionados, e o fez da seguinte forma: “Nos termos do art. 71 da Lei 14.133/2021, encerradas as fases de julgamento e habilitação e exauridos os recursos administrativos, o processo licitatório será encaminhado à autoridade superior. Entre as providências que poderão ser adotadas, o inciso III do referido artigo prevê a anulação da licitação, de ofício ou mediante provocação de terceiros, sempre que for constatada ilegalidade insanável. Nesse sentido, o § 1º do mesmo artigo explicita que, ao declarar a nulidade do procedimento, a autoridade competente deverá indicar expressamente os atos que contenham vícios insanáveis, tornando sem efeito todos os atos subsequentes que deles dependam. Além disso, o § 3º do art. 71 da Lei 14.133/2021 determina que, tanto nos casos de anulação quanto de revogação da licitação, deve ser assegurada a prévia manifestação dos interessados antes da adoção da medida. Por sua vez, o art. 165 prevê os meios de impugnação dos atos praticados pela Administração Pública no âmbito das licitações e contratos. Nos termos do inciso I, alínea ‘d’, desse artigo, cabe recurso administrativo, no prazo de três dias úteis, contado da data da intimação ou da lavratura da ata, contra a decisão que determinar a anulação ou a revogação da licitação. Dessa forma, a própria legislação assegura aos interessados a possibilidade de contestar administrativamente tais decisões.”. Na sequência, ao analisar a decisão de anulação da Concorrência Eletrônica 1/2026, a unidade instrutora destacou que, além de o órgão municipal haver identificado que a empresa representante, até então vencedora do certame, “não teria apresentado a Certidão de Acervo Operacional”, ele também apontara, no Termo de Referência, a presença de “itens de maior relevância técnica para fins de comprovação da qualificação técnica que não guardavam qualquer correlação com o objeto efetivamente licitado”, comprometendo assim a regularidade da fase de habilitação, a competitividade do certame e a observância dos princípios da isonomia e do julgamento objetivo. Nesse sentido, diferentemente do entendimento da autora da representação, que reputara o vício como sanável, a unidade técnica concluiu que se tratava, na verdade, de vício insanável, e que isso decorreria do fato de que a alteração na exigência de documentos de habilitação “impacta substancialmente na competitividade do certame, considerando que, no caso concreto, pode ter afastado potenciais interessados em participar dessa licitação”. Além disso, uma vez que a licitação já se encontrava na fase de recursos, a anulação do certame “era a medida adequada a ser adotada, visto que já tinha havido a apresentação de propostas e disputa entre as empresas”. Por outro lado, prosseguiu a unidade instrutora, o órgão municipal deveria ter observado o disposto no art. 71, § 3º, c/c o art. 165, inciso I, alínea d, da Lei 14.133/2021, assegurando aos licitantes o direito de interpor recurso contra a decisão anulatória do certame. Contudo, “infere-se que tal procedimento não foi adotado”, haja vista a ausência de encaminhamento específico na própria decisão administrativa e a ausência de menção na “ata da sessão realizada”. Levando em conta que a justificativa adotada para a anulação fora adequada e que “nova licitação para o mesmo objeto ocorreu em 26/5/2026, tendo ocorrida a análise dos documentos de habilitação”, a unidade técnica considerou suficiente a “emissão de ciência” à Prefeitura Municipal de Piritiba/BA acerca da irregularidade identificada, qual seja, a “ausência de concessão aos licitantes do direito de recurso no prazo de três dias úteis em face da anulação da Concorrência Eletrônica 1/2026”. Ao anuir à manifestação da unidade instrutora, o relator reforçou que a anulação do certame fora “decretada em sede de recursos administrativos interpostos por quatro licitantes contra a habilitação da Representante”, tendo em vista a “inadequada definição das parcelas de maior relevância técnica” para fixação dos pressupostos de qualificação técnica, exigindo-se requisitos que “não guardam correlação com o objeto efetivamente licitado”, a saber: “cobertura metálica em galvalume; divisória em granito; piso vinílico; forro em drywall; instalações de gás combustível; sistema de combate a incêndio; e sistema de proteção contra descargas atmosféricas”. Ele assinalou que a empresa representante entendera, todavia, que tal vício estaria restrito aos critérios de habilitação técnica e, portanto, não comprometeria a fase competitiva, já concluída. Ademais, continuou o relator, a autora da representação suscitara a existência de vício procedimental decorrente da ausência de manifestação prévia dos interessados e da supressão do prazo recursal previsto no art. 165, inciso I, alínea d, da Lei 14.133/2021. Para ele, diferentemente do entendimento da empresa representante, seria, de fato, insanável o vício nos requisitos qualificatórios. Segundo o relator, a despeito de a verificação dos requisitos habilitatórios ocorrer, em regra, após a conclusão da fase de “julgamento de propostas/lances”, alterações nas exigências de habilitação “podem impactar substancialmente na competitividade do certame, tendo o condão de afastar potenciais interessados em participar da licitação”. Destarte, considerando que a etapa competitiva já havia ocorrido quando da constatação dos vícios nos requisitos de habilitação técnica, ele entendeu não haver “reparos” na decisão anulatória adotada pela prefeita. De outro tanto, acrescentou o relator, assistiria razão à autora da representação no tocante à supressão do prazo recursal em face da decisão de anulação. Ele concordou ainda com a posição da unidade técnica no sentido de que, tomando por base a ausência de encaminhamento específico na decisão anulatória e a ausência de menção na “ata da sessão realizada”, o órgão municipal deixara de assegurar aos interessados o direito de interpor recurso contra a decisão de anulação do certame, em desrespeito ao disposto no art. 71, § 3º, c/c o art. 165, inciso I, alínea d, da Lei 14.133/2021, bem como ao “precedente a que se refere o Acórdão 2.446/2025-Plenário”. Em outras palavras, arrematou o relator, ainda que legítima a anulação do certame, tal circunstância “não afasta o dever de observância das garantias procedimentais dos licitantes”, em especial o direito ao contraditório recursal. Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu, considerar parcialmente procedente a representação, sem prejuízo de, entre outras providências, cientificar a Prefeitura Municipal de Piritiba/BA sobre a seguinte falha identificada na Concorrência Eletrônica 1/2026, com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: “ausência de concessão aos licitantes do direito de recorrerem em face da decisão de anulação da Concorrência Eletrônica 1/2026, em desacordo com o art. 71, § 3º, c/c art. 165, inciso I, alínea “d”, da Lei 14.133/2021 e em atenção ao Acórdão 2.446/2025-Plenário”.

Acórdão 1895/2026 Plenário, Representação, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman.

Trecho do romance “CAÇADOR DE DIABOS” Vanraz

 De tanto olhar para o céu procurando nuvens de chuva, Sinout teve paralisia na coluna vertebral desde o cóccix até o pescoço e nunca mais conseguiu olhar para a terra. Ficou com o pescoço duro feito pau. Assim, deixou de ver o cadáver de Das Dores que apodrecia a seus pés. Isaurinha Bunda de Anjo, em uma rara visita à fazenda, procurando Nica Calungu, passou com os peitos quase roçando o queixo de Sinout e ele não conseguiu ver. Conferir a bunda dela, nem pensar. Tentou usar a mão boba, mas foi inútil. Ficou andando atrás de Isaurinha feito aqueles bonecos de Olinda, em vão. Mais tarde, não vendo os buracos abertos no solo da fazenda por Nica, quando cavava poços procurando água para irrigar a terra, arrastou uma velha cadeira de balanço até o terreiro da fazenda, sentou-se nela e ficou observando o céu. A cadeira deslizou, caiu em um dos inúmeros buracos e de lá ele nunca mais saiu.

Alguns dias após o deslizamento da cadeira, sem esperança de ser salvo por alguém, ele suspirou, sorriu tristemente e disse:

- “Aprisionado neste buraco, sinto o descortinar de um véu bem diante dos meus olhos. Agora sou livre. Daqui de dentro vejo tudo de uma maneira muito simples e clara. Não sei julgar se é a maneira mais correta de ver as coisas, mas é o olhar mais honesto que eu posso ter sobre a vida. Não sei o porquê disso, mas acredito que temos uma estranha mania de honestidade quando sentimos o precipitar da última hora. Agora enxergo o mundo humano diferente e acredito que ele é exatamente como eu acho que é: um teatro infinitamente menos qualificado do que aquilo que imaginamos ser, cujas peças são encenadas por ingênuos que acreditam que são algo maior e diferente das coisas que não valem nada. Nosso mundo é um circo e sua lona, suas madeiras, pregos, martelos, braços, pernas, bocas e memórias não resistirão ao tempo. Em breve, nós e nossa trajetória de vida seremos ainda esse circo, só que vazio, empoeirado e abandonado num deserto qualquer. Imperadores, reis, presidentes, ditadores e todos os poderosos deste mundo experimentaram momentos de abuso e glória absolutos em picadeiros sob lonas suntuosas ou esfarrapadas. Podres diabos! Arrogantes que se tornaram tolos impotentes no final de suas vidas e que ainda assim se julgavam vencedores! Eles perderam. No final, eles perderam! Perderam porque daqui ninguém sai de pé e com vida! Hoje, quase nada do que eles foram restou senão apenas poeira de história. E nós que vivemos o agora, quando viraremos apenas poeira de história? Quando é que as nossas biografias não significarão mais nada para ninguém? Nossos antepassados também tiveram seus momentos de alegria e dor nas arquibancadas da vida esquecidas pelo tempo. E hoje, o que restou disso? O que restou da coragem, um dia exaltada, ou da covardia, um dia repudiada, deles? O que restou do orgulho, do preconceito ou do rancor? O que restou ou o que restará da aventura humana, com o passar do tempo, senão apenas os trapos da lona do circo soprados pelos ventos de um deserto quente e inóspito que, aos poucos, é coberto pela areia? A vida humana é inegavelmente um nada no tempo! E tolo é aquele que tenta pregá-la às paredes do universo, numa tentativa louca de eternizá-la, agindo como idiotas que usam pregos e martelos no deserto para fixar areia. A vida humana é inegavelmente uma peça cujas cenas são representadas por tolos num teatro menos qualificado: num circo. Eu vejo tudo isso daqui de dentro com o corpo aprisionado, mas com a mente livre. Sinto o descortinar de um véu bem diante dos meus olhos. Agora sou livre. Eu sou livre”.

Trecho do romance “CAÇADOR DE DIABOS” Vanraz

A exigência de comprovação de cotas de aprendizes como requisito de habilitação

 

A exigência de comprovação de cotas de aprendizes como requisito de habilitação carece de respaldo legal, uma vez que o art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021 restringe a exigência formal de reserva de vagas a pessoas com deficiência e a reabilitados da Previdência Social (art. 93 da Lei 8.213/1991). O cumprimento da legislação que dispõe sobre reserva de cotas para aprendizes deve figurar como cláusula necessária do contrato, a ser fiscalizada rotineiramente ao longo da prestação dos serviços, sob pena de extinção do ajuste (arts. 92, inciso XVII, 116 e 137, inciso IX, da Lei 14.133/2021).

Denúncia formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 90061/2024, realizado pela Universidade Federal de Goiás (UFG) com vistas à contratação de empresa especializada para a prestação de serviços de “agente de portaria, secretário(a), subencarregado de escritório (níveis I, II e III) e supervisor de almoxarife”, sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra, “nos campi instalados na Região Metropolitana de Goiânia (RMG) e no campus Cidade Ocidental”, com valor estimado de R$ 18.447.657,27. O aludido certame, regido pela Lei 14.133/2021, fora homologado no valor de R$ 15.902.521,08, resultando na assinatura do Contrato 606/2025, com vigência de dois anos e possibilidade de prorrogação, sem ocorrência de impugnações ao edital. Entre as irregularidades suscitadas, mereceu destaque a exigência de “comprovação da cota de aprendizes na fase de habilitação no item 8.9 do edital, em desacordo com o previsto nos arts. 63, inciso IV, e 116 da Lei 14.133/2021, que prevê a observância de tal exigência ao longo da execução contratual, e não nessa etapa do processo licitatório, em afronta à jurisprudência desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 9.804/2024-TCU-Primeira Câmara, rel. Min. Jhonatan de Jesus, e 1930/2025-TCU-Plenário, rel. Min. Jorge Oliveira”. Ao apreciar a matéria, a unidade técnica entendeu que a UFG conferira “interpretação equivocada” à exigência de comprovação da cota de aprendizes na fase de habilitação, “nos moldes do item 8.9 do edital”, e por isso inabilitara a licitante autora da melhor proposta. Conforme a unidade instrutora, o referido requisito do edital “carece de respaldo legal”, uma vez que o art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021 não exige da licitante declaração de cumprimento de reserva de cargos para aprendizes na fase de habilitação, limitando-se a prever, nessa etapa da disputa, a comprovação de reserva de cargos para pessoas com deficiência e para reabilitados da Previdência Social. Desse modo, “mostra-se inequívoca a aplicabilidade, ao caso em exame, das orientações jurisprudenciais firmadas nos Acórdãos 9.804/2024-TCU-Primeira Câmara, rel. Min. Jhonatan de Jesus, e 1.930/2025-TCU-Plenário, rel. Min. Jorge Oliveira”. Ela também afirmou que, embora a reserva de cargos para aprendizes não constitua condição de habilitação, a legislação determina que tal obrigação integre o rol de cláusulas necessárias do contrato e seja observada ao longo da execução contratual, sob pena de extinção do ajuste em caso de descumprimento, “nos termos dos arts. 92, inc. XVII; 116; e 137, inc. IX, da Lei 14.133/2021”. Tratar-se-ia, portanto, de obrigação afeta à fase de execução contratual e não à habilitação, entendimento que “encontra amparo na jurisprudência do Tribunal de Contas da União”, a qual ressalta a necessidade de observância dos limites legais, de modo a “evitar a imposição de exigências restritivas à competitividade do certame”. Diante disso, a unidade técnica concluiu que a “interpretação indevida” do art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021, ao se admitir a exigência de comprovação de cotas de aprendizes como requisito de habilitação, acarretara o afastamento da melhor proposta do certame, apresentada no valor de R$ 13.067.583,66, culminando na contratação de proposta aproximadamente 18% mais onerosa, o que “representa R$ 2.834.937,42 a mais, em dois anos de execução contratual vigente, segundo período previsto na Cláusula 2ª do Contrato 606/2025”. Em seu voto, o relator endossou a manifestação da unidade instrutora no sentido de que o art. 63, inciso IV, da Lei 14.133/2021 restringe a exigência formal de reserva de vagas “à pessoa com deficiência e a reabilitados da Previdência Social, conforme o art. 93 da Lei 8.213/1991”, ou seja, a inserção da cota de aprendizes como critério de habilitação “carece de lastro legal”. Ademais, à luz da jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 9804/2024-1ª Câmara e 1930/2025-Plenário, o cumprimento da “legislação de aprendizagem” é condição de execução contratual, não de habilitação. Nesse sentido, prosseguiu ele, tal cota deve figurar como cláusula necessária do contrato, a ser fiscalizada rotineiramente ao longo da prestação dos serviços, sob pena de extinção do ajuste, “nos termos da Lei 14.133/2021 (arts. 92, XVII, 116 e 137, IX)”. No caso concreto, salientou o relator, a “exigência antecipada” resultara na indevida inabilitação de licitante com proposta 18% inferior, gerando um custo adicional estimado de R$ 3 milhões ao longo dos dois anos de vigência do contrato. Destarte, sob a sua ótica, “configurou-se desrespeito ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa para a administração”. A seguir, ele assinalou que, configurada a irregularidade, “poderia ser aplicada a declaração de nulidade do contrato 606/2025”, todavia o direito administrativo contemporâneo e o microssistema de controle público “vedam a atuação do julgador” com base em valores jurídicos puramente abstratos, impondo-lhe a avaliação das “consequências práticas da decisão”, conforme previsto no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb). Na mesma linha, enfatizou o relator, o art. 147 da Lei 14.133/2021 estabelece que a nulidade dos contratos administrativos “não ocorre de forma automática, devendo se submeter a um teste de proporcionalidade e de atendimento ao interesse público”, isso porque o mencionado artigo exige que sejam levados em consideração, por exemplo, os custos da paralisação, os riscos de descontinuidade e as despesas de uma nova contratação. Retomando o caso sob exame, ele ponderou que os elementos no processo “demonstram que a desconstituição imediata do ajuste causaria dano severo à UFG”, por envolver a prestação de serviços contínuos e essenciais. A seu ver, a interrupção abrupta do contrato causaria “risco operacional agudo, com a paralisação do funcionamento administrativo e acadêmico da instituição; inevitável necessidade de contratação emergencial e imposição de custos rescisórios e operacionais”, consequências que poderiam anular ou suplantar a “economia teórica” buscada com a obtenção da proposta originalmente mais vantajosa. Nesse contexto, ele ponderou que “a preservação do contrato 606/2025, estritamente em caráter transitório”, revelar-se-ia como “medida que melhor resguarda” o interesse público, razão por que a UFG deveria abster-se de prorrogar o referido instrumento contratual e destinar o período remanescente de sua vigência ao planejamento, à instrução e à realização de novo procedimento licitatório, “sem as irregularidades aqui identificadas”. Na sequência, ele avaliou que, embora a conduta dos agentes públicos da UFG tivesse sido irregular, “não se caracteriza como erro grosseiro, nos termos do art. 28 da LINDB”, para fins de aplicação de sanções pelo TCU, tratando-se de falha decorrente de interpretação técnico-jurídica considerada plausível pelos servidores que atuaram no caso, e não de conduta dolosa ou de evidente descompromisso com a legalidade. Assim sendo, reputou desnecessária a realização de audiência dos responsáveis, como sugerido pela unidade técnica. Ao final, o relator propôs e o Plenário decidiu, determinar à UFG que “se abstenha de prorrogar o contrato 606/2025, decorrente do pregão eletrônico 90061/2024, devendo promover a licitação para substituir o ajuste, em observância ao cronograma apresentado (até 11/2027), a fim de assegurar a continuidade dos serviços essenciais e a regularidade da futura contratação”.

Acórdão 1802/2026 Plenário, Denúncia, Relator Ministro Odair Cunha.

Os contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras e serviços de engenharia celebrados pela Administração

 

Os contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras e serviços de engenharia celebrados pela Administração: (i) não podem ser aditados além do limite legal de 25%, sob pena de afronta ao art. 125 da Lei 14.133/2021, ainda que tal aumento seja fruto de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada, devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida, que deve ser devidamente justificada; (ii) estão sujeitos à aplicação do disposto no art. 124, § 2º, da mencionada lei somente quando ficar devidamente demonstrado que: a) a empresa supervisora não concorreu, direta ou indiretamente, para o atraso ou para a modificação do cronograma; b) a contratada responsável pela supervisão permaneceu efetivamente mobilizada e à disposição da Administração durante o período adicional, devendo, ainda, ser demonstrada a impossibilidade de desmobilização, ainda que parcial, da empresa; c) os custos pleiteados correspondem a despesas efetivamente suportadas pela contratada em decorrência da extensão do prazo contratual, devidamente comprovadas por documentação idônea; e d) o modelo de remuneração contratual adotado não esteja vinculado à entrega de produtos, marcos ou resultados, hipótese em que a mera prorrogação do prazo de execução não constitui fundamento suficiente para a elevação do valor contratual, quando desacompanhada de incremento quantitativo ou qualitativo das entregas contratadas. É recomendável que, nas licitações que os precedam, conste previsão de cláusula contratual que estabeleça diminuição ou supressão da remuneração da contratada nos casos, ainda que imprevistos, de enfraquecimento do ritmo das obras ou de paralisação total, de forma a se manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos durante todo o período de execução do empreendimento.

Em consulta formulada ao TCU, questionou-se, em síntese, se a determinação contida no subitem 9.1.3 do Acórdão 84/2020-Plenário subsistiria diante da vigência da nova Lei de Licitações e Contratos, sobretudo por conta do teor do art. 124, § 2º, da Lei 14.133/2021. Em seu voto, primeiramente, o relator rememorou o conteúdo da aludida determinação, endereçada ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit): “9.1.3. abstenha-se de aditar além do limite legal de 25% os contratos de supervisão e gerenciamento de obras futuramente celebrados, por estar em desacordo com o estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, inclusive quando a modificação do valor ocorrer em razão da prorrogação de prazo de vigência, adotando medidas tempestivas com vistas a realizar nova contratação, caso necessário”. Na sequência, ele salientou que, para responder ao consulente, abordaria a matéria sob três aspectos principais: 1º) aplicabilidade ou não dos limites legais de alteração aos contratos celebrados sob a égide da nova Lei de Licitações e Contratos – NLLC (art. 125); 2º) se o disposto no art. 124, § 2º, da Lei 14.133/2021 poderia ser aplicado aos contratos de supervisão de obras, nos casos de atraso do contrato de escopo a ele associado; e 3º) natureza dos contratos de supervisão. No que concerne ao primeiro aspecto – limites legais para aditivos –, o relator afirmou que a unidade técnica realizara interpretação gramatical e teleológica das disposições da NLLC sobre o assunto, e concluíra, em síntese, que: a) a Administração Pública possuiria uma espécie de “pré-autorização” para realizar alterações unilaterais nos contratos, desde que respeitadas determinadas condições, entre elas os limites legais previstos no sobredito art. 125; b) a legislação não proibiria alterações que ultrapassem os limites percentuais estabelecidos, permitindo a realização de acréscimos e supressões superiores a 25% do valor inicial atualizado do contrato, inclusive em alterações unilaterais qualitativas, desde que não acarretassem transfiguração do objeto e que fosse mantido o desconto inicialmente ofertado pelo contratado (arts. 126 e 128 da Lei 14.133/2021); e c) nos casos de alteração contratual por acordo entre as partes, a norma não estabeleceria limite percentual máximo para acréscimos ou supressões. Ao antecipar sua discordância com as conclusões da unidade instrutora, o relator julgou oportuno transcrever, para melhor compreensão, os dispositivos da Lei 14.133/2021 que versam sobre as possibilidades de alterações contratuais e os limites previstos: “Art. 124. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I - unilateralmente pela Administração: a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica a seus objetivos; b) quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei; II - por acordo entre as partes: a) quando conveniente a substituição da garantia de execução; b) quando necessária a modificação do regime de execução da obra ou do serviço, bem como do modo de fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários; c) quando necessária a modificação da forma de pagamento por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado e vedada a antecipação do pagamento em relação ao cronograma financeiro fixado sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução de obra ou serviço; d) para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato. [...] Art. 125. Nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei, o contratado será obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato que se fizerem nas obras, nos serviços ou nas compras, e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, o limite para os acréscimos será de 50% (cinquenta por cento). [...] Art. 137...§ 2º O contratado terá direito à extinção do contrato nas seguintes hipóteses: I - supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou compras que acarrete modificação do valor inicial do contrato além do limite permitido no art. 125 desta Lei”. Ele então, de um lado, chamou a atenção para o fato de que, dentre as possibilidades de alterações, o legislador “não trouxe a previsão” de acréscimos decorrentes de modificações quantitativas ou qualitativas que extrapolem os limites de 25% para obras, serviços e bens, ou de 50% no caso de reforma de edifício ou de equipamento, tampouco fora expressamente prevista a alteração consensual qualitativa ou quantitativa do objeto. De outro lado, acrescentou que, no caso de supressões acima desses limites, o legislador garantiu ao contratado o direito à extinção contratual, ou seja, a lei “facultou ao contratado decidir se dará continuidade ou optará por rescindir o contrato” em situações de supressões acima dos limites legais. Em seguida, destacou que, no âmbito dos contratos administrativos, quaisquer excepcionalidades não previstas em lei devem ser interpretadas com o máximo de cautela e à luz dos demais princípios da Administração Pública, em especial os da eficiência, do interesse público, da proporcionalidade e da razoabilidade, e que, no caso dos limites de alteração, sua previsão “visa proteger ambas as partes de um contrato administrativo”. Se, por um lado, a limitação legal a supressões contratuais “se mostra como uma proteção ao particular” em relação à cláusula exorbitante que permite a alteração unilateral do contrato por parte da Administração, de forma a evitar reduções significativas do lucro idealizado pelo agente privado, por outro lado, o limite para acréscimos “protege o contratante” de injustificadas solicitações e pressões do contratado para aumentar o valor do contrato, assegurando com isso melhor controle sobre as previsões financeira-orçamentárias do órgão público. Na visão do relator, a fixação dos limites de alteração “é também um mecanismo” para incentivar o devido planejamento das contratações, uma vez que se sabe, de antemão, que existe uma “trava” a modificações do objeto. Segundo ele, sem tais limites, “passa-se a desestimular” a confecção de projetos básicos bem elaborados, bastando que ambas as partes concordem para que o valor do objeto seja indefinidamente extrapolado. Por óbvio, prosseguiu o relator, na imensa maioria das vezes o contratado “possui interesse e fará o possível” para aumentar o valor do seu contrato, pois com isso “consegue majorar” seu faturamento e, por consequência, seu lucro. E emendou: “Se prevalecer tal entendimento, creio que ajustes que extrapolam 100%, 200% ou até mesmo 400% do valor inicial contratado, que atualmente são excepcionalíssimos no país e quase sempre aparecem como epicentro de escândalos de corrupção, tornar-se-ão comuns e corriqueiros”. Em arremate, o relator consignou que possibilitar à Administração elevar o valor dos contratos de forma ilimitada, mediante simples anuência do contratado, “não me parece harmonizar com os demais princípios basilares da administração pública e da lei de licitações”, entre eles os do planejamento, da segurança jurídica, da moralidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade. Sob a sua ótica, se o legislador não previu qualquer possibilidade para extrapolação dos limites legais de acréscimos, bem como se mostrou conservador em relação a alterações contratuais “de outras tipologias”, a exemplo do registro de preços – em que há limite de acréscimos a 50% dos quantitativos dos itens registrados para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes (art. 86, § 4º, da Lei 14.133/2021) –, não seria adequado inferir a inexistência de limites nas “modificações interpartes”. A seu ver, tal interpretação “não se sustenta sob o ponto de vista da hermenêutica lógica (que busca a consistência com o ordenamento jurídico, evitando contradições), sistemática (que busca a harmonia com as demais disposições legais) e histórica (da intenção do legislador)”. O relator observou, ainda, que as conclusões da unidade técnica que conduziriam a esse permissivo se fundamentaram na “suposta interpretação gramatical” sobre a não incorporação, na Lei 14.133/2021, do “§ 2º, do art. 65, da antiga Lei 8.666/1993”, que assim dispunha: “Art. 65...§ 1º O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos. § 2º Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo: I - (VETADO) II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.” (grifos do relator). Para ele, tal linha de raciocínio “mostra-se equivocada”, pois a Lei 14.133/2021 não teve por objetivo “alterar pontualmente dispositivos na antiga legislação de licitações e contratos”; em vez disso, ela “tratou de revogar por completo o antigo regramento”, trazendo um arcabouço jurídico totalmente novo a ser aplicado pelos agentes públicos, por expressa disposição do seu art. 193. Nesse contexto, o relator entendeu que não seria adequado interpretar as disposições da NLLC à luz da Lei 8.666/1993, mas sim harmonizá-las com as demais disposições e os princípios do próprio regramento superveniente “e demais legislações, desde que vigentes”. Divergiu também da conclusão da unidade instrutora de que os limites de alteração contratual não seriam aplicáveis às alterações qualitativas, conclusão essa que decorreria da redação do art. 65, inciso I, alínea b, da revogada Lei 8.666/1993, vazada nos seguintes termos: “Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I - unilateralmente pela Administração: a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos; b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei”. Observou o relator que “consta explícito” no art. 125 da Lei 14.133/2021 que os limites legais de alteração devem valer para as modificações a que se refere o “inciso I do caput do art. 124 desta Lei”, as quais englobam as qualitativas e quantitativas, respectivamente alíneas “a” e “b” do mencionado inciso. Dessa forma, considerando o princípio constitucional da legalidade estrita e que “a lei não traz essa possibilidade ilimitada de alterações contratuais”, assim como as demais disposições e os princípios da própria lei mencionados anteriormente, ele deixou assente que a ausência de previsão acerca da possibilidade de extrapolar os limites legais de alteração “não implica sua autorização tácita para acordos interpartes”, tal qual inferiu a unidade técnica, mas, noutro sentido, deve ser interpretada de forma restrita e excepcional. Destarte, reputou como válido o entendimento constante do subitem 6.2.1 da publicação “Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU” (TCU/2024), versão já atualizada com a NLLC, de que tanto as alterações contratuais quantitativas – que modificam a dimensão do objeto – quanto as qualitativas – que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão –, sejam elas unilaterais ou consensuais, devem se sujeitar aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021. Excepcionalmente, nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, “é facultado à Administração ultrapassar tais limites, desde que sejam necessárias à completa execução do objeto original do contrato e se demonstre, por escrito e inequivocamente, sua viabilidade do ponto de vista: (i) técnico, que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para sua consecução; (ii) econômico, que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão acrescido dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável; e (iii) social, que vise antecipar os benefícios e usufruto do objeto contratado”. Além disso, outras condicionantes estabelecidas pela Lei 14.133/2021, por ele consideradas válidas a quaisquer tipos de alterações contratuais, deveriam ser atendidas, quais sejam: “a necessidade de observar os princípios do art. 5º da NLLC; a proibição de transfiguração do objeto contratado, conforme o art. 126 da NLLC; e a manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado, segundo o art. 128 da NLLC”. No que diz respeito ao segundo aspecto da sua abordagem – possibilidade de aplicação do disposto no art. 124, § 2º, da Lei 14.133/2021 aos contratos de supervisão em casos de atrasos nas obras –, o relator assinalou que o questionamento do consulente decorrera de “diversos desafios” inerentes à gestão de contratos de supervisão, como a impossibilidade de prever paralisações e atrasos nos contratos das obras a que aqueles se referem e dificuldades na transição entre empresas supervisoras em caso de relicitação. A seguir, transcreveu o dispositivo legal referenciado: “Art. 124. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: [...] II - por acordo entre as partes: [...] d) para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco estabelecida no contrato. [...] § 2º Será aplicado o disposto na alínea ‘d’ do inciso II do caput deste artigo às contratações de obras e serviços de engenharia, quando a execução for obstada pelo atraso na conclusão de procedimentos de desapropriação, desocupação, servidão administrativa ou licenciamento ambiental, por circunstâncias alheias ao contratado”. Ele frisou que, ao examinar a matéria, a unidade técnica reconhecera a complexidade e os desafios inerentes à gestão de contratos de supervisão, porém concluíra que “estes não podem servir de justificativa para descumprimento de normas legais e princípios administrativos”, razão pela qual não se prestariam a afastar a aplicação da regra geral que impõe a observância dos limites legais de modificação contratual. Ao antecipar a anuência parcial às conclusões da unidade instrutora, o relator sinalizou que o referido dispositivo trata, “em rápidas pinceladas”, do direito do contratado ao reequilíbrio econômico-financeiro na ocorrência de circunstâncias alheias à sua vontade. Pontuou que a duração de um contrato de supervisão e gerenciamento fica, em regra, restrita à duração do objeto supervisionado, por exemplo a construção de uma obra, tratando-se, assim, de um contrato acessório celebrado para acompanhar um contrato principal “que vise a consecução de um produto, objeto ou obra”, e que enquanto este não for concluído, permanecerá a necessidade de sua supervisão. Em relação à forma de medição e pagamento, o relator invocou a jurisprudência do TCU consubstanciada nos Acórdãos 266/2024 e 2889/2021, ambos do Plenário, segundo a qual a remuneração dos serviços de supervisão e gerenciamento de obras de construção deve estar vinculada à entrega de produtos ou ao alcance de resultados previamente definidos com critérios claros, objetivos, mensuráveis e passíveis de comprovação, acompanhados dos níveis de qualidade esperados e das correspondentes adequações de pagamento, evitando-se critérios remuneratórios baseados em homem-mês ou na mera permanência de mão de obra ou disponibilização de equipamentos. E ressaltou que, com base nesse critério de medição, eventual alteração no prazo do contrato principal, seja para reduzi-lo ou prorrogá-lo, pode repercutir no valor do contrato de supervisão, tornando necessária a celebração de termos aditivos. Ainda na esteira da jurisprudência do TCU, enfatizou que o aditamento de contrato de supervisão de obras além do limite legal de 25% afronta o art. 125 da Lei 14.133/2021, mesmo que tal aumento seja consequência de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada, devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida, a qual deve ser devidamente justificada (Acórdãos 2391/2025, 2527/2021 e 958/2018, todos do Plenário). Tais deliberações, emendou o relator, dizem respeito, em sua maioria, a contratos celebrados ainda sob a égide da Lei 8.666/1993, porém seus entendimentos “permanecem válidos também a contratos fundados na Lei 14.133/2021”, ante a similaridade das disposições legais aplicáveis à matéria. Nesse particular, deu relevo ao entendimento recente do Tribunal firmado por meio do mencionado Acórdão 2391/2025-Plenário, portanto posterior à NLLC, no sentido de que: “9.2.2. o aditamento de contratos de supervisão de obras além do limite legal de 25% afronta o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993 e o art. 125 da Lei 14.133/2021, ainda que tal aumento seja fruto de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada, devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida, que deverá ser devidamente justificada; 9.2.3. as alterações nas quantidades de itens existentes nos contratos de supervisão e gerenciamento de obras, expressas em ‘homem/mês’ ou unidades semelhantes, configuram modificações de natureza quantitativa, nos termos do art. 65, inciso I, alínea ‘b’, da Lei 8.666/1993 e do art. 124, inciso I, alínea b, da Lei 14.133/2021, independentemente de as alterações no contrato de execução das obras serem de natureza quantitativa, qualitativa ou decorrerem de prorrogação de prazo”. Consoante o relator, diversos seriam os motivos capazes de dilatar o cronograma do contrato principal, e que, para alguns deles, a empresa supervisora poderia vir a contribuir, quando, por exemplo, “deixa de se manifestar tempestivamente sobre questionamentos da empresa por ela supervisionada; ou deixa de adotar medidas de sua competência que acabem por retardar o regular andamento desse contrato; ou mesmo nas situações cujo atraso ocorreu por culpa da empresa executora do objeto – nesse caso era dever da supervisora garantir o fiel cumprimento do cronograma pactuado”. Por outro ângulo, “há situações que também impactam o andamento previsto do contrato principal, mas que escapam à ingerência da supervisora”, a exemplo da indisponibilidade financeira-orçamentária do órgão contratante, acabando, algumas vezes, por retardar ou mesmo interromper a execução do objeto principal ou obra pública em construção. Perfilhando a compreensão da unidade técnica, entendeu que, no geral, os contratos de supervisão devem se sujeitar aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, e que a eventual extrapolação desses limites deve ser admitida somente em caráter excepcional, desde que atendidos os requisitos que apresentou em seu voto. Caso não atendidos cumulativamente todos os referidos requisitos, “deve então ser promovida” a relicitação do serviço de supervisão e gerenciamento. Nada obstante, ponderou o relator, a aplicação do disposto no art. 124, § 2º, da Lei 14.133/2021 “pode ser cabível” quando ficar devidamente demonstrado que: “(i) a empresa supervisora não concorreu, direta ou indiretamente, para o atraso ou para a modificação do cronograma; (ii) a contratada responsável pela supervisão permaneceu efetivamente mobilizada e à disposição da Administração durante o período adicional, devendo, ainda, ser demonstrada a impossibilidade de desmobilização, ainda que parcial, da empresa; (iii) os custos pleiteados correspondem a despesas efetivamente suportadas pela contratada em decorrência da extensão do prazo contratual, devidamente comprovadas por documentação idônea; e (iv) o modelo de remuneração contratual adotado não esteja vinculado à entrega de produtos, marcos ou resultados, hipótese em que a mera prorrogação do prazo de execução não constitui fundamento suficiente para a elevação do valor contratual, quando desacompanhada de incremento quantitativo ou qualitativo das entregas contratadas.” Sem prejuízo desse entendimento, reputou como boa prática constar, nesse tipo de contratação, cláusula que preveja a diminuição ou supressão da remuneração da contratada nos casos, ainda que imprevistos, de enfraquecimento do ritmo das obras ou de paralisação total, de forma a se manter o equilíbrio econômico-financeiro dos aludidos contratos durante todo o período de execução do empreendimento, a exemplo do que restou consignado nos Acórdãos 1686/2023 e 508/2018, ambos do Plenário. Especificamente quanto ao terceiro aspecto da sua análise – natureza dos contratos de supervisão –, o relator destacou que o consulente indagara se tais contratos seriam híbridos diante do disposto no art. 6º, incisos XVI e XVII, da Lei 14.133/2021. Para ele, a instrução da unidade técnica abordara a alegada natureza híbrida dos contratos de supervisão e sua possível relação com os limites de aditivos, apontando a inexistência da classificação “híbrida”, seja na Lei 8.666/1993, seja na NLLC; todavia, ela teria deixado de se manifestar conclusivamente quanto a tal natureza, registrando apenas que, independentemente de sua classificação como serviços contínuos ou por escopo, os contratos de supervisão “devem respeitar” o limite de 25% para alterações contratuais, em observância ao previsto na legislação vigente. Conforme o relator, do prefalado art. 6º, extrair-se-iam as seguintes conceituações: “XV - serviços e fornecimentos contínuos: serviços contratados e compras realizadas pela Administração Pública para a manutenção da atividade administrativa, decorrentes de necessidades permanentes ou prolongadas; XVII - serviços não contínuos ou contratados por escopo: aqueles que impõem ao contratado o dever de realizar a prestação de um serviço específico em período predeterminado, podendo ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo necessário à conclusão do objeto”. A partir dessas definições, ele asseverou que os serviços de supervisão e gerenciamento não deveriam ser classificados como contínuos, por não dizerem respeito à manutenção da atividade administrativa propriamente dita, mas sim como não contínuos, haja vista tratar-se da prestação de um serviço específico em período predeterminado, vinculado à duração de um contrato principal por escopo, por exemplo, a execução de uma obra pública. Seriam, pois, diferentes de serviços como de manutenção predial, copeiragem, vigilância e outros que visam à manutenção da atividade de um órgão público e não possuem sua duração “adstrita à de um produto ou obra específico”. Ao final, o relator propôs, e o Plenário decidiu, responder ao consulente que: “9.2.1. tanto as alterações contratuais quantitativas - que modificam a dimensão do objeto - quanto as qualitativas - que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão -, sejam elas unilaterais ou consensuais, devem se sujeitar aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, bem como aos princípios do art. 5º e disposições dos arts. 126 e 128 da mesma lei, quanto à proibição de transfiguração do objeto contratado e à manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado, respectivamente; 9.2.2. excepcionalmente, nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, é facultado à Administração ultrapassar os limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, desde que sejam necessárias à completa execução do objeto original do contrato e se demonstre, por escrito e inequivocamente, sua viabilidade do ponto de vista: (i) técnico, que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para sua consecução; (ii) econômico, que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão acrescido dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável; e (iii) social, que vise antecipar os benefícios e usufruto do objeto contratado; 9.2.3. contratos de supervisão e gerenciamento possuem, como regra, natureza de serviços não contínuos, sempre que se tratar da prestação de um serviço específico em período predeterminado, vinculado à duração de um contrato principal por escopo; 9.2.4. o aditamento de contratos de supervisão de obras além do limite legal de 25% afronta o art. 125 da Lei 14.133/2021, nos termos do Acórdão 2.391/2025-Plenário, ainda que tal aumento seja fruto de prorrogação de prazo na execução da obra supervisionada, devendo-se adotar medidas tempestivas com vistas à realização de nova contratação, ressalvada a inequívoca comprovação de desvantajosidade da medida, que deverá ser devidamente justificada; 9.2.5. a aplicação do disposto no § 2º do art. 124 da Lei 14.133/2021 aos contratos de supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras e serviços de engenharia somente é cabível quando ficar devidamente demonstrado que: (i) a empresa supervisora não concorreu, direta ou indiretamente, para o atraso ou para a modificação do cronograma; (ii) a contratada responsável pela supervisão permaneceu efetivamente mobilizada e à disposição da Administração durante o período adicional, devendo, ainda, ser demonstrada a impossibilidade de desmobilização, ainda que parcial, da empresa; (iii) os custos pleiteados correspondem a despesas efetivamente suportadas pela contratada em decorrência da extensão do prazo contratual, devidamente comprovadas por documentação idônea; e (iv) o modelo de remuneração contratual adotado não esteja vinculado à entrega de produtos, marcos ou resultados, hipótese em que a mera prorrogação do prazo de execução não constitui fundamento suficiente para a elevação do valor contratual, quando desacompanhada de incremento quantitativo ou qualitativo das entregas contratadas; 9.2.6. em licitações de serviços de supervisão e gerenciamento, é recomendável constar cláusula contratual que preveja a diminuição ou supressão da remuneração da contratada nos casos, ainda que imprevistos, de enfraquecimento do ritmo das obras ou de paralisação total, de forma a se manter o equilíbrio econômico-financeiro dos referidos contratos durante todo o período de execução do empreendimento”.

Acórdão 1753/2026 Plenário, Consulta, Relator Ministro Augusto Nardes.

Não há imposição, na Lei 14.133/2021, para que o estudo técnico preliminar (ETP) seja anexado ao instrumento convocatório, nem para sua divulgação na internet como requisito prévio à publicação do edital de licitação, o que não impede a Administração, no exercício do poder discricionário e resguardados os sigilos legais, de disponibilizar o documento por razões de transparência e governança. Nesse sentido, o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022 e o art. 34 da IN SGD-ME 94/2022 devem ser interpretados em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021, de modo que a disponibilização do ETP em sítio eletrônico de amplo acesso não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo do instrumento convocatório.

 

Não há imposição, na Lei 14.133/2021, para que o estudo técnico preliminar (ETP) seja anexado ao instrumento convocatório, nem para sua divulgação na internet como requisito prévio à publicação do edital de licitação, o que não impede a Administração, no exercício do poder discricionário e resguardados os sigilos legais, de disponibilizar o documento por razões de transparência e governança. Nesse sentido, o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022 e o art. 34 da IN SGD-ME 94/2022 devem ser interpretados em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021, de modo que a disponibilização do ETP em sítio eletrônico de amplo acesso não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo do instrumento convocatório.

Em acompanhamento realizado pelo TCU, no período de 6/3/2025 a 6/3/2026, sobre as contratações de bens e serviços na área de tecnologia da informação (TI) promovidas por órgãos e entidades da Administração Pública Federal, decorrente do Acórdão 316/2025-Plenário, objetivando mitigar a possibilidade de desperdício de recursos públicos e fortalecer a expectativa de controle em contratações de TI, foram identificadas, entre os achados de auditoria, “fragilidades na publicidade do Estudo Técnico Preliminar (ETP)”, mormente quanto ao seu “momento de divulgação”. Em seu voto, primeiramente, o relator destacou que o ETP ocupa posição central no planejamento das contratações públicas, porquanto se refere a documento que viabiliza o levantamento das alternativas de mercado disponíveis e orienta a definição da solução mais adequada ao problema identificado pela Administração. Segundo ele, é por meio do ETP que se realiza a análise de viabilidade técnica e econômica da contratação, com a comparação entre as opções existentes sob o prisma da relação custo-benefício e do “custo total de propriedade, de modo a atestar se a contratação pretendida tem condições de atender, de forma eficiente, à necessidade que a motivou”. Além de frisar que o ETP “não é, portanto, um documento acessório ou meramente formal” e que o estudo insere-se na fase interna do processo licitatório, momento em que a Administração estrutura de maneira minuciosa a contratação a ser celebrada, o relator pontuou ser nessa etapa que se revela o interesse público subjacente à futura contratação e se estabelecem os fundamentos que embasarão a elaboração do termo de referência, justificando as escolhas realizadas, as exigências técnicas definidas e os detalhes relacionados aos itens a serem licitados. Para ele, o art. 6º, inciso XXIII, alínea b, da Lei 14.133/2021 confirma essa relação de dependência “ao estabelecer que o Termo de Referência deve fazer alusão direta ao ETP correspondente”. A seguir, salientou que, embora o ETP seja estruturante para o planejamento contratual, o TCU consolidara o entendimento, a partir do Acórdão 2273/2024-Plenário, de que a Lei 14.133/2021 não impõe que esse documento seja incluído como anexo do instrumento convocatório, isto é, a publicação do ETP em conjunto com o edital não configura obrigação legal decorrente do texto da nova Lei de Licitações e Contratos, nela não se identificando “qualquer comando normativo que imponha a obrigatoriedade de o Estudo Técnico Preliminar (ETP) integrar, na qualidade de anexo, o edital de licitação”. Por outro lado, a regulamentação federal trazida pela Instrução Normativa Seges 58/2022, em seu art. 13, admite expressamente a possibilidade de classificar o documento como sigiloso, desde que observados os parâmetros da Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011). Ademais, prosseguiu o relator, a própria Lei 14.133/2021 contempla disposição que sinaliza, de forma inequívoca, para a não obrigatoriedade de sua juntada ao instrumento convocatório, ao prever a divulgação dos documentos da fase preparatória no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) apenas após a homologação do certame, quando tais documentos não houverem integrado o edital e seus anexos, nos seguintes termos: “Art. 54. A publicidade do edital de licitação será realizada mediante divulgação e manutenção do inteiro teor do ato convocatório e de seus anexos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). [...] § 3º Após a homologação do processo licitatório, serão disponibilizados no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e, se o órgão ou entidade responsável pela licitação entender cabível, também no sítio referido no § 2º deste artigo, os documentos elaborados na fase preparatória que porventura não tenham integrado o edital e seus anexos”. O relator também consignou que, embora a divulgação do ETP como anexo do edital não encontre vedação expressa no ordenamento jurídico, sua adoção suscitaria ponderações de ordens prática e jurídica que recomendariam cautela. A primeira delas referir-se-ia ao elevado risco de inconsistências entre o conteúdo do estudo técnico preliminar e o projeto básico ou termo de referência, uma vez que estes instrumentos, elaborados em momento posterior do planejamento, “podem redefinir, complementar ou detalhar soluções inicialmente concebidas no ETP”. Nesse sentido, a coexistência de informações divergentes tenderia a comprometer a clareza documental e a segurança jurídica do processo licitatório. Outra preocupação, na visão do relator, residiria na indevida inserção, no ETP, de critérios de habilitação ou de julgamento que deveriam constar, necessariamente, do edital e/ou do termo de referência, e que situações dessa natureza, tal como verificado no âmbito do mencionado Acórdão 2273/2024-Plenário, poderiam induzir licitantes a erro, ocasionando a apresentação de propostas desacompanhadas da documentação exigida, em prejuízo à competitividade e à regularidade do certame. Ele ainda ressaltou a necessidade de compatibilização superveniente do estudo técnico preliminar caso o termo de referência ou o projeto básico promovessem alterações relevantes nas premissas inicialmente delineadas, hipótese em que a manutenção do ETP como anexo do edital exigiria revisão constante do documento, gerando retrabalho administrativo desnecessário e aumento dos custos operacionais da fase preparatória. Além disso, o relator considerou que o estudo técnico preliminar abrigaria uma multiplicidade de informações que nem sempre despertariam interesse direto dos potenciais concorrentes, circunstância que tenderia a aumentar, sem benefício proporcional, o “volume documental submetido à análise dos licitantes”, e que esse excesso de informações poderia elevar os custos de transação com o setor público, tornando mais onerosa e complexa a formulação das propostas. Ao assinalar que tal aspecto mereceria exame mais detido à luz dos treze elementos previstos no art. 18, § 1º, da Lei 14.133/2021, registrou que diversos tópicos exigidos pelo legislador – como a demonstração do alinhamento ao plano anual de contratações, o levantamento de mercado, a justificativa técnica e econômica da solução escolhida, as memórias de cálculo das estimativas de quantitativos e a análise de alternativas possíveis – possuiriam finalidade precipuamente interna e gerencial, voltada à fundamentação da tomada de decisão administrativa. Em outras palavras, tais elementos, embora essenciais para a motivação do ato administrativo e para a aferição da viabilidade da contratação, nem sempre “guardam pertinência direta com a elaboração das propostas pelos particulares”, circunstância que estaria a reforçar a conveniência de se avaliar, caso a caso, a necessidade de sua divulgação integral “no contexto do edital”. Ele chamou a atenção para o fato de que o TCU ressalvara, ainda, que a publicação do ETP “não apresenta qualquer irregularidade”, desde que as informações nele contidas não sejam “sigilosas ou sensíveis”, e que eventuais conflitos com o termo de referência sejam previamente mitigados. Conforme o relator, a despeito da ausência de obrigatoriedade legal expressa de inclusão do ETP como anexo do edital, os normativos infralegais que disciplinam as contratações de tecnologia da informação estabelecem exigências próprias quanto à publicidade do documento. Mais especificamente, a IN SGD-ME 94/2022, que regula o processo de contratação de soluções de TI pelos órgãos do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação (Sisp) do Poder Executivo Federal, determina, em seu art. 34, que o ETP deve ser publicado em sítio eletrônico de fácil acesso até a data de publicação do edital de licitação, respeitadas as disposições relativas ao sigilo de informações. Na mesma linha, a Resolução CNJ 468/2022, que disciplina as contratações de TI pelos órgãos sob controle administrativo e financeiro do Conselho Nacional de Justiça, prevê obrigação análoga em seu art. 28, estabelecendo prazo idêntico para a publicação do estudo ou, nos casos de licitação com sigilo do valor estimado, até a conclusão do certame. Ele asseverou que os dispositivos desses atos normativos que preconizam a publicação do ETP em conjunto com o edital precisam ser interpretados em conjunto com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021 e com o entendimento adotado no bojo do Acórdão 2273/2024-Plenário, no sentido de que não é obrigatória a divulgação do ETP como anexo do edital, nem sua disponibilização no momento de abertura do certame. E concluiu: “Em suma, não há, na Lei 14.133/2021, nenhuma disposição que imponha a inclusão do estudo técnico preliminar como anexo obrigatório do edital de licitação. Ao contrário, o art. 54, § 3º, da referida lei prevê a disponibilização do ETP, no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e no sítio eletrônico oficial do ente federativo do órgão ou entidade responsável pela licitação, apenas após a homologação do certame, circunstância que evidencia não haver determinação legal para sua divulgação prévia como elemento integrante do instrumento convocatório. Trata-se, portanto, de documento preparatório da contratação, cuja função primordial é subsidiar a definição da solução mais adequada para atender ao interesse público, não se confundindo, necessariamente, com os anexos do edital”. Nada obstante, continuou o relator, a inexistência de obrigatoriedade legal “não se traduz em vedação à divulgação antecipada do ETP”. Desde que ausentes restrições de sigilo e observadas razões de conveniência administrativa, transparência e governança, mostrar-se-ia legítima sua disponibilização em sítio eletrônico de amplo acesso, inclusive para fomentar o controle dos atos de gestão pela sociedade e para conferir maior publicidade ao processo decisório, restando, pois, afastada a compreensão de que tal providência “constitua imposição legal ou requisito de validade do certame”. Na sequência, o relator enfatizou que parte relevante das controvérsias acerca do ETP decorreria da ausência de balizas mais objetivas sobre sua função, momento de elaboração e interação com os demais artefatos de planejamento da contratação. Ao discorrer sobre a processualística envolvendo o ETP no contexto da etapa preparatória da contratação, afirmou ser possível extrair da própria Lei 14.133/2021 alguns parâmetros interpretativos aptos a conferir maior racionalidade ao instituto. Nesse sentido, emendou ele, o art. 6º, inciso XX, da referida lei define o ETP como o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação, destinado a caracterizar o interesse público envolvido, identificar a melhor solução e dar base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação. Tal definição, a seu ver, evidenciaria que o ETP “não constitui mera formalidade burocrática”, mas instrumento de suporte à tomada de decisão administrativa, podendo inclusive concluir-se pela inconveniência ou inviabilidade da contratação, situação “raramente vista nos processos de compras governamentais”. À luz dessa compreensão, seria então “recomendável adotar lógica progressiva de aprovação da fase preparatória”, evitando-se a prática, por vezes observada, de aprovação única e concentrada de todos os artefatos internos ao final do processo. Nesse contexto, em “juízo preliminar”, revelar-se-ia mais coerente com a sistemática da Lei 14.133/2021 a realização de três momentos decisórios distintos: uma primeira aprovação ao término do documento de formalização da demanda (DFD), para validação da necessidade administrativa; uma segunda ao final do ETP, voltada à confirmação da viabilidade da contratação, da solução escolhida e da modelagem a ser adotada na licitação; e uma terceira, ao final do termo de referência ou projeto básico, para aprovação definitiva da especificação do objeto e dos requisitos da contratação. Tal sistemática, sob a sua ótica, “reforça a governança do planejamento e evita o dispêndio prematuro de recursos na elaboração de termos de referência ou projetos básicos para soluções que possam, ao final, revelar-se inadequadas ou inviáveis”. Com efeito, a própria definição legal do ETP “parece afastar” a possibilidade de elaboração do termo de referência (TR) ou projeto básico (PB) antes de sua conclusão e aprovação, isso porque, ao consignar que tais documentos serão elaborados “caso se conclua pela viabilidade da contratação”, o legislador condiciona logicamente a confecção do TR/PB à prévia análise do ETP. Não lhe pareceria, pois, “compatível com essa racionalidade” elaborar especificações detalhadas, quantitativos e demais elementos técnicos da contratação sem que a Administração tivesse previamente validado a necessidade, a conveniência e a solução mais adequada ao interesse público. Outrossim, o termo de referência ou projeto básico “deve detalhar tecnicamente” uma solução já reputada viável, e não “servir como instrumento para descobri-la”. Ele deixou assente também não vislumbrar incompatibilidade entre a natureza do ETP e sua eventual revisão ao longo da fase interna da licitação, pois, sendo o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento, “é natural que possa ser ajustado” diante de novas informações, resultados de pesquisas de mercado ou aperfeiçoamentos da modelagem contratual, hipótese em que os reflexos das alterações “deverão recair” sobre o termo de referência ou projeto básico. Enfim, o planejamento da contratação, sobretudo em relação a objetos mais complexos, não deveria ser compreendido como processo rígido e linear, mas como “dinâmica de amadurecimento progressivo” da solução escolhida. No entender do relator, “impõe-se cautela ao controle externo” na apreciação de estudos técnicos preliminares ainda durante a fase interna da contratação, haja vista que o ETP constitui documento próprio da etapa inicial do planejamento, cuja natureza é eminentemente prospectiva e sujeita a aperfeiçoamentos sucessivos à medida que a Administração aprofunda o conhecimento do mercado, amadurece a modelagem da contratação e refina a compreensão da solução mais adequada ao interesse público. Não raramente, segundo ele, o próprio estudo poderia conduzir à revisão substancial da solução inicialmente cogitada ou mesmo à conclusão pela inviabilidade da contratação, hipótese em que o certame “nem sequer chegará a ser instaurado”. Nesse cenário, a análise de um ETP ainda em elaboração poderia implicar, em alguma medida, controle prévio sobre uma contratação ainda não consolidada e sobre escolhas administrativas potencialmente transitórias. Por essa razão, sem prejuízo da atuação preventiva em situações de manifesta ilegalidade ou risco relevante ao interesse público, “parece recomendável que o controle externo reconheça o caráter evolutivo da fase preparatória”, evitando juízos definitivos acerca de modelagens ainda sujeitas a revisão antes da consolidação do termo de referência, do projeto básico ou mesmo da decisão final de contratar. Por derradeiro, em relação ao papel da autoridade competente, o relator reputou “adequado compreender” que as conclusões do ETP não possuiriam caráter absolutamente vinculante, ou seja, conquanto a manifestação técnica da equipe de planejamento constituísse importante elemento de motivação, a autoridade competente poderia, de forma fundamentada, acolher ou rejeitar a conclusão sobre a viabilidade da contratação, determinar complementações ou mesmo solicitar a reelaboração do estudo. E arrematou: “O ETP deve qualificar a decisão administrativa, e não a substituir”. Destarte, o relator propôs, e o Plenário decidiu, entre outras providências, cientificar o Conselho Nacional de Justiça e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos de que: “9.2.1. a Lei 14.133/2021 não impõe a inclusão do estudo técnico preliminar como anexo obrigatório do instrumento convocatório, tampouco estabelece sua divulgação em sítio eletrônico de amplo acesso como requisito prévio à publicação do edital de licitação, sem prejuízo da possibilidade de a Administração, no exercício de sua discricionariedade e observados eventuais critérios de sigilo legalmente admitidos, promover sua disponibilização por razões de transparência e governança; 9.2.2. o art. 28 da Resolução CNJ 468/2022 e o art. 34 da Instrução Normativa SGD/ME 94/2022 devem ser interpretados em conformidade com o art. 54, § 3º, da Lei 14.133/2021, de modo que a disponibilização do estudo técnico preliminar em sítio eletrônico de amplo acesso não se confunda com sua obrigatória integração ao edital como anexo do instrumento convocatório; 9.2.3. à luz do art. 6º, inciso XX, da Lei 14.133/2021, o estudo técnico preliminar constitui a primeira etapa do planejamento da contratação e serve de base à elaboração do termo de referência ou projeto básico, os quais pressupõem conclusão prévia quanto à viabilidade da contratação; 9.2.4. a elaboração do termo de referência ou projeto básico antes da conclusão e aprovação do estudo técnico preliminar pode comprometer a racionalidade do planejamento da contratação, na medida em que tais artefatos destinam-se ao detalhamento técnico de solução previamente reputada viável; 9.2.5. o estudo técnico preliminar, por possuir natureza preparatória e dinâmica, admite revisões ao longo da fase interna da contratação, em razão do amadurecimento da solução, dos resultados das pesquisas de mercado ou de ajustes na modelagem contratual, hipótese em que eventuais alterações devem refletir nos demais artefatos de planejamento;”. Adicionalmente, deliberou o Pleno por recomendar à Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (Seges/MGI), em interação com o Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas (CGRNCP) e em observância aos princípios do planejamento e da transparência estabelecidos no art. 5º, caput, da Lei 14.133/2021, que avaliasse alternativas para “realizar parametrização técnica apta a viabilizar, no âmbito da integração com o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que o sistema Compras.gov.br permita a inserção específica dos documentos referidos no § 3º do art. 54 da Lei 14.133/2021 em momento posterior à homologação da licitação”, além de recomendar ao Conselho Nacional de Justiça e ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos que “avaliem a conveniência e a oportunidade de prever, como boa prática de governança, a realização de validações progressivas da fase preparatória da contratação, com manifestação da autoridade competente ao término do documento de formalização da demanda, do estudo técnico preliminar e do termo de referência ou projeto básico, especialmente em contratações complexas ou de elevado risco, de modo a conferir maior racionalidade ao planejamento da contratação”.

Acórdão 1532/2026 Plenário, Acompanhamento, Relator Ministro Benjamin Zymler.

É indevida a exigência simultânea da garantia de execução contratual prevista no art. 96, caput, da Lei 14.133/2021 e da atinente ao seguro-garantia com cláusula de retomada a que se refere o art. 102 da mesma lei, pois esta última constitui espécie da modalidade contida no art. 96, § 1º, inciso II, resultando em sobreposição de encargos para cobrir o mesmo risco.

 

É indevida a exigência simultânea da garantia de execução contratual prevista no art. 96, caput, da Lei 14.133/2021 e da atinente ao seguro-garantia com cláusula de retomada a que se refere o art. 102 da mesma lei, pois esta última constitui espécie da modalidade contida no art. 96, § 1º, inciso II, resultando em sobreposição de encargos para cobrir o mesmo risco.

Denúncia apresentada ao TCU apontou possíveis irregularidades na Concorrência Eletrônica 90004/2025, promovida pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado de São Paulo (Crea/SP) com vistas à “contratação semi-integrada de empresa especializada para a elaboração dos projetos executivos complementares de engenharia e a execução integral das obras de construção da nova sede do CREA/SP, com área construída de 21.646,62 m², a ser implantada no município de São Paulo/SP”, com valor estimado de R$ 173.217.820,82. O critério de julgamento da licitação, regida pela Lei 14.133/2021, foi o de técnica e preço, tendo sido adotado o modo de disputa fechado. Por meio de despacho, o relator autorizou o apensamento aos autos de outra denúncia, para fins de tramitação conjunta, em razão de haver conexão entre elas. Naquele processo, o denunciante alegara, em suma, a ocorrência de “divergência e inconsistência nas exigências de garantia de execução contratual”, notadamente quanto à exigência simultânea de seguro-garantia de 5% do valor total do contrato e de seguro-garantia com cláusula de retomada de 10% do valor global do contrato. Instada a se manifestar, a unidade jurisdicionada alegou que o objeto em tela tratava-se de obra de grande porte, composta por múltiplos sistemas simultâneos, cujo “desempenho final” dependeria da coordenação integrada sob um único comando técnico, fundamentando, assim, a “inviabilidade técnica de fracionar a execução da obra em múltiplos contratos”. Ela ponderou que, nesse contexto, as caraterísticas técnicas e os riscos envolvidos poderiam exigir, a critério da autoridade competente e com base em juízo discricionário, nos termos do art. 98 da Lei 14.133/2021, a majoração da garantia contratual de 5% para 10%. A entidade asseverou que, tratando-se de obras e serviços de engenharia, o art. 102 da mencionada lei possibilitaria ao gestor público exigir, como medida complementar, garantia de execução contratual com cláusula de retomada, a fim de mitigar os riscos de inadimplemento e assegurar a continuidade da execução do objeto contratado. Assim, a contratação contaria com garantia de execução, na modalidade seguro-garantia com cláusula de retomada, no valor correspondente a 10% do valor total do contrato, em decorrência da complexidade técnica e dos riscos elevados do empreendimento, concluindo que “não se verifica qualquer irregularidade na adoção do seguro-garantia com cláusula de retomada, tampouco acúmulo indevido de garantias de execução contratual”. Salientou que não se trataria de duplicidade ou sobreposição indevida de garantias de execução contratual por meio de exigências cumulativas, mas sim da adoção de instrumentos complementares de proteção e salvaguarda, voltados à mitigação de riscos de paralisação e atrasos na execução do empreendimento. Outrossim, afirmou que “nenhum dos apontamentos levantados” na denúncia ensejara risco de restrição à competitividade da concorrência, dado que dezessete empresas apresentaram propostas válidas, além do que nenhuma empresa interessada no certame teria apresentado “impugnação ao edital, pedido de esclarecimento ou recurso administrativo” que questionasse suposta exigência simultânea de garantias contratuais. Especificamente acerca do indício de irregularidade atinente à exigência de seguro-garantia com cláusula de retomada no percentual de 10% do valor total do contrato, “sem justificativa da análise da complexidade técnica e dos riscos envolvidos”, a unidade jurisdicionada argumentou, em essência, que o juízo discricionário do gestor público levara em consideração “fatores inerentes à contratação”, tais como: i) a complexidade técnica do empreendimento; ii) o regime de contratação semi-integrada; iii) o valor estimado da obra; iv) “o interesse coletivo dos profissionais registrados, uma vez que os atuais prédios administrativos não comportam novas expansões”; e v) o impacto que eventual paralisação poderia causar na “prestação dos serviços essenciais”. Em sua instrução, a unidade técnica considerou que nenhuma dessas justificativas mereceriam acolhimento. Segundo ela, teria havido, de fato, acumulação indevida de garantias de execução contratual, por meio da exigência da garantia prevista no art. 96 da Lei 14.133/2021, equivalente a 5% do valor total do contrato, simultaneamente com a exigência de prestação da garantia na modalidade seguro-garantia com cláusula de retomada, contida no art. 102, no montante equivalente a 10% do valor total do contrato, “contrariando a referida lei”; além disso, a ausência de impugnação do edital, pedido de esclarecimento ou recurso administrativo por parte das licitantes “não convalida cláusula irregular”. Já quanto à exigência de 10% do valor do contrato para o seguro-garantia com cláusula de retomada, a unidade instrutora assinalou que, ao exigir seguro-garantia com cláusula de retomada majorado, sem a devida análise de complexidade técnica e riscos envolvidos, a Administração acabaria por elevar o custo da proposta, “uma vez que a licitante repassa o custo do prêmio majorado ao orçamento, e restringe a participação de empresas, que podem encontrar dificuldades de obtenção de apólice com essa previsão específica”, afrontando assim o art. 5º da Lei 14.133/2021. Pontuou ainda que, para a exigência de “10% com retomada, a lei pressupõe que a paralisação seja socialmente inaceitável ou tecnicamente irrecuperável por meios comuns”, razão por que “justificar com ‘impacto em serviços essenciais’ sem demonstrar porque uma nova licitação ou a execução da garantia financeira seriam insuficientes configura vício de motivação”. A unidade técnica frisou que, no caso sob exame, o Crea/SP apresentara fundamentos de caráter genérico, insuficientes para amparar a exigência imposta, na medida em que não teriam sido acompanhados de análise técnica individualizada capaz de evidenciar, de forma objetiva, os riscos específicos da contratação e a necessidade de adoção do percentual de 10% associado à cláusula de retomada. Destarte, afirmou,“não consta dos autos demonstração do nexo entre os riscos da obra e o nível de garantia exigido”, e a mera invocação da complexidade do objeto ou do regime de execução adotado “não supre a necessidade de fundamentação concreta”, porquanto tais características não implicariam, por si sós, a adoção automática de garantias mais gravosas, afigurando-se indispensável a demonstração de “como se manifestam, no caso concreto, os riscos que se pretende mitigar”. Adicionalmente, continuou a unidade técnica, o Crea/SP não apresentara elementos comparativos ou referenciais de mercado que evidenciassem a prática, em contratações similares, da exigência de seguro-garantia com cláusula de retomada atrelada ao percentual de 10% do valor contratual. Em outras palavras, não constavam dos autos “exemplos concretos de editais ou contratos análogos, tampouco estudos setoriais ou levantamentos de benchmarking” demonstrando que exigência dessa natureza e magnitude fosse usual ou mesmo recomendada para empreendimentos com características semelhantes. E a ausência de tais referências “compromete a demonstração da razoabilidade da medida adotada”, pois a utilização de parâmetros de mercado “constitui importante instrumento de validação das escolhas administrativas, especialmente quando se trata de exigências potencialmente restritivas à competitividade”. Do mesmo modo, prosseguiu a unidade instrutora, não foram apresentados dados técnicos específicos que permitissem correlacionar o percentual de garantia exigido com os riscos efetivos da contratação, tais como estimativas de perdas em caso de inadimplemento, custos de mobilização de novo contratado, prazos de retomada ou impactos financeiros decorrentes de eventual paralisação da obra. E arrematou: a inexistência de tais informações estaria a evidenciar que a fixação do percentual de 10% não decorrera de análise técnica estruturada, mas de “definição genérica”, dissociada de critérios objetivos e mensuráveis. Nesse contexto, concluiu que a exigência imposta carecera de fundamentação adequada, porquanto não se apoiava nem em evidências de práticas de mercado, nem em estudos técnicos que demonstrassem sua necessidade e proporcionalidade em face das características específicas do objeto contratado. Em decorrência dessa e de outras irregularidades identificadas no certame, a unidade técnica sugeriu que o Tribunal determinasse ao Crea/SP a adoção de providência com vistas à anulação da Concorrência Eletrônica 90004/2025 e dos atos dela decorrentes. Em seu voto, o relator destacou que as análises empreendidas pela unidade técnica revelavam “impropriedade relevante no arranjo de garantias”, com a exigência cumulativa da garantia prevista no art. 96 da Lei 14.133/2021, de 5%, e do seguro-garantia com cláusula de retomada previsto no art. 102, de 10%. A primeira irregularidade, a seu ver, consistira na cumulação de garantias que possuem a mesma finalidade de mitigação do risco de inadimplemento contratual, isso porque, sob a ótica da nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, o seguro-garantia com cláusula de retomada “constitui conformação qualificada da modalidade referida no inciso II do § 1º do art. 96, não uma garantia autônoma a ser somada à garantia ordinária”. Dessa forma, ao cumular tais obrigações, a Administração “extrapola o teto legal estabelecido no art. 98”, prática que, conforme o relator, “não apenas viola o princípio da legalidade, mas também impõe ônus desproporcional ao particular, onerando indevidamente o ajuste com vistas a mitigar, por vias redundantes, o risco de inadimplemento contratual”. Além disso, pontuou ele que, mesmo que se admitisse a exigência de garantia no patamar de 10%, seria indispensável motivação específica, baseada na complexidade técnica do objeto e nos riscos concretamente identificados na matriz de riscos, o que “não se verificou no caso”. Ressaltou que, consoante estabelece o art. 98 da Lei 14.133/2021, “cabe à autoridade competente apontar”, de forma objetiva, a complexidade técnica e os perigos específicos do objeto que justifiquem ônus financeiro adicional, e que, no caso concreto, considerando que a entidade contratante adotara o teto legal sem estabelecer relação entre as incertezas do projeto e o nível de garantia exigido, o percentual se revelava “arbitrário”. Concluindo o voto, o relator destacou que as falhas identificadas no certame não se restringiram a impropriedades formais, ao contrário, elas afetavam aspectos essenciais do planejamento, da orçamentação e da alocação de riscos da contratação, circunstâncias que tornavam adequada a proposta apresentada pela unidade técnica de anulação do certame. Ele registrou, contudo, que, quando os autos se encontravam em seu gabinete, o Crea/SP promovera a revogação da Concorrência Eletrônica 90004/2025, motivo pelo qual seria suficiente ciência à entidade, em caráter preventivo, acerca das falhas identificadas, com vistas a evitar sua repetição em futuras licitações. Assim sendo, o relator propôs, e o Plenário decidiu, cientificar o Crea/SP sobre, entre outras, as seguintes irregularidades: a) “cumulação indevida de garantias de execução contratual, encontrada na exigência simultânea da prevista no art. 96, caput, da Lei 14.133/2021 e daquela atinente ao seguro-garantia com cláusula de retomada a que se refere o art. 102, caput, da mesma lei, visto que essa última constitui espécie da modalidade prevista no inciso II do § 1º do referido art. 96, resultando em sobreposição injustificada de encargos para cobrir o mesmo risco”; b) “adoção do percentual de 10% para o seguro-garantia com cláusula de retomada sem a devida motivação técnica individualizada, consubstanciada na ausência de análise prévia acerca da complexidade do objeto e dos riscos envolvidos que justificassem sua majoração acima do patamar regulamentar de 5%, em descumprimento ao art. 98 da Lei 14.133/2021 e aos princípios da transparência, da motivação, da segurança jurídica e da razoabilidade, previstos no art. 5º da mesma lei”.

Acórdão 1513/2026 Plenário, Denúncia, Relator Ministro Jhonatan de Jesus.